全面抗战时期党内法规建设的历史经验与现实启示

何益忠

(华东政法大学马克思主义学院，上海 201620)

全面抗战时期党内法规建设的历史经验与现实启示

何益忠

(华东政法大学马克思主义学院，上海 201620)

全面抗战时期，中国共产党在党内法规建设中特别重视确保党员队伍发展中“质”与“量”的统一，特别要求加强全党特别是党的干部的理论和文化学习，特别注意按照实际需要规范党的各项工作、设置工作部门，特别强调维护党的集中统一和中央权威。全面抗战时期党内法规建设实践表明，在当前全面推进从严治党过程中，应着力加强党的领导机关的法规建设；应该在党内法规建设中注意原则性和灵活性的统一；应该根据实践的需要、形势的发展不断推进党内法规建设。

全面抗战时期；党内法规；建设经验

全面抗战时期，敌、我、友三方长期共处，沦陷区、根据地、国统区彼此交错，共产主义、三民主义、民主主义等各种思潮相互碰撞、激荡。在这种复杂局面下，如何保持党组织的纯洁性、维护党的集中统一，如何提高全党将马克思主义中国化的能力和水平，是全党必须解决的重要问题，因此也成为全面抗战时期党内法规建设的关键。而梳理这一时期党内法规*受资料限制，本文所论仅限于党的中央组织及工作部门制定的党内法规，不包括党的省级组织，也不涉及军队系统的党内法规。建设内容，总结其中的历史经验，对于身处市场经济和对外开放环境、努力实现“四个全面”战略目标的党的自身建设，具有不可忽视的借鉴意义。

一、必须确保组织发展中“质”与“量”的统一

全面抗战时期，中国共产党党员队伍从4万余人发展到120多万人，成为一个“全国范围的、广大群众性的”马克思主义政党。在队伍发展中，组织纯洁是组织发展的前提。为此，中共中央颁布了一系列党内法规，力图通过严守入口、疏通出口、强化日常管理保证党员队伍发展中“质”与“量”的统一。

第五次反“围剿”失败，中共党员数量急剧减少。遵义会议以后，随着以毛泽东为代表的正确路线的确立，中国共产党逐渐意识到在日本侵略势力的步步紧逼面前，不纠正组织发展中的关门主义倾向，就无法迅速壮大党员队伍，也就不可能在未来的全面抗战中发挥领导作用。于是，瓦窑堡会议明确提出，中国共产党是中国无产阶级的先锋队、是全民族的先锋队。会议强调，党员的社会成份是应该注意的，但不是主要的标准。应该将一切愿意为实现共产党的主张，为民族、民主革命胜利而奋斗的先进分子吸收入党*《中共中央文件选集》第10册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第620页。。1936年8月，中央组织部又指出，在发展党员时，不应过分苛求能力和水平，不要拘泥于成份，关键是斗争中工作中表现是否积极*《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第480页。。

但是，全面抗战爆发前后，中共中央很快修正了不论成份无差别入党的规定。1936年9月，中央指出，在发展党员时，“必须避免大批入党的办法，而只吸收经过考察的工人农民与革命知识分子入党”*《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社1991年版，第98、150、223、467、414、520页。。1937年1月，中央又明文规定：“只吸收经过考查的工人农民及学生入党。其他各阶层与各派别的个别先进分子要求入党时则必须得到中央及各地区的中央局与中央分局的批准。”③《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社1991年版，第98、150、223、467、414、520页。同年5月，博古又要求：“只吸收工农及革命的智识分子入党，对其他成份应该经过郑重的审查与延长候补期。”④《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社1991年版，第98、150、223、467、414、520页。1938年3月，《中央关于大量发展党员的决议》指出，必须大胆吸收“积极的工人，雇农，城市中与乡村中革命的青年学生，知识分子，坚决勇敢的下级官兵”入党，扩大党的无产阶级基础。决议针对不同成份的新党员设置了长短不一的“候补期”：工人雇农没有候补期，贫农、小手工工人一个月，革命学生、革命知识分子、小职员、中农、下级军官三个月⑤《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社1991年版，第98、150、223、467、414、520页。。七大党章规定入党申请人的候补期及批准程序是：工人、苦力、雇农、贫农等必须有正式党员二人介绍，候补期为六个月；中农、职员、知识分子等要求一年的候补期；而其他成份的入党申请者，则必须有二年的候补期，经过县委、市委一级党组织的批准，才能转为正式党员*《中国共产党章程汇编》，北京：中共中央党校出版社，2006年版，第49页。。

关于其他政党成员申请加入中国共产党问题，1941年11月颁布的《中央关于抗日根据地内国民党员加入共产党的决定》认为，既不应该不加区别地将国民党中的反共分子、中间分子与进步分子“一概接收入党”，也不应“怀疑每个要求入党的国民党员为反共分子，一律拒绝入党”，而要具体考察他们“是否确实信仰共产主义，及真正要求加入共产党”。如果因职业关系被迫加入国民党者，只要他们如实坦白加入国民党的一切经过，又具备入党条件，应按照一般新党员的入党手续接收入党；“曾在国民党党部服务，预闻机密，负有政治责任”者，经过审查确实具备入党条件，也可以吸收入党，“惟须经过党的高两级党委批准(例如国民党县党部的委员入党时，须经共产党的区党委批准)，其候补期则须一年至两年”；如果是“有严密组织的CC、复兴与三青团的分子，尤须严加考察”*《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第236～237页。。七大党章亦有类似规定。

