关于县域金融助力产业扶贫的分析

王喜梅

四川省直机关党校

关于县域金融助力产业扶贫的分析

王喜梅

四川省直机关党校

从供给侧看县域金融助力产业扶贫的不足表现在服务主体存在短板、产品供给结构失衡明显、制度供给不足，金融创新的配套机制不健全。从机制角度看，县域金融助力产业扶贫面临政府和金融机构合力不够、项目落地不顺畅、财政引导力不足等问题。可以借鉴供给侧改革中“加”“减”“乘”“除”的思路。另外，政府要创造有利于创新的环境，全面激活市场、要素、主体。

县域金融；产业扶贫；供给质量

当前，脱贫攻坚已进入攻坚拔寨的冲刺期，按照十九大报告的要求，要脱真贫、真脱贫，因而产业脱贫成为脱贫攻坚“五个一批”中的关键。金融在产业扶贫中具有源头、活水作用，借鉴供给侧改革的思路，做加法，补短板，增强贫困地区金融供给的能力；做减法，降风险，建立完善的金融风险分担机制；做乘法，精准对接，提升持续增收能力；做除法，破壁垒，多方联动。

一、从供给侧看县域金融助力产业扶贫的不足

随着现代农业的不断发展和产业的不断升级，对金融产品、服务提出了更高的要求，而从供给侧角度看，县域金融存在供给质量不高的问题，难以实现供求匹配。通过调研发现，主要表现在：

(一)服务主体存在短板

在县域信贷投入主体方面，存在数量少、力量弱的问题。在金融助力农村产业扶贫中，农信社网点较多，成为主力军，但也面临实力较弱、产品单一的问题，难以满足资金需求。政策性银行在产业扶贫相关的基础设施融资方面发挥作用有限。村镇银行在数量少、规模小，且在发起设立上有相关限制条件；村民资金互助组织的内部管理较弱，风险控制水平有限。因而，从供给主体的角度来说，广覆盖、多层次的扶贫金融体系没有形成，使得金融服务与农村扶贫产业所需的资金需求不匹配。

(二)产品供给结构失衡明显

各地农业发展程度不同，贫困户的差异也较大，因而需要多样化的产品来满足农村产业发展和贫困户脱贫的不同需求。从实际看，在产品方面，不少金融机构认为农村金融盈利点较少，因而创新动力不足，专门针对产业扶贫特殊需求的产品少，比如难以满足农业新型经营主体的需要。在农业保险方面，品种少、保障机制不健全，难以对农业的弱质性提供有效保障，也影响了产业扶贫的效果。在融资结构方面，存在结构失衡的情况。农村产业扶贫对银行贷款的依赖度较高，在县域经济中，受理念、财力和评级的限制，政府产业引导基金、风投、涉农PPP项目等新型融资工具运用较少。因而，产品供给结构失衡明显制约金融资金的配置效率。

(三)制度供给不足，金融创新的配套机制不健全。

目前县、乡、村三级借贷登记、资产评估、融资担保、风险补偿等配套机制不健全，各类农村资产登记、评估、抵押、流转平台缺失或功能不完善，金融机构介入难度较大，导致农村承包土地经营权、农民住房财产权、林权、大型农机具等各类资产难以有效盘活。另外，县域设立的评级、公证等中介机构较少，金融产品创新推进面临瓶颈。

二、县域金融助力产业扶贫面临的机制问题

(一)产业扶贫中政府和金融机构合力不够

由于政府部门与金融机构在扶贫产业、项目及资金运用等方面沟通不畅、合力不够，存在信息不对称，造成资金使用效率不高，金融扶贫的精准度低。如，由于信用体系建设滞后，金融机构对贫困户的信贷需求和使用情况等掌握的不够，贫困户金融可得性低，另外，目前的贫困户多为老人和妇女，文化素质偏低，导致扶贫产业选择难度较大，金融机构也会面临想投入而无从下手的问题。

(二)产业扶贫项目落地不顺畅

目前，县级政府通常对全县的产业扶贫有大的规划，但在实施具体项目时，产业规划向具体项目转化过程慢。特别是项目业主缺失的问题，直接导致金融无法对接，项目落地难。另外，在产业规划向项目转换过程中，县级政府一般也没有重视金融机构的参与，对产业项目的宣传不够，金融机构的积极性不高，从而对金融资本的吸引力有限，导致金融扶贫的推进较慢。在具体项目组织、核实、管理、财政贴息时，也存在双方配合不够、资金未按时足额到位等问题。

