律师参与化解涉法涉诉信访基本模式探讨

谭金生

(西南政法大学，重庆 401120)

【司法理论与实务研究】

律师参与化解涉法涉诉信访基本模式探讨

谭金生

(西南政法大学，重庆 401120)

律师参与化解涉法涉诉信访大致形成了代理申诉、参与化解和第三方参与化解三种模式。代理申诉模式是对不服司法机关处理决定的申诉由符合特定条件的律师代为进行的模式；参与化解模式是符合特定条件的律师及其他人员受政法机关的聘请，以法律顾问或者辅助人员身份参与化解涉法涉诉信访案件的模式；第三方参与化解模式是由具备特定条件的人员组成的第三方机构参与化解涉法涉诉信访案件的模式。它们既有各自的优点，也有各自的不足。比较而言，律师代理申诉模式更符合现代法治精神，应成为律师参与化解涉法涉诉信访的基本模式。

律师；信访；涉法涉诉信访；基本模式

进入21世纪以来，我国社会主义法治建设步伐明显加快。在这个过程中，由于法治建设速度落后于群众化解社会矛盾的现实需要，从而产生了涉法涉诉信访这一特殊社会现象。在中央统一领导和部署下，全国各地积极探索律师参与化解涉法涉诉信访工作机制，积累了大量宝贵经验。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将涉法涉诉信访纳入法治轨道，明确提出“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”，在顶层设计上结束了“用行政手段解决司法问题”的历史。2015年6月，中央政法委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》(以下简称“中政委《意见》”)。在此前后，一些中央及地方国家机关按照依法治国的总体部署，不断探索律师参与化解涉法涉诉信访工作的有效模式，在司法实践中大致形成了三种基本模式，即律师代理申诉模式、律师参与化解模式和第三方社会力量参与化解模式。认真总结分析这三种基本模式，对进一步探索律师参与化解涉法涉诉信访工作长效机制，进而推进我国社会主义法治建设具有十分重要的现实意义。

一、 律师代理申诉模式

(一)基本情况

律师代理申诉模式是指对不服司法机关处理决定的申诉由符合特定条件的律师代为进行的工作模式。早在上世纪末，一些地方就已经开始探索律师代理申诉制度。但是，这些探索基本上限于申诉人向检察机关提出民事、行政申诉的情形。中共十八届四中全会以后，一些中央国家机关和地方开始全面探索构建律师代理申诉制度体系。最高法院于2015年初着手调研，并于2016年6月牵头推出《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于实行律师代理申诉制度若干问题的规定(试行)(征求意见稿)》*目前，该草案仍在修改中。(以下简称“最高法《规定(试行)》草案”)。此外，山东、辽宁、福建莆田、安徽亳州等地也出台了一些相关文件，开始探索全面推行律师代理申诉制度。相对而言，山东基本上形成了比较系统化的律师代理申诉制度。2015年6月，山东出台了《关于推动开展律师代理申诉工作暂行办法(试行)》(以下简称“山东《暂行办法》”)。随后，又出台了《关于做好与律师开展代理申诉有关衔接工作的意见(试行)》、《值班律师代理申诉案件工作细则》、《山东省律师代理申诉工作省级专项资金使用管理暂行办法》等系列配套性文件，形成了比较完整的制度体系。由于大部分申诉案件属于不服法院生效裁判的案件，因此，这种模式主要由法院会同检察机关与司法部门共同推动。以下将主要围绕“最高法《规定(试行)》草案”和“山东《暂行办法》”展开分析。

(二)主要做法

第一，建立律师代理申诉机制，即明确规定申诉案件由律师代为进行。不过，到底是实行强制代理、自愿代理抑或其他代理，大家又有不同的做法。目前，主要有三种不同的做法。一是强制代理，即申诉必须由律师代为进行。例如“山东《暂行办法》”第一条规定，“不服人民法院生效判决、裁定，向人民法院提出的申诉，实行律师代理”。二是提倡代理，即司法机关提倡当事人委托律师代为申诉，但是对没有委托律师代理的申诉也会受理。例如“最高法《规定(试行)》草案”第一条规定，“对不服人民法院、人民检察院作出的生效裁判、决定，当事人提出申诉的，原则上应当一律委托律师代为进行”，但是对不委托律师代理的申诉也没有明确规定不予受理。三是自愿代理，即是否委托律师代为申诉完全由当事人自行决定，司法机关既不提倡也不反对。例如福建省莆田市、安徽省亳州市都推行了自愿代理。一般而言，无论是提倡代理还是自愿代理，都会同时建立委托代理告知制度，也就说对没有委托律师代理申诉的，司法机关将告知申诉人有权委托律师代为申诉。不过，也有一些地方直接回避了这个问题。