全面抗战时期，如何处理土地革命战争时期因各种原因与党组织失去联系、被捕后以各种方式出狱党员的党籍问题；如何鉴别敌占区、国统区共产党员在日本侵略者、国民党顽固派胁迫下的种种“悔过”、“自首”、“自新”行为，是党员队伍发展以及日常管理中的非常棘手的问题。如果将他们一律拒之门外，或者开除所有“悔过”、“自新”者的党籍，不仅会影响党的发展壮大，而且还可能使一些坚定的革命者“流血又流泪”，相反，如果不加甄别地让他们重新入党，又可能影响党的先进性、纯洁性。为此，中央发布了一系列名为“通知”、“规定”、“处理办法”的党内法规，力图进行区别处理。

关于土地革命战争时期“失联”党员的党籍问题。1937年12月，《中央关于恢复党籍及重新入党问题的第一次通知》规定：“凡已被恢复党籍及重新入党之党员的党籍，或正在要求恢复党籍者，均须经中央党务委员会依据党的原则，党的章程重新审查和决定”，“(中共中央)各部各机关的党组织不能自由恢复”⑧《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社1991年版，第98、150、223、467、414、520页。。次年5月，中央在第二次通知中改变了由中央党务委员会“审查”、“决定”的做法，改为申请人在中央所在地者仍由中央党务委员会处理，在其他地方者“由各省委自己审查和决定”，但要“设法报告中央组织部和党务委员会”⑨《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社1991年版，第98、150、223、467、414、520页。。关于土地革命战争时期的“自首分子”，1937年7月颁布的《中央组织部关于所谓自首分子的决定》对什么是自首分子、何为叛变行为及相应的处置方式作了较为具体的规定。决定认为，如果整个村庄“均须填写自首书或类似的文件”，共产党员也填写了该文件；经党组织许可，在反省院办理过“自首手续，或填一般反共自愿书”；因他人叛变被捕而“照例填写自首书，但并未供出组织内部秘密”，又无其他反党行为；“因党的嫌疑被捕”，未泄露自己的组织关系，而“法庭一定要照例填写自首书或一般反共自愿书”等行为，不视作自首行为，相关党员不能被视为自首分子，他们出狱后“继续革命工作，经过工作中考察之后得恢复其组织”。除此而外，一切主动自首或一度动摇填写过自首书、发表过反共宣言等行为，即使没有给党组织带来“破坏或损害”，也必须开除其党籍。他们的重新入党必须“经过长期的艰苦工作而确有卓越的成绩”且“经特委省委以上党部之许可”*《中共中央文件选集》第1册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第271～272页。。

全面抗战时期，无论是敌占区抑或国统区，日本侵略者、国民党顽固派经常强迫群众“喊反共口号填写反共志愿书、回心票”；一些共产党人被捕后亦须填写悔过书、自首书方能出狱。对此，1940年10月颁布的《中央组织部关于在敌占区应付敌人自首政策的办法的补充规定》指出，如果党员干部因个人原因被捕或被俘，则不准履行自首手续；如果被迫与老百姓一同履行，且其身份“未被敌人发现”，则可有条件地“与群众一同履行”*《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第552～553、555～556、567、568、613页。。1940年11月，《中央组织部关于叛徒自首分子及非叛变自首行为的规定》则强调，被捕被俘或主动悔过自首时，虽然没有泄露党的任何秘密，但“在文字言论上有反党行为”，无论该言论属于公开的或是秘密的、正面的或是反面的、自愿的或是被迫的，均应被视为“自首分子”。如果“供出完全公开合法的团体”、“供出党事前指定之备供机关”、“在反省院虽不积极反抗，但消极敷衍”、以职业作掩护的党员，而同业都被迫填写反共志愿书，“本人事前报告党，且为党所允许，或事前来不及而事后报告”、“家属亲朋代为自首，本人不知，或本人知道后坚决拒绝而无效”等，则不属于“叛变自首行为”③《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第552～553、555～556、567、568、613页。。

对于履行“悔过”、“自新”行为出狱的党员，中央要求“党的组织对于一切出狱党员应采取严密的警戒或考查。只在有充分事实证明某个出狱同志确无问题时，才可与之发生组织关系”④《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第552～553、555～556、567、568、613页。。对于他们的党籍问题，中央指出，被捕后无叛变行为，在刑满或保释时履行过“悔过”、“自新”等手续，出狱后仍坚决革命者，经地委及以上党组织审查和认可后“恢复党籍者仍保持其党籍，未恢复或恢复后又被开除者，则在本人要求恢复时可恢复”；在刑期未满或未交保释前，履行过相关手续出狱后，“经地委以上审查和认可后可吸收为候补党员”，但“是否允许与何时允许其转为正式党员，则须由区党委以上之组织决定之”；履行出狱手续被释放后，既未帮助反革命又未参加革命工作的党员，如果要求入党，则必须经过县委以上组织具体审查，“认为没有问题时，可准其重新入党”⑤《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第552～553、555～556、567、568、613页。。

