政府权力清单的行政法意义研究

刘苏明

（安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241000）

政府权力清单的行政法意义研究

刘苏明

（安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241000）

通过研究政府权力清单的行政法意义，探求国家行政权力在实际操作中所应当受到的限制，及其法律意义和价值等一系列社会问题，在总结以往实践经验的基础上，改进制度，完善法律，提高法治水平，让法律更好地为人民服务，逐步实现法治社会的伟大构想。

政府；权力清单；行政法；法治

一、权力清单的基本含义与意义

所谓权力清单，就是要以一种书面的形式，明确、详细、具体地指出权力的归属、运行的过程中的细节以及行使完毕以后的监督等工作的内容。其目的就是要使权力的运行公开、透明，每一步都于法有据，坚决杜绝暗箱操作、故意将权力神秘化、乃至违法乱纪的行为。

（一）保障公民的知情权

权力清单的最直接作用就是要让老百姓知道哪些是属于政府的权力，哪些是属于公民的义务，这有利于维护行政权力与利益的效率，也有助于提高公民的法治意识。只有在了解权力的基础上，才能正确地履行权利，公民要想正确、有效地履行自己的权利，就必须要通过适当的途径以及合法的程序履行。

比如，假期出游越来越成为公民欢度佳节的选择之一，但是因为旅游而引发的社会乃至法律纠纷也是越来越凸出。山西省旅游局公布29项行政权力清单，对旅行社、导游、领队等市场主体以及导游证、领队证核发、丙级旅游规划设计单位资质评定、旅游服务质量争议调解和对市级旅游行政管理方面具体行政行为不服的行政复议等方面都做出了具体的规定，给市民的出游带来了极大的方便，让游客在领略秀丽风景的同时，能享受到等值的社会服务，也可以避免许多因为不知情、不理解而导致的社会矛盾。

（二）划定权力边界

权力清单对于政府而言最直接的意义就是划分权力的边界。权力的边界不够清楚所导致的直接影响就是各种“潜规则”的可能存在。随着市场经济的发展和改革开放的局面进一步扩大，政府与市场，“有形的手”与“无形的手”之间的博弈也是愈演愈烈，权力边界不清不楚，行政权力的无限延伸，就可能会遏制市场的创造活力，滋生各种违规违法经营行为。

权力清单作为一个新兴名词与“行政审批制度的改革”紧密相连，都是通过权力的明确，增强执行的效力。比如江苏省南通市就利用“权力清单”建立起完善的行政审批制度，全面取消非行政许可审批这一类别，积极做到“清单之外无审批”以响应“法无授权不可为”这一基本原则的号召。通过试点优化流程，利用前置程序使权力的运行躲不开群众的监督，进而提高办事效率，创造利于发展的良好环境。

（三）服务于社会监督

只有在清晰明确的权力之下，权力监督才有存在的意义。

比如广西防城港市质监局权力清单于2016年6月26日于该市政府网站公示，接受社会监督。将各项行政职权的名称、法定依据和行使主体按照行政许可、行政处罚等进行分类，还公布在该局网站和办证窗口，建立责任清单和行政职权运行流程图，明确每个环节的承办机构。

二、权力清单行政法意义的范畴

首先，从静态的意义上说，权力清单在明确行政权力的对象与方式的背景下，从行政组织的方面，规定了行政主体及其关联方式，并至少从内部方面规定了行政职权的分配与调整，这是对于我国现行行政法治的一大补充；其次，从动态的意义上说，权力清单在规定行政行为的同时，也就明确了行政职权与行政相对人的一一对应的关系，行政职权通过行政主体的运用，也就使得行政权力得到了进一步的实施。所以，权力清单的行政法的意义，还是无法脱离行政法的基本分类，即“行政组织法”与“行政行为法”，或者说，从“静态”与“动态”的角度分析，即是“体”与“用”的结合，具体来说，则有以下几项。