(三)财政资源引导力不足，影响金融资金配置能力

在产业扶贫工作中，充分发挥财政资金的引导力作用，对于提高金融扶贫资金的配置效率非常关键。但目前财政金融互动过程中，存在以下问题：受县级政府财力的制约，能拿出用于建立扶贫风险补偿基金、给予税收减免、财政补贴的资金有限，无法对金融机构的风险进行有效补偿，因而难以有效调动金融机构的积极性。另一方面，在产业扶贫中，一些产品需要由政府提供政策性农业保险，政府在这方面安排的资金也较少，难以有效分散金融机构的风险，也导致金融机构动力不足。因而，需要找到把握相关主体的利益联结点、平衡点，才能提高金融资金配置能力。

(四)财政资源分散使用弱化了杠杆效应

目前县级政府部门的专项扶贫资金一般有项目、条件以及用途等约束，因而整合上存在一定难度，造成资金使用效率不高，影响了产业扶贫的整体效益。在具体实施中，在支持贫困村退出过程中，村集体经济均能获得产业发展周转金，但部分村由于缺乏相关产业对接条件，这部分资金长期处于闲置状态。但对于能成功对接产业项目的贫困村，产业发展周转金又显得略为单薄，同时可能因项目启动资金的问题而无法达到银行授信条件。

三、以供给侧结构性改革的思路推进县域金融扶贫

(一)加法——补短板，增强贫困地区金融供给的能力

建立助力农村产业扶贫的金融体系，首要是要有与需求相适应的供给体系，以发挥市场作用为主，完善供给体系，提高供给质量。一是建立多元的金融机构体系，壮大农信社的资金实力，充分发挥国有股份制银行的使命担当，在审慎监管的前提下发挥民间资本在产业扶贫中应有的作用。二是加大金融产品创新力度。探索推出农村宅基地、农房农机具等抵押贷款，盘活贫困户的存量资产，满足贫困户发展产业的融资需求。三是完善金融扶贫服务方式。考虑到向单个贫困户贷款的成本和管理费用较高，可以探索集约化发展道路。即利用“扶贫小额贷款+贫困户+农业基地”、“新型农业经营主体+贫困户”等合作模式，有效带动贫困户融入市场，获得持续增收。同时，要以扎根农村、服务农业农民的理念做好金融扶贫工作，提高支持产业脱贫的精准度。

(二)减法——降风险，建立完善的金融风险分担机制

按照风险和收益相匹配的理念，需要由政府进一步完善风险分担机制，促使金融机构优化在产业扶贫中的金融资源配置。一是整合做大风险补偿基金。整合县级部门的扶贫资金，增加产业扶贫资金的整体效益，更好发挥财政资源引导力，有效调动金融机构的积极性。二是执行好扶贫贷款财政补贴、税收优惠、信用担保和专项支持，通过财政手段弥补金融支持产业扶贫的风险溢价。三是加大对贫困户的增信支持。设立政策性担保公司，缓解农村贫困户担保难的问题，增加贫困户的贷款意愿，也有效降低系统性风险。四是加大政策性农业保险的试点力度。扩大保险产品的密度和深度，在更大空间范围内分散风险、分摊损失。

(三)乘法——增实效，精准对接，提升持续增收能力

把贫困户和产业发展有机连接起来，构建“新型农业经营主体+贫困户”的大金融扶贫模式，着力增强扶贫对象的自我发展能力，发挥金融的聚集作用，引导金融扶贫资金向新型农业经营主体聚集，带动贫困户就业、入股、创业，推动贫困户最终实现脱贫奔康。要认真地区和贫困户的差异，因地制宜，有所侧重。一是在贫困发生率最高的地区，金融扶贫应以政府为主导，由农发行作为金融供给主体。将分散于多个部门的扶贫资金进行整合，设立金融扶贫专项基金和政策性开发贷款。二是在贫困发生率较高的地区，以地方法人金融机构为主导，政策性商业贷款为主。增加金融扶贫资金的总供给及人民银行再贷款的供给力度，通过再贷款引导金融机构将信贷资金向新型农村经营主体、贫困户倾斜。三是在贫困发生率最低的地区，以正规金融机构信贷为主。将农发行、国有银行作为金融供给主体，引导其将信贷资金向新型农业经营主体和贫困户倾斜。