作为一个马克思主义政党，中共自建党起就强调共产党员必须有坚定的共产主义信念，参加党的工作，履行党员义务，并在相关党内法规中对此进行了严格的规范。与此同时，中国共产党还特别注意保障党员的权利。1940年12月，《中央关于地方及军队中党务委员会工作的决定》规定，不经各级党务委员会“法定人数之同意”，任何个人“均无给党员以组织结论的权限”*《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第579页。。《中央关于地方及军队中各级党部取消、改正与停止党员处分手续的决定》则对党员受到党内处分的取消、改正和停止进行了详细规定。《决定》指出，党员如“受到根本上不应有的处分或程度上过重的处分”；受到应有的处分，“但已认真改正了错误”时，有权向“比自己职务高一级的”党组织“请求取消、改正或停止其所受处分”*《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第166～167页。。对于党员察看处分，1942年10月发布的《中共中央关于对党员察看处分执行办法的指示》将其具体化为“正式党员降为候补党员”、“停止党籍”等两种情况，其中正式党员降为候补党员处分须经高一级党委批准，停止党籍处分须经高两级党委的批准，如果“被处分者对处分不服从时得按级或越级申诉”⑧《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第552～553、555～556、567、568、613页。。中共七大党章也明确规定，党员有参加“党的政策的实施问题之自由切实的讨论”、“选举与被选举”、“向党的任何机关直至中央提出建议和声明”、“在党的会议上批评党的任何工作人员”等权利*《中国共产党章程汇编》，北京：中共中央党校出版社，2006年版，第49页。。

二、必须重视提高党员干部将马克思主义中国化的能力和素养

“党的干部是党的事业的骨干”。全面抗战时期，为了在极其复杂、艰难的环境中推进党的事业，中国共产党特别重视党内干部的学习、培训，特别重视通过学习和培训提高各级领导干部将马克思主义基本原理与中国实际相结合的能力和素养，并制定和颁布了一系列有关干部教育、学习的党内法规。

党内关于干部学习的第一部党内法规应该是《中央关于干部学习的指示》。《指示》颁布于1940年初，共有十条，涉及干部学习的目的、内容、教科书及参考资料的编写和使用、教师配备、组织和领导等。《指示》要求，“全党干部都应当学习和研究马列主义的理论及其在中国的具体运用”。《指示》将干部学习课程具体分为“初级课程”、“中级课程”、“高级课程”、“时事政治课程”和“军事课程”，要求各级党校根据具体情况分别开设。《指示》强调，“各级组织的领导干部尤其是主要领导干部，必须以身作则的领导与提倡其他干部的学习，建立在职干部平均每日学习两小时的制度，并保持其持久性与经常性”；“各级党的领导机关应该经常注意检查党校和干部训练班的工作，提高其质量，轮流征调干部入学”*《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第227～228、333、335、334、525、529～530、530～531、533～534页。。1940年3月，《中央关于在职干部教育的指示》将在职干部分为“有相当文化理论水准的老干部”、“文化理论水准都较低的老干部”、“有相当文化水准的新干部”、“工农出身的新干部”，他们应该分别学习甲、乙、丙、丁四类课程②《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第227～228、333、335、334、525、529～530、530～531、533～534页。。《指示》认为，在职干部教育的主要形式是自学，“必须使所有在职干部了解，学习的成效，主要靠自己努力。因此努力自习是基本的方法”③《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第227～228、333、335、334、525、529～530、530～531、533～534页。。《指示》强调，“全党在职干部必须保证平均每日有两小时的学习时间，非因作战或其他紧急事故不可耽搁”。此外，《指示》还要求各地根据具体环境将在职干部编成“学习小组”，用定期召开讨论会的方式进行学习④《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第227～228、333、335、334、525、529～530、530～531、533～534页。。

1940年10月，中央宣传部根据《中央关于干部学习的指示》精神连续发布了三个关于干部教育的法规性文件，分别对延安、大后方及抗日根据地的干部教育进行规范。《中央宣传部关于提高延安在职干部教育质量的决定》认为，延安在职干部教育的基本任务是提高教育质量和加强策略教育。因此，要“有计划的进行中央负责同志的大讲演，高级干部会议的传达”；要“在全体支部中或小组中认真的有计划的进行党的决议、决定及党报重要文章的讨论”；要“在各种大课中充实策略教育的内容”；要纠正干部学习时“轻视策略学习、轻视时事政治研究及忽视党报的观点”⑤《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第227～228、333、335、334、525、529～530、530～531、533～534页。。关于大后方的干部教育，《中央宣传部关于大后方党的干部教育的指示》认为，中心的问题是“如何克服秘密环境所给予干部教育的困难，并用何种方式与方法去进行教育”。大后方干部教育的主要内容是“党的建设和党的策略的(包括实际工作的)教育”、“一般政治的和理论的教育”和“文化教育”。中央宣传部认为，“党的建设和党的策略教育”的恰当方式是“有相当文化水平的干部”每天或每周拿出一定时间以“个人阅读与研究为主要方式”进行自学，“上级负责干部分别的(按自己管理的系统)教育下级某一负责干部”⑥《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第227～228、333、335、334、525、529～530、530～531、533～534页。。而“一般政治的或理论的教育，应该尽量利用公开的、合法的(多半是非成文的)、现成的条件”与方式来进行。“文化教育”则主要利用公开合法的方式完成⑦《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第227～228、333、335、334、525、529～530、530～531、533～534页。。《中央宣传部关于抗日根据地在职干部教育中几个问题的指示》指出，根据地在职干部教育的问题是“各自为政，没有一定的标准，……没有课程的指出，从而计划的实施常表现自流的现象”。因此，各地应根据实际灵活制定教育计划，教育计划“宜短小精干，时间不宜太长”；教材“宜采用教科书式的读本，……读一本算一本。每行每句读懂，不懂者质疑”；“每个县委(包括县级机关)和每个区委(包括区级机关)有一个专任的教员或学习辅导员”，以辅助干部的理论学习⑧《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第227～228、333、335、334、525、529～530、530～531、533～534页。。