第二，划定律师代理申诉的案件范围，即明确划定对哪些申诉案件实行律师代理。在我国现行法律体系中，“申诉”一词的使用情况非常复杂，外延十分广泛，因此，划定律师代理申诉案件的范围确有必要。对申诉代理案件范围的划定，主要有三种做法。第一种是法院管辖的申诉案件。例如“山东《暂行办法》”第2条规定，“律师代理申诉适用以下案件：(一)不服人民法院作出的生效刑事判决、裁定，向人民法院申诉的案件；(二)不服人民法院作出的生效民事、行政判决、裁定，经再审后仍不服，向人民法院申诉的案件；(三)依法可以向人民法院申诉的其他案件。”此外，辽宁省、福建省莆田市和安徽省亳州市也有类似规定。第二种是法院和检察机关管辖的申诉案件。例如“最高法《规定(试行)》草案”第2条规定，“本规定适用下列情形：(一)对已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服，提出申诉的；(二)对生效执行裁定书不服或者对消极执行行为，提出申诉的；(三)对赔偿委员会作出的生效决定不服，提出申诉的；(四)对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定不服，向人民检察院提出申诉，或者请求人民检察院进行国家赔偿或赔偿监督的。”“对其他已经发生法律效力的裁判、决定不服，向人民法院或者人民检察院反映诉求，人民法院、人民检察院认为有必要的，可以引导当事人委托律师代理。”第三种是法院、检察机关和公安机关管辖的申诉案件。不过，这种情况极为少见。一般来说，对不服公安机关处理决定的案件，还有其他救济渠道可走，比如请求检察机关法律监督或者提起自诉等，因此没有必要将其纳入申诉代理范围。另外，对司法机关管辖的申诉案件是否需要实行“诉”与“访”分离，也是一个很有争议性的问题。不过，“山东《暂行办法》”第2条第二项*该项规定“不服人民法院作出的生效民事、行政判决、裁定，经再审后仍不服，向人民法院申诉的案件”，显然对申请再审与再审后仍不服的民事、行政申诉作了区别对待。还是体现了“诉”与“访”分离的原则。

第三，建立申诉代理律师准入制度，即对申诉代理律师设置一个明确的准入门槛。对当事人而言，申诉是个非常特殊的救济渠道，极有可能是最后的希望，因此实行律师代为申诉确有必要。另外，由于申诉案件不同于一般诉讼案件，如果代理律师不能保持客观公正，只为追求经济利益而弃正义于不顾，只会造成案件更难处理，当事人更难息诉罢访甚至偏激化，因此，完全有必要设置一个准入门槛。目前，申诉代理律师准入制度主要包括两个部分，即律师事务所准入和代理律师准入两个部分。归纳起来，律师事务所准入门槛主要有四个条件：一是要热心公益事业；二是要有代理申诉案件的工作经验；三是要业务门类齐全，综合实力强；四是要具备一定的人数。此外，也有规定入库律师事务所必须被评为某种等级的优秀律师事务所等。律师准入门槛主要有五个条件：一是要求具有较高的政策理论水平；二是要求恪守职业道德和执业纪律，在一定期限内没有受到过行业处分和行政处罚；三是要求热心公益事业，具有较强的社会责任感；四是要求具有处理申诉案件的实践经验；五是要求有一定期限的执业经历，比如五年或者八年。此外，有的地方还设置了一个兜底条款。

第四，明确入库代理律师的权责范围，即赋予申诉代理律师有别于一般代理律师的特殊权利与义务。申诉既是法律问题，也是社会问题，确实需要各方合力化解。因此，有必要将申诉代理律师与一般代理律师区分开来，赋予其某些特别的权利。对此，除了根据级别管辖设置不同的执业范围*例如“最高法《规定(试行)》草案”第6条规定：“进入最高人民法院、最高人民检察院代理申诉律师信息库的律师可以在全国范围内开展本法规定的申诉代理工作。”“进入省一级代理申诉律师信息库的律师可以在本省范围内开展本法规定的申诉代理工作。”“进入地市级代理申诉律师信息库的律师可以在本地市范围内开展本法规定的申诉代理工作。”(注：该条中的“本法”理应为“规定”。)之外，还赋予了申诉代理律师两项重要权利：一是启动申诉立案的权利，即代理律师认为原案处理决定确有错误可能的，经特定程序如入库律师事务所集体评议之后，司法机关应当立案审查或者复查；二是瑕疵补正、司法救助等建议权，即代理律师认为原案确实存在瑕疵的，可以向司法机关提出瑕疵补正、司法救助等书面建议。赋予申诉代理律师特定权利，是为了切实维护申诉人的合法权益，从而有效化解社会矛盾，理所当然不得被滥用。为了防患于未然，针对这些权利设置特定义务也是顺理成章的事。这些义务主要有：一是接受申诉人的法律咨询，至于具体的咨询形式，包括咨询场所、是否必经程序等，大家会有所区别，“最高法《规定(试行)》草案”第14条虽规定了律师咨询前置程序，但是从具体表述来看，又好像不是必经程序；二是禁止滥用入库律师权利，主要是不得诱使申诉人签订代理协议，以及利用这些特权从事其他业务活动；三是其他禁止性行为，如不得煽动、教唆申诉人违法表达诉求等。不过，有些义务并非针对特定权利而设置。

第五，明确律师代理经费保障制度。建立律师代理申诉制度，一般会产生两个方面的费用。一是入库律师履行接待、咨询等义务所产生的费用，比如交通、通讯、误餐等费用，这些费用让申诉人或者入库律师承担都不合适，会大大削弱这项制度的长期效果。对这些费用的分担，基本上形成了由公共财政负担的一致意见。“最高法《规定(试行)》草案”第17条第1款规定，“建立政府购买服务工作机制，将律师代理申诉工作统筹列入政府购买服务目录，向入库律师事务所购买法律咨询、代理申诉等服务”。“山东《暂行办法》”第15条规定，“律师代理申诉工作设立专项经费，由省、市司法行政机关负责管理，主要用于：(一)在人民法院值班律师的工作、生活补贴；(二)值班工作中化解重大疑难案件的奖励；(三)其他需要支出的费用。”二是入库律师接受委托代理申诉的费用。“最高法《规定(试行)》草案”第18条规定，“入库律师代理自然人申诉的，不向申诉人收取费用。”“对法人或者其他组织委托律师代理申诉人，可以参照《律师服务收费管理办法》收取。经济确有困难的，可以酌情减收、缓收。”山东《律师代理申诉工作省级专项资金使用管理暂行办法》第2条第1款第3项仅规定了“与律师代理申诉工作相关直接产生的其他费用”，应该说与律师代理申诉费还是有一些差别。

