关于重大事项决定权内涵和范围的思考

钟丽娟

(中共山东省委党校政法教研部，山东 济南 250103)

关于重大事项决定权内涵和范围的思考

钟丽娟

(中共山东省委党校政法教研部，山东 济南 250103)

重大事项决定权是人民代表大会四项主要职权之一。建国以来，我国各级人大及其常委会依法对全国和本行政区域重大事项作出了一系列的决定、决议。与人大其他职权相比，重大事项决定权体现的是事务性决策权。落实重大事项决定权，应通过立法进一步明确重大事项的范围，突出其事务性特点，并注意区分重大事项决定权与人大其他职权的界限。

重大事项决定权；人大；常委会；法定职权

党的十八届三中全会《决定》指出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。这对新形势下各级人大及其常委会有效行使重大事项职权提出了新的更高要求。科学界定重大事项的内涵和范围，是健全人大讨论决定重大事项制度的重点和难点，也是推动人民代表大会制度与时俱进的一个重要方面。

一、内涵解读

重大事项决定权是我国人大及其常委会的一项重要法定职权。1950年6月，毛泽东在党的七届三中全会的书面报告中指出：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。”*《毛泽东文集》第6卷，北京：人民出版社,1999年版，第71页。但党和国家领导人并没有在人大职权方面使用过“决定权”一词。

在我国的法律中，明确规定人大讨论决定重大事项始于1979年的地方组织法。该法规定，县级以上地方各级人民代表大会设立人大常委会，并规定县级以上地方各级人民代表大会及其常委会“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”。该法通过后，1980年4月18日，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会，彭真在讲话中第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为四个方面：一是制定、颁布地方性法规，二是讨论、决定本地区的重大事项，三是人事任免，四是监督本级政府和法院、检察院的工作*《彭真文选》，北京：人民出版社,1991年版，第386～387页。。这四项职权即立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。之后，“四权”成为表述人大职权的通行说法。多年来，我国各级人大及其常委会都把重大事项决定权作为一项基本职权。

(一)全国人大及其常委会的重大事项决定权

在新中国成立后的历部宪法中，都有关于重大事项决定权的列举。一般认为，根据我国1954年宪法第27条的规定，全国人大及其常委会的重大事项决定权包括：全国人民代表大会有权决定国民经济计划；审查和批准国家的预算和决算；批准省、自治区和直辖市的划分；决定大赦；决定战争和和平的问题等。全国人大常委会有权决定同外国缔结的条约的批准和废除；决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者部分地区的戒严等。

1975年宪法被认为是在特殊历史时期制定的一部有严重缺陷的宪法，关于人大及其常委会的职权大幅缩减，其中对全国人大及其常委会重大事项决定权的规定是：批准国民经济计划、国家的预算和决算；批准和废除同外国缔结的条约。1978年宪法关于重大事项决定权的规定是：审查和批准国民经济计划、国家的预算和决算；批准省、自治区和直辖市的划分；决定战争和和平的问题；决定批准和废除同外国缔结的条约；规定和决定授予国家的荣誉称号；决定特赦；在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯的情况，决定宣布战争状态等。

1982宪法是我国现行宪法，也被认为是建国以来制定的最好的宪法。1982年宪法第62条列举了全国人民代表大会的15项职权，其中同重大事项决定权相关的有：

(1)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；

(2)审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；

(3)批准省、自治区和直辖市的建置；

(4)决定特别行政区的设立及其制度；

(5)决定战争和和平的问题等。

宪法第67条列举了全国人大常委会的21项职权，同重大事项决定权相关的有：

(1)在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；

(2)决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；

(3)决定授予国家的勋章和荣誉称号；

(4)决定特赦；

(5)在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；

(6)决定全国总动员或者局部动员；

(7)决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，等等。

尽管重大事项决定权这一术语出现于改革开放后，但全国人大及其常委会自成立以来，依照宪法和相关法律的规定，作出了一系列的决定、决议，其中既有属于行使重大事项决定权的，也有属于行使立法权、监督权、任免权的。根据全国人大常委会的统计，决定、决议按内容大致分为以下类别，包括：(1)关于立法；(2)关于国际条约；(3)关于计划和预算调整、决算；(4)关于召开大会、选举和代表工作；(5)关于人事任免；(6)关于机构设置和调整；(7)关于授予国家的勋章和荣誉称号；(8)关于省级建置；(9)关于军人的衔级制度；(10)关于特赦；(11)关于战争状态；(12)其他。

