论地方政府领导干部法治能力提升路径——以“招商引资”中出现的问题为视角

邓巧蓉

（武汉商学院，湖北 武汉 430056）

论地方政府领导干部法治能力提升路径
——以“招商引资”中出现的问题为视角

邓巧蓉

（武汉商学院，湖北 武汉 430056）

招商引资是地方政府推动当地经济发展的一项重要工作。当前招商引资工作出现系列负面现象，如变相出台不符合法律法规的优惠政策，招商政策自由裁量过大，招商协议没有确立对当事人的法律约束等。主要原因有领导干部没有养成“法治思维是首要思维”的习惯；对招商引资监督管理不力；对“领导干部容错机制”的错误解读。推行政府“法律顾问制度”和聘用律师事务所，完善招商引资监督机制，将法治能力纳入领导干部绩效考核指标是提升地方政府领导干部法治能力的有效途径。

招商引资；领导干部；法治能力；提升路径

招商引资是地方政府推动经济发展的一项重要工作，招商引资的成败，直接关系着本地区经济、社会的发展水平。为引进优质企业和项目，各级各地政府不余遗力开展招商引资工作，不断优化投资环境，为地方经济发展作了较大贡献。与此同时，招商引资工作中的一些违法违规现象也日益凸显，与建设“法治中国”的大环境格格不入，究其原因，与地方政府领导干部在执政中的法治思维和法治能力的不足相关。

一、地方政府招商引资中存在的主要问题及后果

（一）招商引资优惠政策不符合法律法规

在招商引资过程中，有的地方政府为了争取项目，对欲引进的企业在规划用地方面大开绿灯，僭越法律底线，绕过土地转让的招标、拍卖、挂牌程序，低价甚至以零地价出让土地。在法律加强对该违法行为的监管下，地方政府避开直接减免土地出让金这种明显违法的方式，而以财政补贴、奖励冲减企业依法支付的土地使用权出让金，或用先征后返土地出让金等手段，来吸引投资企业，使其以相当优惠的价格拿到土地。甚至有些地方政府违反规定，低价“征用”耕地，再将所征用的土地低价转让，至于不同意征地的农民，则采取强制措施对付。既造成国有资产大量流失，又使政府形象严重受损，还导致政府官员违法犯罪，承担法律责任。

（二）招商政策自由裁量过大

为吸引投资，各地政府都会出台相关的产业扶持政策。规范的招商引资，应该是政府将投资环境、投资产业导向、税收政策、投资成本等信息公开，通过公平、公正竞争，最终确定投资客户。但是各地政府一旦想要引进重大项目或重要企业，就会自行突破政策扶持底线，或由政府主要领导集体决策，或由分管领导拍板，采取“一事一策”的方式，单独确立对该企业的优惠扶持政策。这种过大的自由裁量，使政策扶持标准缺乏规范性、稳定性和程序性，为权力寻租、暗箱操作、滋生腐败提供有利条件。

“一事一策”实质上就是超越既有法律制度、绕开既有必要程序，特殊事情采用特殊方式办理，绕开法律约束，或者行政乱作为或者行政不作为。在实务中，招商引资领导想方设法避开监管，将项目先落地后环评，或边施工边办证，或用公共资源为投资企业提供各种便利，变通着方法把不该办的事办成，这些都是对现代法治环境的破环。“一事一策”甚至针对同性质的项目，采用不同的所得税、不同的地价、不同的优惠，直接冲击公平价值，扰乱市场经济秩序，用得多了，人们心中的规则和制度也就随之坍塌了。

（三）招商协议缺乏对当事人的有效约束

招商引资当事人的权利、义务、违约责任等应该是招商引资的重要内容和环节，应该在招商引资协议中完整体现出来。但是现实中，一些地方政府为吸引投资企业进来，在招商引资协议中对双方的权利义务不敢对等约定，对投资方的法律责任没有明确约定，导致合同缺乏对投资企业有效的责任约束。在履行协议过程中，对投资商是否严格按照招商引资协议诚信履行又缺乏监督机制，对其投资、建设落实情况、责任履行程度缺少后续的有效管理，使不少招商引资变成虚假投资，政府和公众利益遭受重大损失。