(三)优缺点分析

1.主要优点

第一，有利于更好地维护申诉人的合法权益。相对于申诉人而言，律师的最大优势在于其储备了大量的法律专业知识，有能力帮助申诉人准确地找到案件的关键问题所在，并据以提出合情、合理、合法的申诉理由或意见。在司法实践中，确实有部分案件存在错判、错断的可能性，如果申诉人不能准确把握问题的关键所在，极有可能造成错误得不到及时纠正，甚至根本无法得到纠正。在这种情况下，申诉人完全有必要借助律师的法律专业知识。

第二，有利于司法机关更有效地处理案件。大量司法实践表明，绝大多数申诉人很难准确把握案件的核心问题所在，往往申诉材料写了一大堆，结果没有一句说到点子上，需要司法工作人员认真分析，才能帮助其梳理和归纳出申诉理由。当然，这主要是因为申诉人没有专门法律知识，不具备按照法律思维来提出申诉理由的能力。如果能够得到代理律师的帮助，往往能更清楚、准确地表达申诉理由，使司法工作人员一看就明了，办案效果当然会大大提高。

第三，有利于打造包括律师、司法工作人员在内的法律职业共同体。从字面上看，法律职业共同体是指由法官、检察官、律师以及法学专家等共同组成的法律职业群体。从实质意义上看，法律职业共同体“是基于法律理性、法律知识、法律思维和法律技术的专业共同体，是有共同的知识背景、思维方法、话语体系的职业共同体”。打造符合国情的法律职业共同体，是推进“法治中国”建设的基础条件之一。客观地说，我国法律职业共同体建设亟待加强。推行律师代理申诉制度，将有利于在法律实践中将司法工作人员与律师整合到共同的法律意识之中。

2.主要缺点

第一，代理律师的权威性有先天缺陷。在律师代理申诉模式中，律师必须具备特定条件，并通过官方选拔程序，进入相应的代理律师库之后，才有资格代理申诉案件，很容易让申诉人产生律师是“公家人”的错误联想，从而引发不合理怀疑甚至抵触情绪，可能会导致申诉人的“心结”更难打开，息诉罢访更为困难。2016年1月12日，最高人民法院举办“依法切实保障律师诉讼权利，为律师执业创造良好条件”新闻发布会，宣布将尽快建立申诉代理律师库，当时就有记者怀疑其公正性。*详情参阅最高法院博客“司法公正之路”(http://m.blog.sina.com.cn/s/blog_5fa7ff050102w4tv.html#page=12)。因此，如何化解人们对代理律师的“公家人”色彩的认识，这是完善律师代理申诉制度必须优先考虑的问题。

第二，律师角色定位比较困难。在律师代理申诉模式中，律师在司法机关与申诉人之间充当什么样的角色，又应该充当什么样的角色，这确实是非常难以回答的问题。按常理说，律师是官方按照一定条件选拔出来的，因而决定其有偏向司法机关的潜在动机和可能性。但是，如果代理律师总是偏向于司法机关，那么这一制度将很快流于形式，也难以达到应有的效果。合理设置律师的角色地位，将直接决定律师代理申诉制度能否取得预期效果。

第三，申诉代理费用比较难处理。从目前情况看，申诉案件数量比较多，代理费用非常庞大。如果全部由公共财政负担，会不会给政府财政带来冲击，甚至会不会引发人们对纳税合理性的怀疑？但是，如果全部由申诉人承担，那么又会不会抑制其委托律师代理申诉的意愿，会不会同样造成律师代理申诉制度流于形式？这确实又是另一个比较棘手的问题。因此，如何合理解决申诉代理费用问题，对律师代理申诉模式的顺利推进也非常重要。

二、 律师参与化解模式

(一)基本情况

律师参与化解模式是指符合特定条件的律师及其他人员受政法机关*律师参与化解模式和第三方社会力量参与化解模式主要由各地政法委主导，其适用对象基本涵盖了所有政法机关，因此对相关内容的表述均采用“政法机关”这一词语。的聘请，以法律顾问或者辅助人员身份参与化解涉法涉诉信访案件的工作模式，也可以称之为法律顾问模式。上世纪80年代以来，在全国信访形势日趋严峻的情况下，一些地方开始尝试探索律师服务于政府信访工作的有效模式。不过，这种探索主要是依托于已经存在于各级政府的法律顾问形式进行的。在“中政委《意见》”下发前后，吉林省、湖南省、新疆自治区、贵州省、四川省等地将法律顾问模式进一步引入涉法涉诉信访工作领域，逐步探索形成了律师参与化解涉法涉诉信访工作模式。比较典型的地方是吉林省、湖北省和浙江宁波市。2014年，吉林省进一步依托政府法律顾问机制，出台了《关于律师参与化解涉法涉诉信访案件工作的指导意见》(以下简称“吉林《意见》”)。2015年7月，浙江宁波市检察院、市司法局联合发布《关于律师在检察环节参与涉法涉诉矛盾化解工作的若干意见》(以下简称“浙江宁波《意见》”)。同年8月，湖北省也下发了《关于律师参与涉法涉诉信访矛盾化解工作的指导意见(试行)》(以下简称“湖北《意见》”)和《律师参与涉法涉诉信访矛盾化解工作管理办法》(以下简称“湖北《办法》”)。以下将主要围绕上述三地出台的相关文件展开分析。

