沪苏浙涉法涉诉信访分离模式及其对我省的启示

伍万云

（中共宣城市委党校市情研究所，安徽宣城242000）

沪苏浙涉法涉诉信访分离模式及其对我省的启示

伍万云

（中共宣城市委党校市情研究所，安徽宣城242000）

如何从源头破解信访不信法的怪圈，怎样使推诿扯皮、不作为、乱作为等群众反映强烈的现象得到遏制。上海、江苏、浙江等地都在探索涉法涉诉信访分离机制，力求解决“入口不畅、程序空转、出口不顺”等现实难题。本文基于沪苏浙涉法涉诉信访分离改革经验，寻求构筑我省诉访分离导入、终结、非访打击等机制，促进皖沪苏浙四省市涉法涉诉信访分离信息联动共享对接，加快涉法涉诉信访分离体制改革进程。

皖沪苏浙涉法涉诉信访分离模式启示

一、沪苏浙涉法涉诉信访分离典型经验

自我国实行涉法涉诉信访分离改革以来，沪苏浙根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》[1]）及“中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》[2]、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》[3]、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》[4]等三个文件”精神，创造性开展涉法涉诉信访分离改革，并取得可喜成绩。现将沪苏浙涉法涉诉信访分离改革典型经验总结如下：

（一）杭州市“三类重点案件六种主要情形”模式，破解入口不畅难题

浙江省杭州市政法委为使信访人及其关联的单位明确案件工作流程，该市政法委与信访部门联合研究制定了“三类重点案件六种主要情形”分类处理流程图及其工作规程，详细划分涉诉信访与一般信访的界限，区别不同案件性质，分别导入相应程序和机制。

主要做法：

1、制定“三类重点案件六种主要情形”细化处理办法。三类重点案件主要指：涉及征地拆迁、劳动保障等涉众或涉及政策的案件；司法有瑕疵，当事人得理不让人、诉求过高的案件；当事人拒不接受法律裁决、缠访缠诉的案件。六种情形主要指：信访群众对照信访案件分类流程图清单，对申诉求决类、揭发控告类、信息公开类、意见建议类等四类涉诉信访案件，通过司法途径解决；对行政复议类案件，通过行政调解、行政裁决、行政复议等行政途径解决；对既不能导入司法程序，又不能导入行政程序的信访事项，由信访部门协调解决。

2、分类制定涉法涉诉信访工作流程图。首先，依法导入。对来访或来信者及时登记，符合涉法涉诉信访的依法导入法律程序，按程序办理；不符合涉法涉诉信访案件，转入相关部门处理，或已经结案，但不符合复议、再审的做好解释说明工作；对符合复议、复核、再审条件的，转入相应的法律程序办理。其次，依法办理。对已经进入法律程序处理的，依法按程序在法定时限内办结。对经复议审理复核确属错案、瑕疵案的，依法纠正错误、补正瑕疵；符合国家赔偿条件的，依法赔偿。对未发现错误的，依法维持原裁决，并做好释法明理工作。再次，依法终结。对已经穷尽法律程序，依法做出判决、裁定为终结决定的，仍反复缠访缠诉的，经审查、评审、并经中央或省级政法机关审核，认定问题已经得到公正处理的，不再启用复查程序。第四，终结移送。信访事项终结后，相关法院及时移送涉法涉诉信访案件，县（市）区信访办及时召开对接会，明确后续管理工作责任。

实践证明：杭州市“三类重点案件六种主要情形”分类清单流程图模式，厘清了信访与行政、信访与司法等法定途径之间的职责边界，明确了各途径的责任主体和工作要求，有效提高了信访投诉请求受理的精准度，确保了导入法定途径的投诉请求有人接、有人管、有人办，有效避免了“投诉无门”、“一案多投”等现象发生。也让群众在法治思维的引领下，逐步走出多年“信访不信法”的困局。

（二）虹口区“三项回避与第三方专家参与”模式，有效防止程序空转

2014年，上海市虹口区政法委创造性提出“三项回避与第三方专家全程参与”模式，有效破解了信访“程序空转”难题。如今，信访群众依法按程序反映问题的意识逐步增强，涉法涉诉信访案件明显呈现“弃访转法”势头。截止2016年底，虹口区涉法涉诉信访总量比上年减少5.8%。

主要做法：

1、大胆探索制定“三项回避”制度。一是原办案人员回避制度。增强政法机关依法处理信访问题的公信力，防止信访案件程序上“兜圈子”空转。二是异地审理。撇开原办案单位和人员，排除各种阻力和干扰，彻底打消了信访群众对办案主体公正性的顾虑。三是提级办理。提高法院审理级别，让越来越多的信访人选择回归法治轨道寻求权利救济。

2、第三方力量全程参与化解涉法涉诉信访案件。首先，选优配强专家。2016年，虹口区聘请优秀律师和法学专家45名，党代表、人大代表、政协委员和名记者20人，心理咨询师、法医、会计等高资质专家20名，作为该区参与化解涉法涉诉信访案件第三方专家。其次，经费足额到位。协调财政部门将相关专家参与涉法涉诉信访工作费用纳入年度财政预算。再次，规范管理。通过制定可操作性强的第三方专家参与化解和代理涉法涉诉信访案件的一系列工作规程与办法，进一步规范相关专家接待接访、法律援助、申诉代理、案件评析和重大疑难案件化解标准化办理流程。第四，办公环境标准化。为创造相关专家与信访当事人良好的沟通环境，该区信访部门与政法委共同推进专家办公设施“标准化套餐”建设，虹口区信访量现降到5.9%。