另一种情况正好相反，当初政府为了将投资企业吸引进来，在招商协议中给了投资商各种优惠，一旦投资项目落实上马，政府就以多种借口违约毁约，被形象称为招商引资“JQK”现象：先将企业“勾”进来；放到某个地方“圈”起来，之前的承诺以多种理由违约不兑现。[1]这种不诚信、不遵守合同的行为不仅严重损害了投资经营环境，更是损害了政府形象，给政府的诚信造成不良影响。

二、招商引资违法现象原因剖析

（一）“法治思维是领导干部首要思维”的意识不够

党的十八大报告明确指出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。[2]领导干部是党依法执政、政府依法行政的中坚力量，他们的法治思维和法治能力，直接关系到中国法治建设的成败。

所谓法治思维，“就是指以法治理念、法治价值和法治精神为导向，运用法律原则、规则、逻辑和方法观察、思考和处理问题的思维过程。”[3]“法治思维是运用法治价值来认识世界的思维方式，是法治价值在人们头脑中形成的一种思维框架。框架构建了我们的观念，决定了我们的思考方式，继而影响了我们的行为”，[4]因此法治能力，正是领导干部以法治思维为基础，运用法治方式认识、处理、决策相关事务的能力。基于当前我国所面临矛盾的复杂性，“唯有法治思维才能成为改革、发展、稳定的破解之道”。[5]

法治思维是规则思维，也是底线思维和程序思维。它以合法性为起点，以规则性为精髓，以程序性为保障。法治思维要求树立规则意识，凡是不合法的事情绝不能做；法律是政府行政行为的底线；政府行使行政权力的手段要正当、程序要正当。

在招商引资工作中，法治思维应该成为地方政府领导干部行政工作的首要思维方式,因为良好的社会管理模式必然是以法律来构建社会管理的基本框架。但是由于招商引资对推动当地经济发展的显著效果，“唯GDP论英雄”观，加上领导干部绩效考核指标等作用下，一些领导干部将法治思维弃之一旁，宁可牺牲法治，换取经济效益和个人政绩。还有一些领导干部觉得，依程序办事太繁杂，不如行政命令快捷方便。殊不知，法治的力量就在对权力的制约和监督，程序正义则是最好的监督力量，正如美国大法官威廉姆·道格拉斯指出：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”。

“法治思维”缺席的招商引资工作，必然无法实现招商引资的根本目标---发展地方经济，提高群众的生活水平，维护人民的根本利益；没有“法治思维是领导干部的首要思维”意识,有法不依，执法不严，违法不究，当然无法为投资者营造一个公平、公正、诚信的市场环境和程序正义、权责一致的法治环境，从而直接影响到招商引资的效果。

（二）招商引资监督管理不力

目前，国家已制定了较完善的法律法规，从多方位实行对招商引资工作的监管，但仍有地方存在监管薄弱环节。

从监督主体来看，公检法、纪检部门是招商引资过程中主要的法律监督主体，且以事后监督为主。缺乏社会组织和公众的监督，且这种事后监督往往是出现违法犯罪行为时才会启动，而此时不法行为的危害后果已经产生。从监督内容来看，应对招商引资规范性法律文件的合法性监督、对行政执法活动的合法性监督。[6]但有些部门以“大局观”为由，怕影响本地经济发展，对招商引资中出现的违法优惠政策装作看不见，使一些执法部门在执法过程中存在缺位、越位、错位的情况。从监督客体来看，招商引资法律监督的主要客体是地方政府机关及其公职人员的招商引资行为。如前所述，各地政府为确保大型招商引资项目的顺利落地，多采取“一事一策”、“专事专办”的方式，客观上给一些招商引资项目提供了护身符，不利于对项目进行监管。

（三）对“领导干部容错机制”的错误解读

2016年政府工作报告提出了“容错纠错机制”，其意在改革发展过程中，让领导干部卸下思想包袱，在一定范围内宽容其“探索性失误”，同时引导干部科学、民主决策，严以用权，不断提升执政能力和水平。各地政府相继出台相关文件，探索建立容错免责机制。

“容错纠错机制”本意是要给真正的改革创新者撑腰鼓劲，但容错的前提应该是改革创新不能违反最低的行为准则——法律法规。尽管各地出台的“容错纠错机制”规范性文件的内容各异,总体来看，改革创新不违反法律法规禁止性规定、符合中央政策和本地党委政府决策部署、经过集体民主决策程序，成了各地确定免责的一致原则。