(四)除法——破壁垒，多方联动，建立金融精准扶贫长效机制

精准扶贫是一项系统性工程，要破除壁垒，加强部门对接、市场对接、政策对接，整合多种资源“兼容并蓄”、“握拳出击”，使金融精准扶贫跃上一个新台阶。一是加强金融机构与县级扶贫部门的有机对接。运用互联网思维和大数据信息，摸深、摸透本地市场，依据贫困户生产、收入、资产等实际，探索建立金融扶贫档案，明确金融扶贫措施。二是加强人民银行对县级金融机构的信贷政策指导，发挥政策工具的正向作用。三是金融政策与扶贫政策的有机对接，同步实施、统一管理、综合匹配，增强扶贫资金供给量。

四、发挥政府与市场的合力，全面激活县域金融市场、要素、主体

金融助力产业扶贫要以创新为动力，以提高供给质量为主线，通过创新，着力提升金融供给的质量和水平。在农村产业扶贫中，政府的作用主要是创造有利于创新的制度环境，通过政策引导，矫正农村金融要素配置扭曲的状况，促进金融要素自由流动和优化配置。

(一)完善政府制度供给，为金融扶贫的创新提供良好环境

一是从制度层面形成财政与金融良性互动的格局。以加强信息共享、信用增进、信贷对接等创新，不断增强产业扶贫中的金融供给质量。一方面，要加强产业扶贫信息共享和信息支持，以避免出现县域金融扶贫实践与县级地方政府扶贫政策顶层设计偏离的问题。另外，完善激励机制和增信机制，增强金融机构对农村产业扶贫支持的积极性。出台差异化担保费用、风险代偿补助政策，从而实现财政资金对金融机构的有效撬动。

二是从管理层面优化整合财政支农资金。加强在产业扶贫项目资金在县级政府层面的统筹力度，探索实行“大专项+任务清单”管理方式，从而使财政扶贫资金管理科学、使用规范、高效运行，大幅提高财政资金使用效率。另外，提高财政、金融、产业政策的协调、配合程度，化解项目落地难题，从而产生财政扶贫资金的乘数和叠加效应，促进扶贫的资源高效利用。

三是从技术层面吸引社会资本参与。县级政府要积极转变观念，多渠道筹集产业扶贫资金，转变财政投入方式和投入领域，探索以专项债券等形式募集社会资金用于支持农村路网等产业基础设施建设。大力引进新型农业经营主体，探索其与贫困户紧密的利益联结机制，帮扶带动贫困户就业增收。

(二)完善配套制度建设，激活农村资金要素

一是加强农村金融基础设施和公共服务体系建设。为更好地提高县域金融在农村产业扶贫中的覆盖面，政府要着力做好基础性工作，如信用体系建设，推进互联网支付技术在农村的运用。推进农村产权登记、资产评估和融资担保制度体系建设，促进农村产权资本化，增强贫困户获得金融资金支持的外部条件。

二是完善贫困户增信机制，增大其承贷实力。推进农村集体产权制度改革，有效盘活农村土地、农民宅基地、集体经济股权等资产要素，调动贫困户融资意愿，增大承贷实力。要以农村“两权”抵押贷款试点为着力点，改革体制机制，引导金融机构加大扶贫产品的创新和资金投入力度。

三是对农村产业金融扶贫主体提供差别化政策，以有效激励资金的投放。如适当放宽农村金融机构网点新设、功能增设和权限下放的监管，促进新型合作金融组织的发展与规范，实施差别化或优惠的存款准备金制度等。

(三)完善金融供给体系和产品，激活主体

一是建立完善政策性金融、商业金融、合作金融互补的农村金融供给体系，各类机构要准确定位、合理分工、有效合作，实现供需动态平衡。对于产业扶贫中涉及的中长期贷款，要加大政策性银行的支持力度。对于短期资金需求，通过发展小型金融机构、鼓励现有金融机构继续下沉经营重心，引导发展农村资金互助组织等措施加以解决。

二是完善产品创新，扩大优质供给质量。通过设立政府农业引导基金、PPP等市场化形式，撬动金融资本、社会资本进入农业农村。加快创新基于农村集体经济股权的抵押贷款产品，同时探索土地经营权流转保证保险等商业保险试点，以提高贫困户金融资源的可得性，激发其内生动力，帮助其实现自主脱贫致富之路。

[1]朱文胜.精准扶贫与金融创新：从个案研究到一般分析[J].西南金融，2017(3).

[2]赵忠世.银行的金融扶贫模式[J].中国金融，2016(13).

[3]马晓河，刘振中，郭军.财政支农资金结构性改革的战略思路与对策[J].宏观经济研究，2016(7).

王喜梅(1980-)，女，甘肃兰州人，西南财经大学博士研究生，四川省直机关党校副教授，研究方向为政府融资。

本文为四川省直机关党校校级调研课题《关于县域金融支持脱贫攻坚的调研》的成果