以上统计显示，就重大事项决定权而言，全国人大及其常委会除了审查和批准国民经济和社会发展计划、审查和批准国家的预算等常规决议决定外，还就国家各领域重大事项行使过若干决定权。比如：

决定对外缔约。自1954年9月至2009年3月，全国人大常委会共批准或加入中国同外国和国际组织缔结的条约和重要协定约356件*王怀胜：《缔约、批约与一本书——编辑〈全国人大常委会决定批准或加入的条约和重要协定概览〉随感》，《中国人大》2010年第18期。。

决定黄河治理。1955年，即全国人民代表大会成立后的第二年，就把治理黄河这件大事提交全国人大讨论和批准。

决定授予国家的勋章和荣誉称号。1955年授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员、中国人民志愿军抗美援朝保家卫国有功人员勋章奖章的决议等；1981年授予宋庆龄同志中华人民共和国名誉主席的荣誉称号。

决定军衔制定。1955年9月关于授予中华人民共和国元帅军衔的决议，1965年5月关于取消中国人民解放军军衔制度的决定。1987年，七届全国人大二次会议又决定恢复军衔制。

决定战争状态。1955年4月关于结束中华人民共和国同德国之间的战争状态的决议。

决定特赦。1959年9月关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定；1960年代几次特赦确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯的决定；1975年关于特赦释放全部在押战争罪犯的决定；2015年关于特赦部分服刑罪犯的决定等。

决定台湾问题。1978年12月26日，第五届全国人大常委会讨论通过《告台湾同胞书》，明确具体地提出了解决台湾问题、和平统一中国的设想。1979年1月1日，国防部宣布，停止炮击金门等岛屿，始于1958年的对上述地区的炮击宣告结束。

决定国歌。1978年3月5日，五届全国人大一次会议通过了关于中华人民共和国国歌的决定。1982年12月4日，五届全国人大五次会议又撤销这一决定，并决定恢复《义勇军进行曲》为中华人民共和国国歌。

决定行政区划。1955年9月关于成立新疆维吾尔自治区撤销新疆省建制的决议，1965年8月关于成立西藏自治区的决议。1988年4月，七届全国人大一次会议通过了关于设立海南省的决定；1990年4月，七届全国人大三次会议通过了关于设立香港特别行政区的决定；1993年3月，八届全国人大一次会议通过了关于设立澳门特别行政区的决定；1997年3月，八届全国人大五次会议通过了关于批准设立重庆直辖市的决定。

决定兴建三峡工程。1992年4月，七届全国人大五次会议通过了关于兴建长江三峡工程的决议，决定批准将兴建长江三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划。

决定中国加入世贸组织。2000年8月25日，九届全国人大常委会通过了关于我国加入世界贸易组织的决定*《新闻盘点：那些年全国人大做过的重大决定》，http://hebeinews.163.com/14/0226/15/9M16LUOR02790BCQ.html。。

决定国务院机构改革方案。1982年3月、5月、8月，五届全国人大常委会三次通过国务院机构改革方案，1983年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，六届、七届、八届、九届、十届、十一届全国人大，分别在第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。

决定设立纪念日。2014年2月27日，十二届全国人大常委会通过了关于设立南京大屠杀死难者国家公祭日的决定和关于确定中国人民抗日战争胜利纪念日的决定；2014年8月31日，通过了关于设立烈士纪念日的决定；2014年11月1日，通过了关于设立国家宪法日的决定等。

此外，近年来，十二届全国人大常委会还就国家和社会发展中的重大事项通过了一系列决定，如2014年8月31日，通过了关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定；2015年7月1日，通过了关于实行宪法宣誓制度的决定等。

不过，以上统计的这些决定的内容，都归为重大事项决定权是否合适？如决定对外缔约、决定实行宪法宣誓制度等，属于立法权还是决定权？这涉及重大事项决定权的范围以及人大各项职权间的关系，后文将进一步探讨。