为改革创新者撑腰的“容错纠错机制”，在招商引资工作中，却被有些领导干部误读，把它当成保护伞,把一些突破法律底线的违法行为，以集体决策、集体领导的方式进行实施，想借此规避法律责任，这种想法做法是错误的，“试错权”不能成为干部违法乱纪的“保护伞”。所谓“集体民主决策”，应该是领导干部运用法治思维、按照法律程序进行的科学决策。其通过召开论证会、听证会等形式，听取专家、社会公众的意见、建议，防止决策失误给国家利益、社会公共利益造成重大损失。

如同硬币的两面，与容错免责并行的就是问责机制。对在招商引资工作中，领导干部不遵循法治思维、不按法律程序进行的“拍脑袋”决策，不听取党政机关法律顾问的意见，导致社会公众利益受损的决策和执政行为，就应该严格问责，因为这种决策失误其实也是一种“腐败”：据世界银行的统计，在“七五”至“九五”期间，中国的决策失误率在30%左右(西方发达国家只有5%左右)，造成的经济损失及资金浪费高达4000亿至5000亿元。[7]

三、招商引资领导干部法治能力提升路径

（一）推行政府“法律顾问制度”和“聘用律师事务所”制

在招商引资工作中，地方政府领导干部要防范法律风险，应该将法治思维作为首要思维，在法律的框架下决策、落实招商引资工作。但是，法治思维作为运用法治方法的前提，并不是要求领导干部都化身为全能的法律专家，领导干部只要熟悉自己治理领域的法律法规和相关程序流程，树立法治思维，养成行政依法、遇事找法、解决问题用法的良好习惯［4］，遇到招商引资专业法律问题，依靠专业法律人士，既能规避法律风险，又能防止行政权力滥用。

这种情形下，政府机关配置法律顾问就显得非常有必要。其实我国早在80年代就开始建立政府法律顾问制度，但由于政府法律顾问制度缺乏刚性制度保障和经费保障，导致法律顾问发挥作用较小。在现阶段，要想充分发挥法律顾问的效用，就需要从政策层面给予刚性保障，要让招商引资领导干部充分重视法律顾问，让法律顾问对政府招商引资的重大决策行为提供法律意见；参与政府招商引资规范性法律文件草案；参与招商引资项目洽谈，协助起草、修改招商引资协议等活动。如果领导干部不听取专业法律意见，一旦出现招商引资的法律风险和损害结果，则需追究相关领导干部的责任。

政府机构除了配置法律顾问外，基于招商引资工作的复杂性和专业性，有时候需要专业的律师团队提供服务，这时候聘请律师事务所是很好的办法，因为律师事务所集结了对各个部门法都精通的律师，为政府提供综合配套的法律风险防治服务，又能在投资商心目中树立招商地区和地方政府的法治、诚信、务实形象，给投资商安全稳定感。

（二）完善招商引资监督机制

针对招商引资工作中监管薄弱问题，我们需要完善监督机制，有效规范和约束地方政府违法违规行为。

一是从源头加强监管，完善相关法规及政策

地方政府在招商引资之前，首先要针对本地经济的建设发展制定相关的规章政策，用于指导和规范招商引资的项目开展。制定出台的招商政策，要有明确的优惠原则、权限、程序、范围和时效等；根据不同区域、不同产业的需要，制定相应的招商引资政策和措施；制定的相关政策要与国家的法律法规和相关经济政策保持一致，避免为了吸引外资而违背国家政策。与优惠政策匹配出台的，还要有一套完善的风险防范以及风险处理政策。这样才能为本地经济发展提供稳定的政策支持，为经济稳定发展保驾护航。

目前，各地政府为抢夺优质企业和大型项目，纷纷自行出台不符合国家政策法规的优惠政策，究其源头，还是与执法不严，违法未究有很大的关系。为规范地方政府行为，必须严格法规政策，从国家层面清理地方各自为政的财政扶持政策，杜绝滥用优惠政策，由国家相关部门统一规范税收优惠政策，确保各地政府享有同等的财税政策，规范市场秩序和企业的无序流动。