延安整风运动的酝酿及全面展开期间，中共中央更加重视全党特别是党的干部教育，干部教育、学习的指导原则、组织形式、内容及方法因此发生了重大的变化。关于干部教育的指导原则。毛泽东指出：“对于在职干部的教育和干部学校的教育，应确立以研究中国革命实际问题为中心，以马克思列宁主义基本原则为指导的方针，废除静止地孤立地研究马克思列宁主义的方法。”*《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年版，第802页。《中共中央关于延安干部学校的决定》也指出：“关于马列主义的教授与学习，应坚决纠正过去不注重领会其实质而注重了解其形式，不注重应用，而注重死读的错误方向。学校当局及教员必须全力注意使学生由领会马列主义实质到把这种实质具体地应用于中国环境的学习。”*《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第260、205、240～241、242、240、348、350、352页。关于高级干部的学习，中央指出：“为提高党内高级干部的理论水平与政治水平，决定成立高级学习组”，主要研究“马恩列斯的思想方法与我党二十年历史”，“以达克服错误思想(主观主义及形式主义)，发展革命理论的目的”③《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第260、205、240～241、242、240、348、350、352页。。高级学习组具体分为政治组、理论组。政治组“以研究政〈治〉实践为目的”，其成员必须是现任或曾任区党委以上、军队旅级以上干部，抗战前入党，“能阅读并理解党的历史文件”、能遵守党的组织纪律，不将学习中涉及的党内秘密争论或结论向外宣传；理论组由“具有更高的文化水平与理论修养，确能阅读报并理解哲学选集等书”的干部组成*《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第583页。。

关于干部教育、学习的内容。《中央关于延安在职干部学习的决定》认为，在职干部的学习可分为本身工作(职务)以内的学习和本身工作(职务)以外的学习。其中第一种学习是主要的，是在职干部“在学习中的基本方面”。因此，在职干部的学习，“首先是在自己所担负的实际工作中”，“做极大的调查，研究工作”⑤《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第260、205、240～241、242、240、348、350、352页。。第二种学习，包括文化的、理论的学习，目的是“帮助他们提高文化、政治与理论水平，使他们对革命，对工作更有信心与能力”⑥《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第260、205、240～241、242、240、348、350、352页。。这种学习是“补助的，但是必须的”⑦《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第260、205、240～241、242、240、348、350、352页。。《中共中央关于在职干部教育的决定》则将在职干部教育具体化为业务教育、政治教育、文化教育和理论教育。其中，业务教育是在职干部教育的“第一个教育任务和学习任务”，各部门的领导机关及负责人，都必须指导所属干部进行学习，“各级党委各级政治部及其宣传教育部门则负总领导的责任”⑧《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第260、205、240～241、242、240、348、350、352页。。政治教育的目的是“使干部除精通其专门业务局部情况与局部政策之外，还能通晓一般情况与一般政策，扩大干部的眼界，避免偏畸狭隘不懂大局的弊病”⑨《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第260、205、240～241、242、240、348、350、352页。。对文化程度较低的干部，还必须通过学习国文、历史、地理等课程提高其文化水平。中央指出，高级或中级干部中具有相当文化程度及学习兴趣的同志，还应依次进行“政治科学”、“思想科学”、“经济科学”、“历史科学”的学习。中央强调，无论何种内容的学习，“均须贯彻反对主观主义宗派主义与党八股的精神。一切材料均须由领导机关加以审查，任何包含主观主义宗派主义与党八股毒素的东西，均须严格加以清除或批评”⑩《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第260、205、240～241、242、240、348、350、352页。。

三、必须明晰党组织工作部门的职责、厘清相互关系

党的工作部门是贯彻党的领导机关意志的办事机关，是执行、落实党的路线、方针和政策的重要机构。中国共产党建党后，逐渐建立了包括组织部、宣传部、监察委员会等在内的工作部门，并注意通过党内法规明晰各部门的职责和相互关系。全面抗战时期，中国共产党逐渐成长为一个拥有百万以上党员，工作涉及党政军民学各方面的马克思主义政党。为了规范党的工作、健全工作部门，中共中央颁布了一系列有关党的工作和工作部门的党内法规。

党内首次对党的工作部门进行总体规范的党内法规应该是《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》。决定规定，党的区委以上组织除设置组织部、宣传部、战事动员部外，还应有民运部、统一战线部、秘书处等工作部门，“区党委之下，得设监察委员会”。党的支部不设各部，“由各委员分掌组织、宣传、民运、统一战线、战争动员等工作”*《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第771～772页。。六中全会以后，中央逐渐恢复和建立了军委会、组织部、宣传部、敌区工作部、青年工作委员会、统战部、财政经济部、干部教育部、党报委员会等部门*《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第116、507～509、511页。。1943年3月，为了落实精兵简政的方针，中央颁布《中央关于中央机构调整及精简的决定》。决定设立宣传、组织委员会，分别负责管理、协调党的宣传、组织及其他相关工作*《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第619～620、527、528页。。