(二)主要做法

第一，明确律师参与化解涉法涉诉信访的基本形式。综合起来，主要有两种形式。一是成立特定的涉法涉诉信访服务组织。“吉林《意见》”明确要求各市(州)党委政法委组建涉法涉诉信访法律服务中心。法律服务中心依托于律师协会成立，各级政法机关则帮助筛选一些“已退休的法律素质高、作风正派、认真负责的老法官、检察官”参与法律服务中心工作。“湖北《意见》”提出的第一种形式就是“党委政法委牵头聘请律师顾问团”。二是由政法机关邀请律师参与化解涉法涉诉信访。“湖北《意见》”提出的第二种形式就是“政法机关主导的邀请律师参与信访工作”，即由司法行政机关组织律师接受政法机关聘请，参与化解涉法涉诉信访工作。“浙江宁波《意见》”没有明确律师的具体参与形式，但是强调了律师应当与司法机关相互配合。应当注意的是，吉林省各地设立的“涉法涉诉信访法律服务中心”与湖北省设立的“律师顾问团”均不具有独立性，都是为协助政法机关化解涉法涉诉信访问题而成立的，实质上分担了政法机关的部分工作职能，例如接待、咨询、听证、化解信访等。

第二，明确律师参与化解涉法涉诉信访案件的范围。在案件范围划定这个问题上，由于对涉法涉诉信访案件的内涵和外延存在不同意见，因此各地的具体做法也有非常大的差异。“吉林《意见》”没有单独说明涉法涉诉信访案件的范围，但是在有关律师参与化解涉法涉诉信访工作的内容中谈到，律师要“对不服政法机关生效裁判、坚持上访的群众进行接谈”等，但是“不服政法机关生效裁判”和“坚持上访”都是含混不清的表述，因此其案件范围到底包括哪些仍然是个未知数。“湖北《意见》”基本上也采取了同样的处理方式，也就是不详细说明涉法涉诉信访案件的具体范围，而只是要求律师“参与疑难案件化解”，至于疑难案件到底包括哪些具体案件，则不作进一步说明或者列举。“浙江宁波《意见》”第四条则详细地列举了律师在检察环节参与涉法涉诉矛盾化解工作的范围包括“涉检事项”、“诉讼监督事项”和“其他需要律师参与的涉法涉诉信访案件”三个部分，但是明显带有本位主义色彩，不具有普遍参考价值。

第三，明确律师参与化解涉法涉诉信访的工作方式。在处理律师参与化解涉法涉诉信访工作方式的问题上，大家的主要做法基本上是大同小异，包括六种基本方式：一是参与信访接待，接受信访人的法律咨询；二是参与案件评查，主要是接受党委政法委或者政法机关的委托，参与一些涉法涉诉信访案件的评查工作，并提出评查意见；三是参与信访听证，也就是说接受政法机关的邀请，参与信访疑难案件的公开听证，依法提出法律意见，并配合做好息诉罢访工作；四是接受委托代理申诉，按照信访人的委托意愿，律师代理信访人进行申诉；五是引导信访人依法解决问题；六是帮助信访人申请司法救助。对此，“湖北《意见》”第三、五部分的表述非常清楚，例如要求“选派律师到政法机关信访接待场所，向信访群众提供现场法律咨询服务”等。

第四，划定律师参与化解涉法涉诉信访案件的职权范围。如同律师代理申诉模式一样，律师参与化解模式也为入选律师划定了相应的职权范围。“浙江宁波《意见》”第13条规定，律师参与涉法涉诉信访案件的矛盾化解时享有五项特殊权利：一是查阅相关案卷材料；二是向原案承办人了解案件相关情况，以及约谈信访当事人；三是如需补充调查相关证据时，在律师提出建议后，检察机关应当会同律师进行收集；四是参与个案信访听证会，如需要政府其他部门配合的，检察机关应当帮助律师与政府有关部门联系协调；五是在化解信访案件过程中，认为有需要给予司法救助的，律师可提出司法救助建议。此外，“湖北《意见》”和“吉林《意见》”都没有明确划定律师的职权范围。

第五，建立律师有偿参与化解涉法涉诉信访机制。对参与化解涉法涉诉信访案件的律师，政法机关一般都会采取不同的形式支付一定数额的劳动报酬。“湖北《意见》”明确提出，“财政部门要完善政府购买法律服务机制，指导各级各部门将法律顾问经费作为专项经费科目编报纳入财政预算”，而其《办法》第9条则明确规定“聘用单位应当向接受聘请担任法律顾问、参与涉法涉诉信访矛盾化解工作的律师支付合理的劳动报酬”。当然，这些费用最终还是由政府公共财政通过购买法律服务的方式来承担。“吉林《意见》”则提出，“对通过律师工作息诉的案件，政法单位要按照约定给予适当报酬”，至于该费用最终如何解决，却没有一个非常明确的处理意见。此外，“浙江宁波《意见》”没有触及这个问题。

(三)优缺点分析

1.主要优点

首先，律师与政法机关之间的关系非常明确，那就是律师接受政法委或者政法机关的委托，参与化解涉法涉诉信访问题，促使信访人息诉罢访。如上所述，在律师代理申诉模式中，律师有一个如何“选边站”的问题，也就是角色定位问题。但是，在律师参与化解模式中，律师的角色定位非常明确，也就不存在这个问题了。当然，所谓的“选边站”并非贬义词，而只是为了说明律师的一种现实考量。从根本利益角度看，律师、信访人与办案机关都是站在同一边的。

其次，可以最大限度地增强办案效果。从根本目的看，探索律师参与化解涉法涉诉信访问题，就是为了提高办案效率，增强办案效果，也就是说促进当事人接受司法机关裁判、决定，从而达到息诉罢访，维护社会稳定之目的。在这个模式中，律师定位明确带来的最大好处在于，律师从一开始就可以进入角色，主动从政法机关的角度来思考解决问题，与政法机关整合成统一体，形成化解涉法涉诉信访的强大合力，办案效果当然也会因此得到一定的增强。