二是扩大招商引资法律监督主体，注重发挥社会组织、公民个人、新闻媒体的监督作用。政府部门应以适当方式公开招商引资活动举办信息和经费支出、招商引资优惠政策执行及相应财政资金支出情况、享受招商引资优惠政策的企业名单，定期向社会通报招商引资活动的情况。各级政府和有关部门要自觉接受新闻媒体对招商引资工作的监督。

三是加大人大、纪检、审计的监督力度，对违法行为严肃处理。人大应充分行使审议权，对不符合公共财政使用方向的财政扶持资金审议时不予通过。审计机关应重点围绕招商引资优惠政策的合法性审查以及项目落实情况进行审计。比如土地出让价格、土地征用、税收减免、优惠政策等是否符合法律和国家行政制度的相关规定；招商引资项目是否促进了当地经济发展，对当地生态环境的有无负面影响等。纪检监察部门要严肃查处招商引资中的违法违规违纪行为，追究相关人员的责任。

（三）将法治能力纳入领导干部绩效考核指标

目前，地方政府领导干部绩效考核中，经济指标所占比重太大。地方政府官员要想完成经济指标项目，招商引资成为最直接、最有效的手段，以至于政府干部为完成经济指标，不惜牺牲法治，屡破法律底线，给予招商企业种种违规优惠，或不惜牺牲环境和公众利益，引进一些纳税大户企业。这种只重GDP的考核机制,带来的种种负面效应，显然与法治中国建设的大方向不相符合。

要完善现行干部考核机制，应淡化经济指标，强化综合经济实力、法治投资环境、诚信政府形象，和谐干群关系等方面的考核。要规范招商引资行为，杜绝其中的违法乱象，应该按照党的十八大报告的要求和《关于加强法治政府建设的意见》，将法治思维和法治能力的相关内容引入领导干部的绩效考核之中，让法治思维成为领导干部首要的、自觉的惯性思维。同时完善招商引资奖惩机制，在招商引资工作中法治能力强、表现突出的人员要给予奖励，而对于招商引资工作中不讲法治、任意破坏规则的人员要给予惩罚，以此激励、鞭策地方政府工作人员做好招商引资工作，营造廉洁、高效的政务环境。

[1]招商引资玩“JQK”,损害政府公信力布[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/mrdx/2015-03/12/c_134060992.htm

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［J］．中国法学，2014，(6)

［3］刘善明，范前锋．领导干部的法治思维及其养成［J］．长江论坛，2015，(3)．

[4]刘文清.“批创思维”视阈下的领导干部法治思维［J］.广东开放大学学报，2017，(1)

[5]董节英.法治思维:法治时代领导干部首要的思维方式［J］.科学社会主义，2014，(3)

［6］杨娜.如何规范政府招商引资执法行为［J］.哈尔滨市委党校学报，2012，(1)

［7］李仕春.《领导决策失误不能再“误了白误”》,《中国改革报》2007年10月12日

责任编校：饶 敏

On Approaches to Improving Local Government Leaders'Ability of Ruling by Law: from A Perspective of Problems Arising in"Attracting Investments"

DENG Qiao-rong
(Wuhan Business University,Wuhan,Hubei,430056,China)

Attracting investments is an important job for local governments to promote local economic development.But at present,a series of negative issues have occurred in the work,for example,making some disguised favor policies that are against laws and regulations,too much discretion in policy-making for attracting investment as to failing to establish legal restraints on the investing parties.The main reasons for the problems are as follow:local government leaders have not picked up the perception that"nomocracy thinking is of cardinal importance";the supervision and management of foreign investments are ineffective;incorrect interpretation of "fault-tolerance mechanism of leaders".The effective approaches are put forward to improve the local government leaders'abilities of ruling by law as follow:setting up"legal advisory system"in the government by employing law firms;improving investment supervision mechanism;taking the ability of ruling by law as one of the performance appraisal indicators oflocal government leaders.

attractinginvestment;leaders;abilityofrulingbylaw;improvement approach.

F127

A

2095-7955（2017）04-0068-04

2017-07-14

邓巧蓉(1970-)，女，武汉商学院思政课部讲师，硕士。主要研究方向：思想政治教育理论与实践、法学研究。