全面抗战时期，涉及党的宣传工作及其工作部门的党内法规主要有《中央关于宣传教育工作的指示》、《中央宣传部关于充实和健全各级宣传部门的组织及工作的决定》、《中央关于统一各根据地内对外宣传的指示》、《中央宣传部关于各抗日根据地报纸杂志的指示》。内容包括：首先，党的宣传工作的内容。《中央宣传部关于充实和健全各级宣传部门的组织及工作的决定》指出，党的宣传工作主要包括“领导和进行党外的宣传及鼓动工作”、“领导和进行党内的教育工作”、“指导和推进国民教育”、“领导和组织党报的出版和发行，并编审和出版各种书籍、教材及宣传品”、“研究敌人方面与同盟者方面的政治动向及宣传政策，并及时提出我们的宣传对策”、“影响和指导非党的文化、教育、宣传、鼓动的机关或组织”。其次，宣传部门的设立。中央指出，从中央到县委都应该设立宣传部，各根据地之中央局、分局、区党委或省委的宣传部应该设立宣传科、教育科、国民教育科、出版发行科及编审委员会、文化委员会，地委和县委的宣传部“主要分设宣传科与教育科”。秘密地区县委、市委以上党组织的宣传部“必须有专人管理宣传、教育及出版发行工作”③《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第116、507～509、511页。。再次，宣传工作的领导。中央要求，各级党组织必须重视党的宣传鼓动工作，“各级党委会及宣传部负责人，必须推动和督促宣传部门的工作机关和工作人员建立起他们的本职工作”。下级宣传部应该定期向上级宣传部汇报工作，上级宣传部必须“及时的提出一般的和具体的指示”，“直接巡视与考察”下级宣传部④《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第116、507～509、511页。。

关于组织工作及工作部门。六中全会通过的《关于各级党委暂行组织机构的决定》规定，组织部负责“管理组织的发展，党员登记，干部的考察、征调和分配及征收党费等”*《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第771页。。但1941年10月中央政治局会议通过的《中央组织部的业务及半年工作计划》则将中央组织部定性为“干部部”，其主要业务是“调查、研究党内干部的状况，登记干部，熟悉干部(地委书记、专员、团长以上)，管理配备干部，计划培养干部及提拔干部”；“调查研究党周围的非党干部，研究党对非党干部的政策”；“指导与检查全党执行中央对于党内党外的干部政策”。职责是经中央同意发布指导性文件、电报及派遣省委及区党委委员以上干部、统一管理中央与各级党委的干部调剂、与总政治部共同管理军队干部。

就干部工作而言，中央曾颁布《中央关于审查干部问题的指示》、《中央组织部关于审查干部经验的初步总结》、《中央组织部关于干部审查及填写党表自传的规定》、《中央组织部关于延安几种干部培养与使用的决定》等党内法规。中央要求县级以上党委组织部必须设立“健全而有工作能力之干部科”，其任务是：考察干部“在政治上对党的忠实程度、工作能力、长处和弱点”；“按照每个干部的品质和能力，来适当的统一的布置和配备干部”，“淘汰奸细、叛徒、危害分子和其他堕落蜕化”的坏分子；及时提拔“政治上进步、来历清楚、而有能力的积极分子”担负各级领导工作⑥《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第619～620、527、528页。。其中区党委的干部科“负责审查县委委员以上的每个干部”；地委和县委的干部科“审查支部书记以上的每个干部(县委干部科，且应审查每个支部委员)”⑦《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第619～620、527、528页。。在干部的培养与使用方面，中央规定，“有工作经验但文化水平较低的在职老干部”必须参加学习，以提高文化水平；“文化水平虽高，但没有或很少工作经验的新干部”必须参加实际工作，“以便获得工作经验”；“党龄虽长，但很少或没有工作经验的干部”必须参加下层工作，“以增补其工作经验之不足”；“长期在高级领导机关工作”的干部，应将一部分“调去参加下层工作”*《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第368～369页。。

关于民众运动工作及相关工作部门。1938年5月，中央要求县以上党委成立青年工作委员会。1939年初，中央又决定“建立和健全各级党的委员会下的妇女部与妇女运动委员会，……使之成为各级党的委员会内最重要的工作部门之一”*《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第27、301、302、303页。。1942年2月，中央书记处分别通过《关于根据地各级青委组织与工作暂行条例》和《关于根据地各级妇委组织工作条例》。《青委条例》规定，“在中央局、中央分局、区党委各级内设立青委”，各级青委“由同级党委规定指定三或五人组成之”*《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。，任务是：“研究和了解青年运动的情况”，“掌握青年运动的方针和政策”，“调剂青年运动的干部”，“不断学习提高自己”③《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。。各级青委“需绝对服从同级党委之领导”，各级党委“应经常派常委出席青委重要会议，指导和检查青委工作”④《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。。《妇委条例》规定，由中央局、中央分局、区党委“指定三人或五人组成”妇女运动委员会，其工作任务是“调查研究当地妇女生活与妇运状况，掌握妇运的方针政策，调剂与教育妇运干部”⑤《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。，工作职责是“组织与教育”妇女参加抗战与根据地建设，保护妇女权益；调查研究妇女运动，“计划与指导当地的妇运，向同级党委及上级妇委作定期的妇运报告，向下级妇委进行工作的检查与指导”；利用报纸“反映当地妇运情形，指导妇运工作，教育妇女群众并对外宣传”；“帮助同级党委培养审查配备妇女工作的干部”⑥《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。。妇委为同级党委的所属部门，“须绝对服从同级党委的领导”；各级党委应加强对妇委的领导⑦《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。。