2.主要缺点

第一，进一步加剧了政法机关与信访人之间的地位不平衡。从法律关系看，涉法涉诉信访主要体现了信访人与政法机关之间的关系，即信访人对政法机关的作为或者不作为作出的一种反向请求。毫无疑问，政法机关作为国家机关，手中掌握着大量的公共资源，与作为个体的信访人相比，这种优势地位是非常明显的。当律师参与进来之后，势必会进一步加剧这种不平衡关系。从某种角度看，可能反而会抵消政法机关提高司法公信力的努力，这样当然会得不偿失。

第二，违背司法基本规律，因此长期推行比较困难。应该说，就行政机关而言，从推进依法行政的角度考量，大力推行法律顾问模式确有现实必要性。因为在法治建设初期，我国行政机关还没有养成法律思维习惯，确实需要得到律师的法律专业服务，这是非常合情合理的。但是，政法机关的专长就是适用法律，还用得着律师来提供法律帮助吗？答案当然是否定的。既然政法机关不需要法律帮助，那么律师参与涉法涉诉信访工作的价值何在？如此看来，简单套用行政机关法律顾问模式，并不符合司法的基本规律。

第三，可能导致错案得不到纠正，从而损害司法公平公正。柏拉图说，法治不是最好而是第二好的政治。法治的缺陷在于其形式性，这已经是一个公开的秘密。从法律史角度看，错案与法治如影随形。因此，司法实践中存在个别错案*在此，错案不包括通过刑讯逼供等违法犯罪手段故意制造出来的“冤假错案件”。是在所难免的。错案数量虽然极少，但对社会的负面效应却很大。在这一模式中，由于律师与司法机关结成了“同盟”关系，可能会导致极个别错案得不到及时纠正，从而损害司法公平正义。

三、 第三方社会力量参与化解模式

(一)基本情况

第三方社会力量参与化解模式是指由具备特定条件的人员组成的第三方机构参与化解涉法涉诉信访案件的工作模式。从身份角度看，第三方社会力量既独立于政法机关，也与当事人无利益关系，而是居于两者之间的独立力量，故称之为第三方力量。这种模式设计的主要思路是，借助于第三方社会力量的权威性，以达到说服信访人、解决案件问题、化解涉法涉诉信访矛盾的目的。总体上看，北京和陕西是这一模式的主要探索者。2015年10月，为贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》及“中政委《意见》”，北京市委政法委、市委社会工作委员会、市司法局联合发布《关于深化第三方社会力量参与涉法涉诉信访工作的意见(试行)》[以下简称“北京《意见(试行)》”]，建立了第三方社会力量参与涉法涉诉信访工作模式。同年11月，为贯彻最高法《关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》，陕西省高级法院、省司法厅联合下发了《关于在人民法院诉讼服务中心建立律师参与诉讼服务和矛盾化解机制实施办法(试行)》[以下简称“陕西《办法(试行)》”]，进一步探索多元化化解涉法涉诉信访工作机制。以下主要围绕“北京市《意见(试行)》”和“陕西《办法(试行)》”展开分析。

(二)主要做法

第一，组建代表第三方社会力量的中立机构。这是第三方社会力量参与化解模式的最大特点。“北京《意见(试行)》”提出，在市政法委牵头下，向市民政局申请组建民办非企业单位——“北京市公益法律服务与研究中心”，作为统筹组织第三方社会力量参与涉法涉诉信访工作的平台，直接隶属于北京市法学会。“北京市公益法律服务与研究中心”下设法学专家、律师、人民调解专家、心理专家和心理咨询师、其他人员等五个人才库，并拥有专门的办公场所，公开招聘专职工作人员进行管理。“陕西《办法(试行)》”则提出，依托于人民法院诉讼服务中心，设立律师参与诉讼服务和矛盾化解窗口，由司法行政部门从专家库中选任1-2名律师轮流值班服务。但是，根据最高法院《关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》，诉讼服务中心是人民法院搭建的对外服务平台，因此还不能算作真正意义上的第三方社会力量。

第二，第三方社会机构组成人员多样化。在律师代理申诉和律师参与化解两种模式中，参与化解涉法涉诉信访的人员均以律师为主。但是，这个模式中的第三方社会机构组成人员是多样化的。“北京《意见(试行)》”明确提出，“北京市公益法律服务与研究中心”由五类人员组成：一是高等院校、科研院所等单位中有较高声望、学术水平高的法学、法律专家学者；二是政治立场坚定、业务素质高、具有丰富司法实践经历的律师；三是具有丰富的调解经验、社会公认度较高的人民调解员以及行业性调解组织中专业知识扎实、调解经验丰富的调解员；四是政治素质过硬、实践能力强的心理专家和心理咨询师；五是其他具有较高社会声望、较大行业影响力的知名人士或机构。不过，陕西省则仅限于入库律师，入库律师的标准是思想素质过硬、专业功底深厚、实践经验丰富、具有奉献精神。入库律师名单由律师协会推荐、司法行政部门确定、人民法院备案。

第三，明确第三方社会力量服务的公益性。所谓公益性，是指不以营利为目的的性质。在化解涉法涉诉信访过程中，第三方社会力量不向信访人要求支付任何经济利益。当然，对其必要的费用支出还是由公共财政负担，主要通过政府购买法律服务的方式进行。但是，相对于纯营利性的社会组织而言，这些费用支出仅仅是必要开支。“北京《意见(试行)》”提出，“第三方社会力量不向涉法涉诉信访当事人收取任何费用，必要的支出费用，通过政府购买服务方式酌情予以补偿”，表明北京并没有坚持纯粹的公益性原则，还带有一定的市场化因素。“陕西《办法(试行)》”第13条规定，“律师参与诉讼服务和矛盾化解坚持社会公平原则。人民法院可给予适当的伙食、交通补贴等合理费用。补贴费用参照我省有关值班律师补贴标准”，表明陕西省实行的是真正意义上的公益性原则。