（一）用权力清单来明确行政法的主体资格

行政法主体资格的明确是解决行政权力模糊的首要问题，也是最基本、最实用的问题，现实生活中许多行政权力归属于不同的行政主体共同实施，这在一定程度上就难以避免地增加了“用权”的难度，也让权力的监督变得可望而不可及①关保英：《行政权力清单的行政法构造》,《郑州大学学报》2014年第6期。。最明显的例子就是《行政处罚法》在颁行伊始就遭到了社会舆论的质疑，后来逐渐形成了较为成熟的“处罚主体资格上榜制度”才慢慢平息了风波，现在看来，这一制度与“权力清单”相比，是具有很大相似度的一种权力主体的明确方式。

面对近期出现的“农民工执法”“临时工执法”等非法主体执法的现象，“权力清单”发挥着不可替代的作用，这一不容争议的制度，明确打压了诸如此类社会问题的表面现象之下所隐藏的“不法的犯罪意图”。对于这种实质上的“权力滥用”“徇私枉法”，虽然以具有普通社会身份的主体加以实施，但背后的“权力主体”必然是需要以明确且强有力的法规制度来加以规范和监督的。

（二）用权力清单来明确行政权力的概念

“行政权”往往是与“立法权”“司法权”相并列而存在的，这是“三权分立”学说的基本内容，也是国家权力划分的一种基本方式。当然这只是对“行政权”的一种相对抽象的定义，或者说只是从制权机关这一方面的分类，对于行政权以及许多其他角度的具体划分，具体的行政法、宪法等法律规范，也都结合了法律实际，对“行政权”的变化做出了相对应的规定。

例如《宪法》对国家最高行政机关国务院以及地方行政机关各级政府都规定了不同的行政权力，以适应不同的行政实践对行政权力的需求。①与此同时，不同的行政权力的执行机关也都规定了不同方式和程度的执行程序，对于行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等不同阶段的具体规定，也是权力清单的主要内容。

（三）用权力清单来明确行政法的内容

权力清单所明确的是行政法的微观的内容，所谓“清单”，就是一种罗列，就是在主体内容不够明确或者极为复杂等有罗列的需要的时候，所做的一种清理和整理。所以，权力清单可能不要求全面，但它一定要求具体，可以只列出宏观内容的一个微观的部分，但一定要做到清楚、明白，只有这样，清单才能发挥它应有的作用。

在罗列相应的权力清单之时，要考虑许多实际的、与权力相关的因素，例如：地域、时效、情节、当事人等等，这些因素都切切实实地影响着行政权力的实际情况，影响着权力的行使，也影响着权力的监督。许多行政部门根据自身的实际情况，制定适合自身适用与发展的地方行政法规，这也是行政权力技术化的另一种证明，只有列出切合实际水平的权力清单，才能促进行政权力的正确、适当地运行。

所以，对于权力清单的行政法意义的范畴来说，主要是从行政法的定义、分类、实际运行等诸多方面加以研究，结合权力清单的内容和特征，得出权力清单在行政法方面的意义，这对于体现权力清单的价值也是十分有益的。

三、权力清单的行政法意义的价值

权力清单并不能简单地按照字面意思来理解，若仅仅是单纯地把它理解为一种“权宜之计”，则会湮没它对于行政权力的意义所在，必须将权力清单赋予一种行政法上的意义，它才能真正地对行政实践起到实际的作用，而这种实践的方法，可以是多种多样的。

（一）实体职能

任何一种职能都是实体职能与程序职能的结合，如果单纯地从理论研究角度，那就是实体职能居于主要地位。但也不可能纯粹地只是从实体的角度出发，这就要联系实际，提升研究水平。

明确职能是为了避免行政越权、行政推诿等现象的存在，这些也是现实的行政实践中最广泛的问题所在。当然，实践毕竟不如理论那样可以尽如人意，听从人的安排，理论只能起到导向的作用，在实践中，有很多行政权力都是互相重合乃至重复的，适用的领域不同，自然会出现这种情况。权力的重合并不是问题，问题是出了问题谁来负责，要明确权力的归属，也是为了明确责任的归咎问题，所以说，职能的明确是权力清单核心的内容。