抗日战争时期，为了加强和落实党内干部教育，中央还颁布了一些专门规范党校及其他干部学校的党内法规。《中央关于办理党校的指示》指出，各级党组织可根据环境和能力开办党校和培训班，中央局、分局开办“中级干部”的党校，学制为半年至一年；省委、区党委、地委举办“区级干部”的党校，学制为三个月至六个月；地委、县委开设“初级干部”的训练班，培训时间为二个月⑧《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第27、301、302、303页。。各级党校的“基本任务是以马列主义的理论与实际来教育干部”，必须“保证学生每日有八小时的学习时间，使学生在此时间内多多读书”。在学习中，“应提倡敢于怀疑、敢于提出问题、敢于发表意见与同志辩论问题的作风”⑨《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第27、301、302、303页。。关于党校的管理，指示要求“采取党与行政合一的制度，校长由党委的负责人兼任，校长下设一总支委管理学校一切日常工作，……党委须派一得力干部担任总支书记”⑩《中共中央文件选集》第12册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第27、301、302、303页。。《中共中央关于延安干部学校的决定》(同时适用于各抗日根据地)对延安各种干部学校的培养目标、管理机关进行了区别：中央研究院是培养党的理论干部的高级研究机关，直属中央宣传部；中共中央党校培养地委(军队团)以上的实际工作干部，直属中央党校管理委员会；军事学院培养团以上的军队干部，直属军委参谋部；延安大学、鲁迅艺术学院、自然科学院主要培养各种专门人才，直属中央文委《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。。

关于调查研究工作及工作部门。相关党内法规有《中央关于调查研究的决定》、《中央关于实施调查研究的决定》。中央指出，为了“加重对于历史、对于环境、对于国内外、省内外、县内外具体情况的调查与研究”，扫除“主观主义”、“形式主义”的工作作风，决定在党政高级机关设立调查研究机关《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。。中央调查研究局下设调查局、政治研究室、党务研究室，负责国内外政治、军事、经济、文化及社会关系的调查研究。调查局下设四个分局，分别负责搜集日本及各沦陷区、欧美、大后方的各种材料。政治研究室分设“中国政治研究组”、“中国经济研究组”、“敌伪研究组”、“国际研究组”，专门负责整理和研究调查局搜集到的各种材料。党务研究室设立“根据地研究组”、“大后方研究组”、“敌占区研究组”、“海外研究组”，主要“研究各地党的现状与党的政策”。决定还要求中央局、中央分局、各省委“均须设立调查研究室”，专门搜集敌、友、我三方政治、军事、经济、文化及社会阶级关系方面的材料，并加以研究《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第306、307～308、307、309～310、310、311、258、174、177～178页。。1943年3月，中央实行机构调整与精简，取消中央调查研究局，成立中央研究局，下设党务研究室、材料室和图书馆*《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第621页。。

此外，中央还曾要求从中央局到地委成立保卫委员会，建立专门的工作部门——社会部*中共中央组织部办公厅：《组织工作文件选编》(1935—1945.8)，北京：内部资料，1980年版，第274～275页。。颁布《中央关于秘密工作的几个决定》，要求在“友党、友军统治地区的党委及党的机关”不得保存秘密文件、不得印刷登记表去登记党员和干部、不得在党报上登载“各种党所领导的工作通讯”、“不要和延安及其他公开共产党机关通信”*中共中央组织部办公厅：《组织工作文件选编》(1935—1945.8)，北京：内部资料，1980年版，第219～220页。。

四、必须维护党的集中统一、维护中央权威

全面抗战时期，中国共产党根据实际需要局部修正了中共五大以后逐渐形成的从中央到支部的五级组织体系，并根据六大党章制定了《中央书记处工作规则和纪律草案》、《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》、《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》等党内法规，加强领导机关特别是中央领导机关的建设，以维护党的集中统一和中央权威。

全面抗战时期，中共开始对五级组织体系进行修正的党内法规依据是1938年8月发出的《中央书记处关于改变敌后党的领导机关的通知》。通知要求将敌后党组织的领导机关省委改称为区委，在区委之下设立特委、县委、分区委、支部等*《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第507、604页。。在中共六届六中全会上，张闻天又提出，“在全国组织几个中央局，……由中央直接指导，并代表中央直接指导各地方党”*《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第713、770、766、761～762页。。《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》明确规定，在敌后中央局、中央分局之下，设立区党委、地方党委、县党委、市党委、分区党委、支委④《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第713、770、766、761～762页。。1942年7月，中央书记处还决定“秘密党内必须取消省委特委组织，只保留县委，如某些县委也不能保留者，则只保留支部”⑤《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第507、604页。。