第四，确立第三方社会力量服务的中立性。第三方社会力量参与化解模式的初衷是借助第三方社会力量的社会公信度，达到最终说服信访人、化解信访矛盾、维护社会稳定的目的。因此，保持第三方社会力量的中立性就是必要的，因为中立性是公信力的基本前提。据此，“北京《意见(试行)》”明确提出，“第三方社会力量与执法办案的政法机关和案件当事人无利害关系，依法、独立、居中开展工作，不受执法办案的政法机关、案件当事人的干扰”。从形式上看，比较好地坚持了第三方社会力量服务的中立性。“陕西《办法(试行)》”没有明确表述，只是在第2条规定，“建立律师参与诉讼服务和矛盾化解工作机制的宗旨是，通过具有第三方独立地位的律师参与诉讼服务和矛盾化解，引导来访人员理性维权和有序诉讼，正确对待裁判，更好地满足来访人员的诉讼需求”。另外，第6条第2款也规定，“人民法院诉讼服务中心设立律师参与诉讼服务和矛盾化解窗口，由司法行政部门从专家库中选任1-2名律师轮流值班服务”，好像带有一定的中立性。从这两条规定的内容看，还是没有很好地坚持中立性原则。

(三)优缺点分析

1.主要优点

第三方社会力量参与模式的主要优点在于，比较准确地把握了信访人与政法机关之间的关系。一般而言，信访人对政法机关裁判、决定纠缠不休，主要原因在于不相信政法机关会公正执法、司法，也就说两者之间的信任关系遭到了一定程度的破坏，迫切需要一个桥梁将双方联结起来，以修复这种遭到破坏的信任关系。但是，这个桥梁应该满足三个条件，一是要中立，不能是任何一方的人；二是要双方都信任尊重；三是要有足够解决问题的能力。组建以律师为主体的第三方社会力量，在制度设计上恰恰满足了这三个条件，如果能够合理运用，确有可能修复这种信用关系，从而达到说服信访人、化解社会矛盾、维持社会稳定的目的。应该说，这种模式思考和解决问题的方式有一定的合理性。

2.主要缺点

第三方社会力量参与模式的主要缺点是，与我国正在进行的社会主义法治建设背道而驰。现代法治的重要原则是司法终决，也就说没有任何力量能够凌驾于司法和法律之上，而所谓的第三方社会力量恰恰破坏了这个原则，从根本上破坏了司法的最终权威。因此，从长远角度看，这个模式是不具有可持续性的。现在，随着我国社会主义法治建设的不断推进，司法终极权威将得到全面贯彻落实，第三方社会力量要么被逐步搁置，直至退出司法领域，要么沦为政法机关息诉罢访的专用工具，即成为“第二接访室”和政法机关的“说客”。此外，还可能带来新的社会风险，即第三方社会力量为达到使信访人息诉罢访之目的，极有可能在手段选择上突破法律的界线，引发新的社会矛盾。例如2010年秋，北京“安元鼎”保安公司私设“黑监狱”、圈禁进京上访人员事件曝光，引起社会各界关切。而据记者调查，“安元鼎”仅为冰山一角。应该说，这是推行第三方社会力量参与模式不得不考虑的问题。

四、 律师参与化解涉法涉诉信访模式之选择

应该说，律师参与化解涉法涉诉信访确实是发挥法律职业共同体合力、推动涉法涉诉信访问题在法治轨道解决的一项重要工作成果。但是，正如前文所述，律师代理申诉模式、律师参与化解模式和第三方社会力量参与化解模式既有各自的优点，也有各自的不足。那么，到底应该选择一个什么样的模式？比较而言，律师参与化解模式和第三方社会力量参与化解模式都存在违背司法基本规律的“硬伤”，很难逐步发展成为一项长期有效的制度，而律师代理申诉制度更符合现代法治精神和司法基本规律。因此，律师代理申诉制度应当成为律师参与化解涉法涉诉信访的基本模式。

(一) 推行律师代理申诉制度的必要性

第一，推行律师代理申诉制度是落实中共十八届四中全会精神的必然要求。中共十八大以后，我国逐步加快了社会主义法治建设步伐。中共十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面勾画了社会主义法治宏伟蓝图，成为我国社会主义法治建设的总纲。这个《决定》从“法治中国”的战略高度，明确提出了“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”，充分凸显了中央对运用法治思维解决涉法涉诉信访问题的坚定意志，这是推行律师代理申诉制度的最直接根据。应当注意的是，在中共十八届四中全会通过的决定中，“申诉”一词先后出现了四次，“涉诉信访”只出现了一次，而“涉法信访”和“涉法涉诉信访”都没出现过，这也从侧面印证了中央通过推行律师代理申诉制度来解决涉法涉诉信访问题的顶层设计思路。

第二，推行律师代理申诉制度是社会主义法治建设的必然要求。改革开放以来，建设特色社会主义法治已然成为全国共识。运用法律思维和方式处理社会矛盾纠纷是法治社会的一个显著特征，推行律师代理申诉制度恰恰是坚持用法律思维和方式解决涉法涉诉信访问题的具体体现，是我国当前推动社会主义法治建设的必然要求。正如顾永忠教授所说，将律师引入涉法涉诉信访工作是“发挥律师在维护社会公平正义中具有的特殊地位和作用的重要体现。” 2015年4月1日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十一次会议，审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，变立案审查制为立案登记制，法院“立案难”已经成为历史。在这一特殊背景下，推行律师代理申诉制度可谓恰逢其时。

