从疯牛病案看欧盟法与一般国际法的异同

纪晓彤

摘 要 风险防控原则（the precautionary principle）是欧盟法的一般法律原则，在广义的环境领域，包括食品安全领域得到广泛的适用与推崇。其中，疯牛病案是该原则在欧洲法院适用的发端，从中可以探寻该原则适用的前提条件及方法。在国际法上，风险防控原则的发展还不是很完善。但是存在另一項与风险防控原则既有差别又有联系的法律规则，即防止原则（the preventive principle）。

关键词 风险防控原则 欧盟法 疯牛病案 国际法 防止原则

中图分类号：D920.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.301

一、概述

风险防控原则源于上世纪70年代德国的《空气清洁法》，并随后进入了环境法领域。在欧盟内部，出于保护公众健康和防范国际经济贸易对公众健康带来的风险的需要，风险防控原则一直被大力推崇。

首先，欧盟在基础条约层面肯定了预防原则的指导地位，《欧洲联盟条约》在其第130条第R款（修订后第174条第2款）中规定：欧盟环境政策的制定，应当以风险防控原则为基础。

此外，该原则通过欧盟的二级立法在环境、食品安全、国际贸易等方面对该原则的实施做出了具体的规定。

在欧洲法院的判例中，疯牛病案（C-180/96）对该原则适用的具有深远影响，在欧洲法院中首次体现了利用该原则保护人类健康的理念。

二、疯牛病案（United Kingdom v. Commission）

（一）基本案情

疯牛病在上世纪八十年代末至九十年代出现并于欧洲肆虐。尽管当时还没有科学依据能够证明“疯牛病”是否会经牛肉传播给人类，但也无确切证据排除这种可能。1996 年英国一例疑似疯牛病导致死亡的案例造成了欧洲人民对疯牛病的极度恐慌，从而使消费者对欧洲牛肉尤其是英国牛肉的信心发生了严重动摇。在该年3月份，欧盟委员会为维护欧洲牛肉市场的整体利益，保障公众健康，决定全面禁止英国牛、牛肉和牛肉制品的出口。英国政府立即要求欧盟委员会取消禁令，然而委员会拒绝给出令英国满意的答复。1996 年5 月， 英国向欧洲法院提出诉讼，要求撤销委员会的这一决定，并认定其违反了包括相称性原则、法律确信原则、商品自由流动原则等一系列欧盟法规则。

（二）法院判决

在本案中，法院完全驳回了英国的诉求。法院认为根据专家意见，源于英国的疯牛病是导致克雅氏病最可能的原因。因此存在有爆发大规模传染性疾病的危险。据此，委员会依据指令采取行动的前提条件成立，禁令的作出是合法且正当的。

而在关于称性原则的论述中，法庭作出如下阐述：“当欧盟机构判定对人类健康存在不确定的潜在威胁时，可以无需等其变得更加严重及显著，而采取提前的预防性保护措施。”在本案中，出口禁令只针对不确定是否感染或怀疑感染了疯牛病的牛所生的六岁以下的小牛。而疯牛病是的传染方式是不确定的，尤其是其是否能通过母婴传播。再加上当前缺乏一种将感染的动物分类并控制他们的活动的机制，这意味着，对于一头母牛，我们无法确认她是否感染了疯牛病，以及它的孩子是否被该疾病传染。因此，不能认为，在没有确切科学依据下，就采取禁止活牛出口的措施是不合适的。

（三）欧盟法中的风险防控原则

这次事件促使欧盟对传统的科学发展模式和风险评估方法进行深刻反思。当代科学技术的发展进入爆炸式时期，许多科研成果及其应用具有不确定性，损害后果与各个因素之间的关系也愈加复杂和扑朔迷离。在缺乏明确科学论证的情况下，如果因科学上的不确定而不采取措施，任由损害发生，或着因不确定而推迟对风险的防控，可能导致严重而难以弥补的后果。

判决中法院作出的阐述现在已经成为了欧盟法中关于风险防控原则的司法定义。即“当没有确切的科学证据，但却有合理的理由相信对于环境、人或动植物的健康存在潜在的危险，而且这种危险可能与欧共体一贯保持的高水平保护标准发生冲突时”，欧盟可以运用风险防控原则处理这种危险。在疯牛病案中明确表明了适用该原则的关键是存在科学的不确定性。实际上，适用该原则存在三个前提条件：