（二）灵活地域

首先，我国行政区域的划分是不存在任何问题的，虽未以法律的形式加以明确的规定，但总体上来说，还是适合我国的国情的。但是，实践是不以地域为界限的，跨区域的行政行为是为了适应于不同地区的特征，但也会对行政监督带来不便，其实所谓的便与不便，都是要以行政法制为基础的，只要是切合实际的良法善之，加之恰当的使用，总会是便利的。

法律虽然有其固有的程式，但也应当要有轻重缓急之分，就像法律要与情理相结合一样。在不违背法律的具体规范的情况之下，只要是符合法律精神的灵活的适应，都是可以接受的。但是，像“暴力执法”“钓鱼执法”等不符合法律规定，有悖于法律精神的行政行为，当然是应当严令禁止的。对于社会实践中的一些敏感地带，要及时地加以更新，用具体化的权力清单，解决普遍的社会问题。

（三）幅度与自由裁量

权力清单的存在就表明了行政权力的规范并不是那么严丝合缝的，这与严谨的法律精神也并不是相违背的，任何规范的适用都是需要灵活的应变能力的，只有这样，才能做到以实际为标准。行政法典与规范对于行政权力的规定都是有上限和下限的，只有在这样一个合适的范围之内，行政权力才能得到最大限度的适用。

与自由裁量相对应的概念可以表述为“羁束性的行为”，它才是保证行政权力的有效实施的关键。作为一种不可裁量的权力行为，它更多的是体现在程序法的某些方面。权力清单的作用就是要把自由裁量和行政羁束有机地结合在一起，使得每一种具体的实际情况都能得到与之相适应的合理安排，对于行政法治来说，它们中的任何一方都是不可偏废的。无论是适用于行政机关还是立法机关的权力清单，都是要从权力的实际出发，以灵活的方式，更有效地体现行政法的实际价值。

四、权力清单制度的反思与改进

（一）合法性

权力清单制度的基本要求之一就是要做到“依清单行政”，这与行政权力所要求的“依法行政”显然是存在出入的。虽然权力清单也是按照法律的规定制定出来的，但是如果一味地依清单为标准行事，难免会有违背法律的时候，而且这种违背还是有依据、有支撑的，很明显，这是不利于行政法治的一项要求。

（二）合理性

对于权力清单的合理性的质疑主要来源于实践中的权力清单的标准不统一的现象，虽说不同地域和行政级别存在差异，但是在行政实践中，清单所列权力数量相差数十倍的现象频频出现，这就不能简简单单地归咎于普通的差异了。不同标准的本质是源于不同的理解，再进一步的深究，就暴露出行政法制对于权力规定的不完善等问题，以至于清单的合理性也是备受质疑，若非设立法外职权，就是形同虚设，没有实际意义。

（三）有效性

有效性是建立在合法性、合理性的基础之上的，因为前面二者的基础不够，自然就造成了权力清单的效力大打折扣。首先是法律制度本身的问题，法律的原则性与抽象性使得权力清单规定的权力的边界显得模糊不定，其次会影响公众对权力的理解与把握，也会影响权力清单制度的便民效力。

（四）改进

权力清单制度的改进要以权力的完善为基础，关键在于制定统一的标准，既要考虑合理差异，又要顾全大局，发挥整体与部分的结合作用。此外，还要明确一点，那就是权力清单只能解决制度方面的问题，至于实效究竟能达到多少，还要依靠政府的执行力等多个方面的因素。所以，必须将权力清单制度与行政法规联系起来，与规范性的法律文件结合起来，严格遵循法律的适用规则，坚持贯彻法治的精神与信念，要时时刻刻不忘法治，依法行政，依法用权。

The significance of government's power list for administrative law

LIU Suming

Studying the significance of government's power list,this paper explored the restraints to be obeyed when operating national administrative power,its lawful significance and value.This paper proposed that the previous experience be summarized,the institutions be improved,and the laws be perfected for enhancing the level of law rule,serving people better,and realizing the great idea of governing society by law.

government;power list;administrative law;law

D920

A

1009-9530（2017）01-0019-03

2016-11-08

刘苏明（1993-），女，安徽师范大学法学院硕士研究生。