第三，推行律师代理申诉制度是切实保障申诉人权利的有效措施。正如前文所述，绝大多数申诉人不了解法律思维，更不具备运用法律思维解决涉法涉诉信访问题的能力，既难以抓准案件的核心问题，又难以提出有针对性的申诉理由。推行律师代理申诉制度，有利于帮助申诉人理解法律思维，清楚掌握原案查明的事实及依据，尤其是有利于及时纠正个别冤假错案，从而保障司法公平正义，维护社会和谐稳定。例如2014年，最高人民法院评查了缠访、闹访案件512件，其中确有错误的25件，占全部案件的4.9%。对这些少数错案，如果能够得到律师的帮忙，将更有利于司法机关及时处理，从而更有力地维护申诉人的合法权利。当然，对因经济困难等原因而聘不起律师的申诉人，可以通过法律援助方式予以解决，能更好地体现司法维护弱势群体合法权益，以及国家保障人权的力度和救助弱者的情怀，这是社会主义法治文明和进步的体现。

第四，推行律师代理申诉制度有利于破解申诉难题。近些年，申诉难逐步成为社会关注的一大热点。申诉难主要体现在四个方面。一是沟通难。一般来说，案件当事人不了解法律思维，很难从司法逻辑角度理解和认同生效裁判和决定。二是纠错难。由于多方面的原因，确实有一些错案不能及时或者得不到纠正，一些瑕疵案件无法得到补正。三是息诉难。申诉是法律问题，更是社会问题。一方面需要遵循法律逻辑，使司法裁判和决定符合法律规定；另一方面需要遵循日常生活逻辑，使案件当事人认同裁判结果，因此，息诉难度非常大。四是信任难，一些法律文书说理不清、逻辑混乱，少数司法人员违法犯罪等现象，在很大程度上损害了司法权威，削弱了群众对司法的信任。推行律师代理申诉制度，通过接受律师的法律帮助，申诉人将能更好地维护自身合法权益，从而推动申诉难题的最终破解。

(二) 完善律师代理申诉制度的几点设想

目前，“最高法《规定(试行)》草案”已初步搭建了律师代理申诉制度的基本框架，可以在此基础上进一步完善相关制度设计。笔者认为，主要从以下几个方面着手：

第一，建立强制代理申诉制度。完善律师代理申诉法律制度，首先必须建立强制代理申诉制度。日本学者谷口安平说，“当事者的程序参加如果不从参加后能做什么、应该做什么的观点来考虑就可能成为没有实质性内容的口号。”在没有律师代理的情况下，绝大多数申诉人很难说清楚为什么要申诉，即很难从法律思维的角度来提出申诉理由，从而导致无效申诉，浪费原本紧张的司法资源。应该说，司法资源属于公共资源，任何人都不得滥用。建立强制代理申诉制度，有利于制约申诉人滥用司法资源。当然，确立强制代理原则并非要剥夺当事人的申诉权，而是为了增强其维护合法权益的能力。事实上，我国《刑事诉讼法》第34条*该条规定：“被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”就是一个类似的规定，完全可以借鉴。至于具体如何推行，可以先由各省(自治区、直辖市)根据本地区的实际情况，研究制定具体的实施细则，最终逐步过渡到实行强制代理申诉。

第二，明确律师的申诉代理人角色定位。在参与化解涉法涉诉信访过程中，律师到底应该是一个什么样的角色？这是必须认真考虑的问题，否则将使律师陷入“名不正言不顺”的尴尬境地。由于涉法涉诉信访反映的是信访人与政法机关之间的法律关系，因此，律师在涉法涉诉信访工作中的角色定位大致可以分为三种：一是信访人的代理人；二是政法机关的辅助力量；三是居中评判位置。事实上，正是基于这三种不同的角色定位，才形成了前文所述的三种基本模式。值得注意的是，无论是在学术界还是实务界，不少观点均支持将律师视为第三方独立力量。例如有学者提出应当明确律师的第三方身份，即既不代表信访部门也不代表信访人，对于服务对象不应偏向任何一方，具有客观中立特征。但是，从司法基本规律的角度看，将律师定位为申诉人的代理人应该更为合理，可以在一定程度上平衡信访人与政法机关之间的失衡关系，从而有力地促进司法公平正义。从政治功能的角度看，律师“作为民主土壤所催生的‘异类’群体之一”，“在公权力与公民私权利这一人类社会的基本‘博弈’中，始终是公民权利的忠实代表、社会理性不同声音的忠实代表和以私权利制约公权力的忠实代表”，“使‘草民’得以向长久以来十分强大的公权力说‘不’。”

第三，严格律师准入门槛制度。很显然，申诉不同于普通诉讼，律师代理申诉必须具备更强的业务能力，尤其是更高的社会责任感和使命感，才能真正胜任这一重大职责。对此，“最高法《规定(试行)》草案”设计的准入门槛制度还是可行的。但是，为了增强入库律师的社会信任度，尽力化解群众对律师有可能成为“公家人”的错误印象，可以由司法行政部门或者律师协会等其他无直接利害关系的第三方掌握准入门槛，这样才有可能使代理律师摆脱仅服务于政法机关的嫌疑。另外，还应当建立相应的入库律师退出机制。从实践情况看，由于律师参与化解涉法涉诉信访的积极性普遍不高，一些地方仅指派实习律师或者案源较少的律师，稍有名气或案源充足的律师多数不愿意参与这项工作，即便参与也只是按照邀请方的要求，走走过场而已，并未真正发挥其应有功能。对这种情况，应当严格落实退出制度。