第一，产品、行为或过程对环境或人体及动植物健康存在潜在的而已经表明的危险。

第二，这种潜在危险影响在科学不确定。

第三，潜在的风险违反了欧盟的环境保护标准，从而有必要采取风险防控措施对其加以避免。

三、欧盟法和一般国际法关于风险防控原则的异同

近年来，风险防控原则也进入到了一般国际法的领域，并体现在一些宣言和条约中，例如《里约宣言》第15条。国际法中的风险防控原则是欧盟中此项原则在更广阔范围内的发展，然而就目前的发展状况而言，二者仍存在一些差异。

（一）是否构成法律渊源的态度差异

在欧盟内部，风险发空原则可直接适用，属于欧盟法的法律渊源构成部分。欧洲法院和欧洲初审法院在多个案件中都曾援引该原则。然而，尽管反对该原则的声音已经很小，风险防控在国际法中仍未得到广泛的认可。争论的焦点在于其是否构成习惯国际法。

根据《国际法院规约》第38条的规定，要构成习惯国际法应包含两个条件：普遍国际实践以及各国承认其构成国际法的普遍一致同意，即法律确信。然而除了欧盟内部法律规范，国际社会上有关风险防控原则的法律文件（主要为《里约宣言》及《斯哥德尔摩悬案》）大多仅具有倡议的性质，不具有法律强制力，没有为国家发主体设立具体的权利义务，因而即便得到各国广泛参与，也并不能说明该原则为各国在实践中积极践行。此外，在国际文件和条约中，关于该原则或方法的表述各异，还没有形成一个国际统一认识，在不同的法律语境中，其适用和解释存在差异，不能体现国际实践和各国同意的一致性。而且目前，国际法院还没有援引该原则作出判决的判例。目前较为主流的观点是该原则是一个处于形成过程中的习惯国际法，而且其地位在国际关系各方之间仍存在较大争议。

但在习惯国际法中，尤其是环境法领域，存在另一项法律原则，即防止原则。根据该原则，国家应当在发生环境损害之前，尽早在其管控范围内采取措施，以阻止、限制或控制存在的可能引发环境损害的活动或行为。

（二）风险防控原则与防止原则的异同

与风险防控原则类似，防止原则的适用范围也不限于环境法，但二者在该领域下具有较强的可比性。下文中的比较限于在环境法范围内的探讨。

在实践中，两项原则的应用都是基于对损害环境后果的避免。然而，二者也存在显著的区别与一定的联系。

1.适用前提的差别：

两者适用前提的差别在于是否存在“科学上的不确定性”。风险防控原则强调“不以科学不确定为不行动或迟延行动的理由”，而防止原则针对的是已经确定不采取防治措施就会产生损害结果的行为。如果某一活动对环境造成的损害后果是已知的， 则这种避免损害后果的措施是防止性的。而如果环境损害后果只是不确定且潜在的，则同样的避免措施就是预防性的。因此相较于防止原则，风险防控原则与经济发展利益之间有着更强烈的冲突。

此外，风险防控原则的适用在结果产生之前甚至是是否存在结果仍不明确的时候，而防止原则不仅可以用于损害结果发生之前，还可以用于已经发生了损害结果之时，以减少已经造成的损失或制止损害的进一步扩大。再者，防止原则一般适用于跨界损害问题，而风险防控原则则无此限制。

2.环境保护理念的差别：

防止原则遵循的是传统的环保理念“无害推定”，即某种活动在被证实对人类及其生存环境存在确切的危险之前，则假定其是安全的。风险防控原则要求遵循“有害推定”理念，认为某种活动在被证实对人类及其生存环境是安全的之前，应假定其是有害的。这种理念也导致了适用风险防控原则是举证责任的倒置，将开展科学研究评估风险的任务转移给了活动者。當存在表明的潜在危险时，生产者、经营者或进口商无权继续其行为，除非能够提供确切的证据排除危险性。

3.风险防控原则与防止原则的联系：

当然，两者之间的界限并非十分明确。虽然风险防控原则针对的是具有科学不确定性的环境风险，而防止原则针对的是具有确定性的环境损害，但是他们也存在交集。随着我们认知水平和科学技术水平的提高，对于某种行为、产品与损害后果之间的因果关系存在语文的认识上的不确定性这会发生变化，可能会由不确定性认识转化为确定性的认识。此时，应用风险防控原则的条件就不再具备，而应适用预防原则。此外，在损害后果已经确定的场合下，采取防止原则制止环境损害的产生或进一步恶化时，可能存在采取超越防止原则所要求的进一步措施的必要，以减少或避免可能出现的重大损害后果。此时，遵循的便是风险防控原则。

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