(二)地方人大及其常委会的重大事项决定权

对于地方人大及其常委会的重大事项决定权，宪法分别作了规定。宪法第99条规定了地方各级人大的职权，一般认为，属于重大事项决定权的有：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”，“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。宪法第104条规定了地方各级人大常委会的职权：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。根据宪法，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将重大事项决定权进一步细化。该法在第8条和第44条分别列举了县级以上的地方人大及其常委会的职权，其中关于重大事项决定权的表述均为：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”也就是说，地方组织法将宪法关于重大事项的规定明确为政治、经济、教育等九个方面。

在省级地方性法规中，目前我国除了北京、宁夏和新疆，其他省级人大及其常委会都出台了关于重大事项决定权的地方性法规。可以说，关于重大事项决定权，我国已经做到了有法可依。尽管如此，关于重大事项决定权的界定，理论和实践中还存在模糊认识。比如，听取审议“一府两院”工作报告，应该是重大事项决定权还是监督权？法律关于重大事项决定权的规定也比较原则，比如重大民生工程、重大建设项目，资金、规模达到什么程度才算“重大”？法律法规的原则性规定，致使实践中把握和操作的难度很大。

(三)何谓事项？何谓重大？议决还是决定？

1．重大事项决定权之“事项”，《辞海》的解释是：事情的项目。根据政治决策的分类，规则性决策通常具有普遍约束力，如制定法律；事务性决策一般指特定的具体的事，如项目上马。那么，听取审议“一府两院”工作报告、审查批准国民经济和社会发展规划计划、预算是否属于事项？这一类具有普遍约束力，带有软法特点。2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》将“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”、“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”作为各级人大常委会的法定监督方式。

但实践中，“一府两院”的工作报告往往要有来年的工作安排，国民经济和社会发展规划计划更是对一定时期内经济和社会发展作出安排，其中不乏对国家重大建设项目的规划，很多重大建设项目的资金支出也是在人大会议批准的预算中列支。比如，某地方人大可在规划中作如下表述：要大力发展交通事业，五年内发展轨道交通300公里。据此，交通部门就如何实现规划目标做出方案，此乃事项。但能否将听取审议“一府两院”工作报告、审查批准国民经济和社会发展规划计划整个归为重大事项？

对此，近年来中央有关文件有所规定。2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出，人大要把听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点；地方人大根据法律规定，结合地方实际，可以制定具体办法，进一步明确重大事项范围，包括加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等。2017年中央出台的《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，对上述文件关于重大事项决定权的规定作了进一步的肯定和完善。这里涉及到重大事项决定权与人大其他职权的关系问题。

2．重大事项决定权之“重大”，从字面涵义看，其本身就是一个程度性和相对性概念，在实际操作中存在难以界定和把握的问题。彭真曾提出，“人大和人大常委会是国家权力机关，它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题”*彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，北京：中央文献出版社,1989年版，第329页。。对此，曾长期任职全国人大的阚珂作了更详细的界定，指出确定人大及其常委会行使决定权的范围，应该遵循一个总的原则：凡属国家全局的、根本的、长远的问题，都是重大问题，一般都应该由人大或人大常委会决定。“全局”指问题涉及的空间范围，“长远”指问题涉及的时间范围；“根本”指问题的重要程度。但确定某一事项是否属于人大及其常委会行使决定权的范围，并不要求同时具备全局性、根本性和长远性三个条件*阚珂：《人民代表大会那些事》，北京：法律出版社,2017年版，第40页。。

全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清认为，重大事项决定权有几个特点：一是创制性。这是因为行使决定权的主体是国家权力机关，它不向任何其他国家机关负责，只对人民负责，直接享有创制权。二是全局性。这是因为决定的内容，是关系国家或地方全局的重大事项。三是权威性。这是因为作出的决定，代表了国家或地方人民的意志，具有最高的或相对最高的法律效力*樊斌：《人大决定权充分体现国家权力的性质和来源——访中国法学会宪法学研究会顾问、全国人大常委会办公厅研究室原主任、研究员程湘清》，《北京人大》2006年第10期。。除此之外，重大事项决定权还应有一个特点，即事务性。这是因为作出的决定侧重于事务类决定而非政策性决定，主要针对的是具体的事项。