第四，完善律师代理申诉权限制度。当前，我国律师代理申诉的积极性不高，代理申诉率非常低。例如2015年，最高人民法院受理刑事申诉4204件，律师代理率仅为9.35%。再如重庆市检察机关2016年1—12月，受理各类申诉*含不服民事、行政生效判决、裁定而提出的再审申请。4594件，律师代理申诉37件，代理率略高于8‰。长期以来，造成律师代理率低的重要原因在于申诉案件的办理难度太大。因此，赋予申诉代理律师一定的特殊权利是必要的。目前，“最高法《办法(试行)》草案”赋予了申诉代理律师两项重要权能：第一项是赋予代理律师通过一定程序启动申诉立案的权利。不过，这个权利应该有一个合理限制。我们认为，由司法行政机关等独立于律师的机构担任这一角色更合适，有利于防止律师滥用这一权利，破坏律师的正常业务生态。第二项是赋予了代理律师瑕疵补正、司法救助等建议权。对这个问题，“最高法《办法(试行)》草案”也没有设计相应的预防条款。当然，由于最终决定权由司法机关掌握，因此不设置特别预防条款也说得过去。除此之外，我们认为还应当在信访终结上赋予代理律师一些特定权利，主要是对司法机关拟决定终结的信访案件，应当由申诉代理律师集体出具明确意见。

第五，全面引入法律援助制度。为了更好地推行律师代理申诉制度，有必要将律师强制代理申诉与法律援助制度有机结合起来。一方面明确要求申诉必须由律师代为进行，这是落实律师代理申诉制度的核心内容；另一方面对没有委托律师代理申诉的，司法机关应当通知法律援助机构为其指定代理律师。2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，明确提出要扩大法律援助范围，“探索建立法律援助参与申诉案件代理制度，开展试点，逐步将不服司法机关生效民事和行政裁判、决定，聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围”*参见中共中央办公厅 国务院办公厅《关于完善法律援助制度的意见》(中办发[2015]37号)。，这对推行律师代理申诉制度是一个很好的铺垫。引入法律援助制度既可以全面落实申诉代理制度，又可以援用法律援助制度对律师代理费用的制度性安排，可谓两全其美。

第六，合理确定申诉案件的范围。在我国现行法律体系中，有近百部法律文件使用了“申诉”一词，通常指公民、法人或者其他组织对某一问题的处理结果不服时，依法向有关主体提出请求重新处理的行为。主要有三个特征：第一，申诉主体是依法享有申诉权的公民、法人或者其他组织；第二，申诉客体是特定主体对某一问题的处理结果，既包括已经作出的处理决定，也包括负有处理责任的主体不履行处理职责的行为；第三，受理主体必须是法律规定的特定主体。按性质分，申诉大致可以分为两类：一是司法申诉，即针对司法机关作出的处理决定而提出的申诉。例如针对法院生效判决、裁定以及检察机关不起诉而提起的申诉。二是其他申诉，即针对其他国家机关作出的处理决定而提出的申诉。例如公务员不服人事处理决定而提出的申诉。值得注意的是，随着我国法治建设的逐步推进，司法终决原则将全面落实，其他类申诉应当逐步纳入司法轨道。因此，对申诉案件的范围应当确定为司法申诉，即对司法终结性决定不服而提出的申诉。

[1]王利明.从“律师被逐出法庭”谈律师的职业定位[J].人民论坛，2015(19).

[2]栾少湖.实行律师代理申诉制度的思考与启示[J].中国法律评论，2015(03).

[3]禹治洪.律师参与涉法涉诉信访案件的理论架构和实践探索[J].中国律师，2016(01).

[4]陈宝成、王和岩.揭秘北京“黑监狱”[J].发展，2013(02).

[5]王良斌.对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的几点看法[N].检察日报，2016(03).

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[10]参见吕良彪.律师价值的再回味[J].中国律师，2010(01).

[11]邓连引.律师在全面推进依法治国战略中的定位与作用[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2016(01).

[12]王念峰.律师参与涉检信访工作的功能定位与机制完善[J].中国检察官，2016(09).

[13]赵进.律师应积极稳妥地开展刑事申诉代理[J].律师世界，1997(10).

【责任编辑：柴 玮】

Discussion on the basic model of lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition

Tan Jinsheng

(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

Lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition forms three models of proxy complaint,participation in the resolution and third party participated in the resolution.The model of proxy complaint is a model of dealing with the decision by a lawyer who meets the specific conditions on behalf of whom does not accept the decision of the judiciary.The model of participation in the resolution is a model that lawyers and other personnel meet the specific conditions hired by the political and legal organs as legal advisers or assistants to participate in the resolution of the law-involved and lawsuit-involved petition cases.The model of third party participated in the resolution is a model that the third party,which is composed of persons with specific conditions,participates in the process of resolving the law-involved and lawsuit-involved petition cases.They have their own advantages,but also their own shortcomings.In contrast,the model of proxy complaint by lawyers is more in line with the modern spirit of rule of law,which should be the basic mode of lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition.

lawyer;petition;law-involved and lawsuit-involved petition;basic model

本文系重庆市人民检察院2016年重点课题“律师等第三方参与化解涉法涉诉信访机制研究(课题编号：CQJY2016B12)”的阶段性研究成果。

谭金生(1975—)，男(汉族)，湖南安仁人，重庆市人民检察院检察官，西南政法大学刑法博士研究生，主要从事刑法、刑事诉讼法、刑事赔偿及信访制度研究。

2017-04-23

DF85

A

1009-1416(2017)04-063-11