关于党的各级领导机关的产生，《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》规定，各级党组织能召开党员大会或党的代表会者，“应依照党章召集各级代表会及党员大会，……选举产生各该级党的领导机关——党的委员会”。其候选人名单，到会代表或党员及“各该级党的原来的委员会及上级党委，均有权提出”，“以候选人个别的提交会议分次举手表决之，并须付反表决”⑥《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第713、770、766、761～762页。。但是《决定》同时指出：“上级党委在必要时并有权指定或取消下级党的委员会之委员。”中共七大党章也规定：“党的各级领导机关，凡能进行选举的地方，均须由选举产生之。仅由于环境或条件的限制，不能召开党员大会或代表大会选举时，方得召集代表会议选举之，或由上级组织指定之。”*《中国共产党章程汇编》，北京：中共中央党校出版社，2006年版，第52页。至于选举细则，抗战时期仅见《中国共产党第七次全国代表大会选举新的中央委员会的条例》。条例规定，中央委员会及候补中央委员会的名额由大会主席团提出，经大会讨论同意后主席团再提出“初步候选名单……交各代表团会议讨论”，然后“依照正式与候补两项，分开先后，进行无记名的投票选举”*《中共中央文件选集》第15册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第108～110页。。

关于党的中央领导机关。《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》规定，政治局委员由中央委员会在“其本身委员中”选举产生，任务包括“指导中央委员会全体会议前后期间之一切党的政治的组织的工作”，政治局有权“以中央名义发表宣言通电及与其他党派之组织机关发生关系”，有权决定和批准“各地中央局、中央分局之负责同志，各省委或等于省委之区党委的书记，各参加全国性的政府与部队负责工作之党员”。政治局每三个月开会一次，且须有半数以上政治局委员到会才能开会⑨《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第713、770、766、761～762页。。根据中共六大党章，政治局的常设机构为常务委员会。但是，全面抗战时期中央书记处逐渐取代了政治局常务委员会。学术界一般认为中央书记处是在1934年1月中共六届五中全会设立的。但是党内第一个关于书记处的党内法规则是1937年12月颁布的《中央书记处工作规则和纪律草案》。《草案》规定，书记处的职责是“办理中央委员会之组织性质和执行性质的日常工作，准备政治局会议须讨论的问题，并负责召集政治局会议”*《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第501、620～621、502页。。1938年11月，刘少奇提出，“现可把常委会改为书记处，其职权是负责解决政治上……的一切日常性质的事情，召集政治局会议，但须执行政治局的决定，在未开政治局会议前，书记处有权解决一切问题，且得以中央名义发表文件”*《刘少奇论党的建设》，北京：中央文献出版社，1991年版，第48页。。《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》再次强调，书记处为“办理中央委员会之组织性质和执行性质的日常工作”的机构。书记处因此最终取代了中央政治局常务委员会*杨光：《任弼时与中共中央书记处改革》，《任弼时百周年纪念——全国任弼时生平和思想研讨会论文集》，2004年版，第239页。。1943年3月通过的《中央关于中央机构调整及精简的决定》又指出，“书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，他在组织上服从政治局”。书记处“会期不固定，得随时由主席召集之，会议中所讨论的问题，主席有最后决定之权”④《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第501、620～621、502页。。书记处的职能得以进一步强化。

关于领导机关成员及其与领导机关的关系。《中央政治局工作规则和纪律草案》规定：“政治局本身不能开除政治局委员，也不能自由增补委员，遇有政治局委员出缺及因特种情形不能执行其任务时，可由中央全会所选举出之候补委员按次替补之。”⑤《中国共产党组织史资料》第8卷(上)，北京：中共党史出版社，2000年版，第501、620～621、502页。相关文件还规定：“中央委员如有错误除在中央委员会及政治局内部进行批评外”，在尚未公开时，“各委员不得在口头文字报章上向党内外任何人泄露，各委员不得破坏其他委员的威信”；中央委员违反党纪或犯重大错误时，只能由中央委员会或政治局进行处分。政治局委员如犯错误则在政治局内部批评，如违反了党的纪律，“政治局得以其程度之大小决定处分或提交中央全会解决”*《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第761～763页。。

抗日战争时期，为了应对复杂的战争环境，中央特别注意通过党内法规建设维护党的集中统一和中央权威。《中央书记处工作规则和纪律草案》规定，以书记处名义发出的文件，必须有一半以上书记处书记同意后方能发出；书记个人对外发表的重要文章、谈话、报告要尽可能“经其他书记多数同意”。《中央政治局工作规则和纪律草案》也规定，任何政治局委员“不得在党内外对任何人发表任何与政治局决定相违反之意见，亦不得有任何与政治局决定相违的行动”；未经“政治局之委托，个人不能代表中央政治局名义或全党名义与发表对外之文件”；不得“泄露”政治局讨论或决定的、尚未公开的问题。《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》延续了上述规定。1941年2月，中央又规定，没有“中央及军委及总政治部”的指示，“各将领各政治部一概不发有全国意义的通电、宣言与对内的普通[遍]指示”*《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第37、146、144页。。1941年7月，中央政治局通过《中央关于增强党性的决定》，要求“在党内更加强调全党的统一性、集中性和服从中央领导的重要性”⑧《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第37、146、144页。，必须加强对全体党员特别是党的领导干部的党性锻炼，使个人利益服从全党的利益，局部利益服从于整体利益，使全党团结得像一个人一样，才有可能取得全面抗战的胜利⑨《中共中央文件选集》第13册，北京：中共中央党校出版社，1991年版，第37、146、144页。。