3．重大事项决定权之“决定”，有学者认为改为“议决”可能更为全面、准确。理由是，宪法和地方组织法明文规定是“讨论、决定”，而不仅仅是“决定”*崔建华：《决定权还是议决权——人大重大事项议决权的几个理论问题》，《人大研究》2006年第2期;刘文忠、李文华：《地方立法的民主性与科学性研究专论——地方人大及其常委会行使重大事项决定权立法的个案研究》，北京：法律出版社,2009年版，序言。。这一观点有其道理。“议决”具有“讨论”和“决定”两方面的意思, “议”是讨论、商议，是“决”的前提；“决”是决策、决定，是“议”的结果。“议”也是人大及其常委会的职权所在，“议而不决”在法律上是允许的。

我国宪法第104条的表述是：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”；地方组织法第8条第3款和第44条第4款，对县级以上的地方人大和人大常委会职权的表述是“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。不难发现，宪法和地方组织法在表述地方人大及其常委会的职权时，把讨论、决定本行政区域内的各方面重大事项，用顿号加以分开，这说明讨论和决定有不可分割的联系，但又不是一回事。

如何正确理解讨论和决定的关系？人大及其常委会决定的事项，都要经过讨论，这是理所当然；而讨论的事项不一定都要作出决定，这在实际工作中也是事实。人大对重大事项的处置，既可以只讨论，也可以经过讨论作出决议、决定。因此，在实际工作中，凡属于“一府两院”各自职权范围内可以解决的问题，人大一般不作决定；凡是涉及全局的、根本的、长远的以及与人民群众切身利益密切相关，并迫切要求解决的问题，人大应作出相应的决议、决定*阚珂：《 2004年中国立法研究报告》，北京：中国民主法制出版社,2004年版，第373页。。

另外，哪些情况使用“决定”，哪些情况使用“决议”？二者在实践中经常被混用。有人建议，对于政府工作报告、计划和计划执行情况的报告、财政预算和预算执行情况的报告，在审议后都要作出决议，但对某一方面的重大事项，则以决定的形式为好。鉴于二者属于不同文种，实践中还是应该有所区分。

二、职权辨析

在我国宪法和法律中，人大及其常委会的职权规定为列举式，一般有十几项。“四权”划分是对人大职权的一种概括。

(一)重大事项决定权在人大及其常委会权力体系中的位置

在人大及其常委会的四项权力中，立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权这“四权”是并列的，重大事项决定权与其他三权一样，是人大及其常委会最重要的权力之一。特别是对于没有立法权的县乡两级人大来说，重大事项决定权应该是其最重要的权力，因为对于这两级人大来说，重大事项决定权是行使监督权的基础。

重大事项决定权是人大四项职权之一，理论和实践中既要避免虚化重大事项决定权，也要避免过于强调重大事项决定权而弱化其他职权。在人大的权力体系中，重大事项决定权只是其中的一项职权。

(二)重大事项决定权与人大其他职权的关系

虽然人大的“四权”划分被普遍接受，但理论界和实务界也一致认为，“四权”只是对法律赋予人大各项职权的高度概括。重大事项决定权与人大其他职权有所不同，但由于人大权力本身具有综合性，人大职权之间也存在一定的交叉和重合。

1.重大事项决定权和立法权

立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力,是指立法机关依照法定程序制定、修改、废止或者解释法律的权力。在很多国家，议会也被称为立法机关，就在于立法是议会的首要和主要职能。

重大事项决定权和立法权的不同，主要在于行权种类有所不同，二者都属于决策权，但立法权是规则类决策，其对象具有普遍性、反复适用性，而重大事项决定权是事务性决策，作出的决定一般针对的是具体的事。前述全国人大及其常委会决定对外缔约，决定实行宪法宣誓制度等，虽然是以决定的形式行使，但归为立法更为合适。全国人大常委会在2016年工作报告中，关于宪法宣誓的内容是放在“加强宪法实施和监督工作”部分，具体表述是：“常委会审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，以国家立法形式建立了我国的宪法宣誓制度”。可见，全国人大常委会也是将其作为立法来看待的。