五、几点启示

全面抗战时期，中国共产党通过党内法规对党组织工作、活动和党员行为的规范，成功地将党建设成为一个具有强大的向心力、凝聚力，善于将马克思主义基本原理与中国实际相结合，领导中国人民取得抗日战争最终胜利的政党。尽管在抗战时期的党内法规建设中，也不可避免地存在党内法规性文件与一般政策性文件混淆，党内法规执行过程中有时宽严失度，以及有关基层党组织工作与活动的党内法规数量较少等等问题。但是，通过对全面抗战时期党内法规建设的梳理，我们仍可获得如下启示：

首先，在党内法规建设过程中，必须加强对党的中央领导机关的法规建设，正确处理党的决策机关和执行机关之间的关系，正确处理党的领导机关与领导成员之间的关系。党章规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会，闭会期间为中央委员会。全面抗战时期，由于种种原因，中共六大选举的中央委员会事实上是党内惟一的最高领导机关。因此，加强党的中央领导机关建设，规范领导机关的运行，维护党的集中统一领导，就成为抗战时期党内法规建设中的重要任务。在中共六届六中全会上，中国共产党分别制定了中央委员会、地方各级党的委员会的工作规则和纪律，进一步明晰了中央委员会、中央政治局、中央书记处的权力关系，对党的领导机关与领导成员之间的关系也进行了明确的规定。但值得注意的是，由于残酷的战争环境和个人威信的提高，毛泽东成为拥有“最后决定之权”的政治局主席和书记处主席，尽管这有助于提高决策效率，却也为个人权威代替党的集体领导埋下了伏笔。因此，如何确保党的领导机关权力的正常运行，如何规范领导机关中决策机构与执行机构的关系，如何在集体领导中提高效率，在发挥个人作用时维护集体领导，就成为党内法规建设必须关注的重要课题。

其次，在党内法规的制定和实施过程中，既要对党的各级组织和全体党员的工作、活动和行为有一致的要求，又要充分考虑各地、各种具体情况，体现差别，只有将原则性和灵活性相结合，党内法规才会真正施行，党内法规的尊严才能得以体现。全面抗战时期，中共党组织、党员存在方式不一，所担负的具体责任也各不相同，如果机械地规定所有党组织、党员统一的活动和行为，或导致一些组织、党员不能发挥其应有的领导和模范作用，或将某些组织和党员直接暴露在敌对势力面前。在全面抗战时期党在制定和施行党内法规时，中央在要求各级党组织充分发挥自己的领导作用，要求每个党员必须坚定共产主义理想、遵守党的纪律、按期缴纳党费的同时，也曾考虑到根据地、大后方、沦陷区的具体情况，实行差别对待。当前，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，但具体而言，不同层级的党组织、不同社会组织中的党组织所扮演的领导角色、所担负的领导职责是不一样的，处于不同社会地位、不同社会组织中的党员，发挥先锋模范带头作用的空间也不尽相同，我们肯定需要有党内法规对所有党组织的工作和活动、党员行为进行统一的规范，但同样应该区别对待，制定针对不同党组织、党员的专门性党内法规。惟有如此，才能将一致和差别统一起来，才能将党内法规落到实处。

再次，必须根据实际、实践的发展、形势的变化不断修订党内法规。党内法规来源于实践，服务于党领导的革命、建设和改革开放事业，党所处的环境、面临的主要任务、从事的重点工作是党内法规建设的主要依据。全面抗战时期，我们在总结党的创建和大革命时期、土地革命时期经验教训的基础上，特别重视根据全面抗战时期的特殊环境、特殊需要、具体实际修订原有的党内法规，制定新的党内法规。例如，在组织体系上，尽管中共六大党章中没有中央局(分局)、区党委方面的规定，但中国共产党根据各抗日根据地分处各地的实际，特别重视中央的派出机构——中央局(分局)的建设，还在省党委之上增加了一个组织层级——区党委。同样，针对全面抗战进入相持阶段以后，敌后、国统区党组织面临的危险局面，中央明确提出可以取消地下组织的省委、特委，甚至可以仅保留支部组织。又如，抗战初期，为了工作的全面开展，中央特别强调通过党内法规建立和健全党的工作部门，各级党组织因此逐渐建立起了完善的工作部门体系。但是随着抗战艰难时期的到来，庞大的工作部门不仅严重影响了效率，也造成了极大的浪费，于是中央又决定实行“精兵简政”，对相关部门进行裁撤、合并，以统一事权、提高效率、减少浪费。在当前的党内法规建设中，同样只有按照实践、实际的需要清理原有党内法规，根据世情、国情、党情的变化和党员群众的呼声制定新的党内法规，将各种权力都关进制度的笼子里，使党组织的工作、活动和党员的行为都纳入严格的规范中，才能实现全面从严治党的战略目标。

[责任编辑：穆 敏]

本文系国家社科基金项目“执政党党内法规与国家宪法、法律协调问题研究”(项目编号：13BZZ010)、上海市示范马克思主义学院建设项目的阶段性成果。

何益忠，男，历史学博士，华东政法大学马克思主义学院教授，研究方向为中国近现代史、中共党史。

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