除了行权种类，重大事项决定权和立法权的行权主体也不同，我国五级人大和四级人大常委会均有决定权，而县乡两级人大和县级人大常委会没有立法权。

相比立法权，决定权具有灵活性强的特点。不仅可用来解决实体性问题，也可用来解决程序性问题；既可就一时一事作出决定，也可就某一方面较长时期的工作作出决定。特别是在没有立法权或制定法规条件还不成熟时，通过决定权能够迅捷有效地规范和调整有关问题*海南省人大常委会课题组：《有效行使重大事项决定权研究报告》，《海南人大》2007年第5期。。

2.重大事项决定权和人事任免权

人事任免权是各级国家权力机关根据宪法和法律，对政府、法院、检察院等国家机关领导人员进行任免决定的权力。人事任免权在方式上，包括选举、决定、批准、罢免、免职、撤职、接受辞职等。

一般认为，重大事项决定权与人事任免权的不同，主要在于行权对象不同。决定权是对事，而任免权是对人。

3.重大事项决定权和监督权

监督权是各级国家权力机关对于其他国家机关的法定职权行为是否合法、合理进行监察督导的权力。重大事项决定权和监督权是实践中界限最难以界定的两项职权。

根据监督法，监督的法定方式包括七种：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。

重大事项决定权与监督权的不同，主要在于行权时间不同。决定权一般在事前和事中，监督权往往具有事后性。比如听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告，虽然也有“明年工作安排”，但更多的是本年度的工作报告，具有事后监督的性质。而决定批准预算、决定重点项目，是对以后的计划和安排，具有决策性质，应属于重大事项决定权行使的范畴。

重大事项与监督事项既有关联又有区别，实践中需要注意厘清二者界限。一般来说，在“一府两院”有关决策出台或者实施之前由人大依法讨论决定，属于行使重大事项决定权；对“一府两院”正在实施或者已经实施的，人大及其常委会听取审议相关报告，虽然必要时也可以作出决议，但这更多的属于行使监督权。

从重大事项决定权与监督权之间的关系看，二者互为前提，相互作用。重大事项决定权为监督权的行使确定了具体的事项和明确的权限，监督权则为重大事项决定权产生法律上的实效提供了制度的保障*莫纪宏：《论监督权与重大事项决定权之间的关系》，《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2008年第3期。。

4.虽然冠以“决议”“决定”，但并非属于重大事项决定权

重大事项决定权通常是以作出决议、决定等方式体现出来的。在我国各级人大网站，我们可以看到“决议决定”一栏内容很多，但仔细分析不难发现，各级人大及其常委会通过的“决定”、“决议”，真正属于行使重大事项决定权的并不多。比如：全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国节约能源法》等六部法律的决定，这应该属于立法权；第十二届全国人民代表大会第二次会议关于确认全国人民代表大会常务委员会接受王*、陈*辞去全国人民代表大会常务委员会委员职务的请求的决定，这应该属于任免权；第十二届全国人民代表大会第四次会议关于政府工作报告的决议，这应该属于监督权。

由此可见，有时各级人大及其常委会冠以决议、决定等方式行使的权力，并非都是重大事项决定权，而是立法权、监督权、人事任免权等以决定的方式来行使。

三、国外借鉴

根据世界各国议会联盟的统计，在当今世界190多个国家中，已有180多个设立了各具特色的议会。这些议会是否拥有重大事项决定权？若无，这些国家的人民是如何当家作主的？

虽然不同国家议会的形式与作用千差万别，西方议会职权中也没有与重大事项决定权非常接近的完整比较项，但作为国家的代议机关，西方国家议会同样有其自身的决定权形态。

在西方议会职权中，立法权、监督权、财政权是议会的主要职权，此外，人事权、条约批准权也是多数国家议会具有的一项重要职权。在这些职权中，立法权是议会最重要、最基本的权力，监督权是各国议会的天职所在。尽管不同的政治体制下，议会的监督权有大有小，但对政府的监督是各国议会的基本职权，包括质询、听证、弹劾、不信任投票等监督方式。财政权是议会最原始且极为重要的权力，也是与重大事项决定权有一定关联的权力。

议会的财政权也被称之为“管理国库的权力”或“钱袋权”。财政权的基本内容是指政府提出的财政预决算、赋税、公债等，只有经议会审议通过，才能付诸实施。也就是说议会的财政权是通过对财政法案的审议来实现。财政法案包括国家收入和支出的各种法案，其中以预算案和决算案最为重要*周叶中：《代议制度比较研究》，北京：商务印书馆,2014年版，第294页。。财政权被认为是议会制约和监督政府最重要的手段。

西方议会重大事项决定权的内容主要体现在议会对财政权的控制当中。因为办事是要花钱的，控制了政府的财政权就基本掌控了政府的重大事项。政府的预算同时也体现了政府的施政方针和指南。根据规定，政府不仅每年的总收入和总支出都须征得议会的事先同意，支出的分配细目也须经议会同意，政府的支出只能限于议会同意的范围之内*蒋元文：《西方议会的财政监督及其借鉴启示》，《重庆社会主义学院学报》2013年第1期。。此外，批准宣战、批准政府的施政纲领等也属于议会的重大事项决定权。

由此，西方议会权力设置不是直接控制政府决策权，而是通过控制预算保证政府决策的审慎，其逻辑上是自洽的。近年来，我国各级人大及其常委会将预算决算的审查纳入行使重大事项决定权的内容，现实中政府预算编制笼统、不透明等问题也逐步得到关注和改善。

四、几点思考

明确界定重大事项决定权的内涵和范围，是人大有效行使重大事项决定权的前提，否则，人大有可能失职，也可能越权。在当前地方立法权下放的背景下，地方人大可结合本地实际，尽可能地将重大事项决定权规范化和具体化。

(一)通过立法进一步明确重大事项的范围

早在2002 年全国人代会期间，福建代表团 30 多位代表曾联名向大会提交两份议案，要求制定《全国人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》和《各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项规定》。2015年地方组织法修改过程中，许多地方人大希望通过修改法律来明确重大事项的标准和范围。但鉴于我国幅员辽阔、人口众多，各地区发展不平衡，统一重大事项的内容和标准还不具备条件，地方组织法修改时也未对此内容进行修改*李适时：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，北京：中国民主法制出版社,2015年版，第17页。。 党的十八届三中全会《决定》关于“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的改革指向和中央相关文件的规定，为加强和改进人大及其常委会重大事项决定工作提供了思路和依据。地方人大及其常委会在此背景下，应及时修改完善相关法规和办法，进一步明确讨论决定重大事项的范围，为人大行使重大事项决定权提供明确的规范和指引。

(二)重大事项的特点应突出其事务性

重大事项决定权体现的是国家权力机关的决策能力，针对的是具体的事项，包括全国和本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各方面的重大事项。2017年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提到，过去一年，全国人大常委会依法对若干重大问题作出决定，包括及时妥善处理辽宁拉票贿选案的有关问题，坚决维护人民代表大会制度的权威和尊严；作出关于开展国家监察体制改革试点工作的决定，为重大政治体制改革提供法治保障等。这些决定，都是针对国家生活中的重大问题和事项。对于地方而言，本行政区域内民众普遍关心的问题、重大民生工程、重大建设项目等，都应列入讨论决定重大事项的范围。

(三)注意区分重大事项决定权与人大其他职权的界限

由于人大各项职权之间有交叉，实践中可以把讨论决定重大事项与人大其他工作结合起来，但在归类时，法律明确规定属于人大及其常委会其他职权的，还是宜按法律的规定进行归类。例如，监督法将听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算等作为人大常委会行使监督权的主要方式。实践中，人大很少将听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算等作为重大事项决定权来行使，否则，重大事项决定权在实践中早已落实，就不存在理论界和实务界普遍认为的“重大事项决定权在人大职权中行使最为薄弱”的问题了。2016年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，在总结常委会监督权的行使时提到，“常委会依法听取审议决算、审计工作、预算执行情况等报告，审查批准2014年中央决算”，可见，实践中人大常委会是将审查批准预算、决算归为监督权的行使。由于“一府两院”工作报告、计划和预算也包含事前的决策，重大事项的界定在立法时还应进一步准确和科学。

[责任编辑：谭 建]

本文系国家社科基金项目“地方人大常委会重大事项决定权研究”(项目编号：12BZZ008)的阶段性成果。

钟丽娟，女，法学博士，中共山东省委党校政法教研部教授，研究方向为法治理论、人大制度。

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1002-3909(2017)03-0137-08