实践证明：“三项回避”制度不仅树立了司法公正，也让信访人放心；第三方专家全程参与模式，不仅从心理、法律、社会公正等角度为信访人释法析理，依法提出意见，让信访人心服口服，而且从专家角度为司法案件提供智力支撑，让涉法涉诉信访案件审理、终结经得起历史检验。破解了信访人无限申诉、缠访闹访、行政滥诉等程序空转行为，也防止了司法机关程序漏洞、办案瑕疵等自身难以纠错的行为发生，让信访人真正回归依法信访轨道，有效推动了涉法涉诉信访问题依法处理。

（三）涟水县检察院“四个一”模式，有效解决了“终而不结”难题

江苏省涟水县检察院按照“控申部门牵头处理、相关部门归口管理”的工作要求，探索出“四个一”涉检诉访新模式。

主要做法：

1、受理一件。首先，按照出示证据材料接收清单、初访告知卡以及首办人员电话号码的工作流程，受理信访案件。其次，分类引导，明确告知信访当事人涉检中“诉”与“访”划分的界限。

2、办理一件。为适应互联网+的发展，首先，建立集网上信访、手机信访、电话信访、视频信访“四位一体”的信访系统，让一些信访群众足不出户，就能反映问题，按照信访流程依法办理。其次，针对信访当事人到检察院上访的，派专人到行政服务中心与法院、公安等相关部门联席办公，合力化解涉检诉访案件。

3、息诉一件。对符合“涉检诉访”的信访案件，按照归口管理、依法处理的原则，实行信息共享、统一答复；对“非涉检诉访”案件，依法引导其进入相应的法律程序。

4、终结一件。对已穷尽法律程序，依法处理到位，在做好解释、救助基础上，做到息诉罢访。对个别缠访、闹访甚至围攻、聚集等极端方式来表达诉求的非正常上访，或组织、煽动、串联和幕后操纵他人以上访为名聚众扰乱社会秩序、冲击国家机关甚至成立非法组织的，坚决依法给予打击，有效遏制一批非法缠访闹访等行为的发生。

实践证明：涟水县检察院“四个一一揽子解决问题”的涉检诉访案件终结机制，初步实现了从过分依赖行政手段化解涉检诉访问题，向依法按程序处理涉检诉访问题的转变，让信访人不再为找不到负责人而烦恼，也让涉检诉访当事人明白找领导，不如找法院。

二、沪苏浙涉法涉诉信访分离典型模式对我省的启示

今年省政府工作报告提出“强化信访工作责任制，依法及时就地解决群众合理诉求”。沪苏浙涉法涉诉信访分离改革典型经验，与我省政府工作报告提出的涉法涉诉信访分离改革有很多共通之处，同时又各具特色，为进一步推进皖沪苏浙四省市涉法涉诉信访分离一体化改革提供了有益的启示。

（一）强化主体责任，形成齐抓共管合力

1、强化责任落地，依法及时就地解决群众合理诉求。调研发现，沪苏浙涉法涉诉信访分离改革的路径，是自下而上的，每一起当事人的投诉都会在第一时间受理、处理、答复，使大量信访问题在地方得到有效解决，避免了矛盾上行，这与我省正在实施的严肃整治推诿扯皮、不作为、乱作为等群众反映强烈问题是一致的。注重从源头预防和减少矛盾纠纷，依法及时受理和就地解决问题的工作方式，使大量矛盾和问题在基层得到及时有效地解决，值得我省各市县（区）政府、司法部门、及其相关单位、社会调解组织等部门的学习借鉴，要敢于对伤害群众感情、损害群众利益的行为依法亮剑，问责追责，绝不手软。

2、强化司法、信访等多部门协调沟通，依法分类解决。研究发现，杭州市在信访“入口”厘清信访与诉讼的界限，依法构建诉访分离分类处理线路图，将涉法涉诉信访事项转给同级政法、司法机关依法处理；将涉及行政体系的信访案件转给相关行政机关办理，通过行政调解、裁决、复议、监察、劳动仲裁等方式解决；将既不能导入司法程序，又不能导入行政法定途径，严格执行《信访条例》，由有权处理的行政机关负责处理，信访部门负责转送、交办、督查督办。这种对诉讼程序未穷尽的“诉”，严格遵守诉讼法的规定，引导当事人充分行使诉权；对不能启动司法程序的“访”，按分级负责的原则，由原一审法院负责，上级法院跟踪催办、督办等做法值得借鉴，有利于我省在立案前进行诉与访的分离，让当事人明确诉与访的界限。上海市虹口区“两代表一委员”、律师、心理咨询师、社会机构等综合治理模式，形成联动效应及时化解矛盾纠纷的做法，值得我省学习借鉴。建议省政府尽快探索建立非赢利性公益辅导机构，组织心理学专家、律师等志愿者在社区或村委会开展讲座和咨询活动，及时矫正不健康的心理问题，阐释法律消除群众对法律认识的误区，从而减少或化解不必要的社会矛盾。

（二）优化考评机制，畅通民众诉求表达渠道

1、畅通民众诉求渠道，建立涉法涉诉信访依法处置监督机制。走访发现：沪苏浙把建立方便、快捷、多渠道的公民诉求作为政府畅通民意的重要通道，依法依规公开、公正、及时处理公民诉求的方式值得我省借鉴。为此：首先，建立网络、电话、来信、来访、微信、微博等多层次接待登记制度，进一步引导民众依法表达诉求。其次，探索建立健全监督有力、规范有序的司法权力运行机制，从制度上强化依法纠正错案、补正瑕疵案，使被侵害的公民权益能够真正得到救济，同时，加大政府政策实施前风险评估，减少政策风险。再次，探索建立人大评判信访案件机制。定期对在司法机关内部存在分歧、在当地具有较大社会影响的典型涉法涉诉信访案件进行审查评判，并对其中发现的问题向有关审判检察机关提出质询，促使案件公正办理。

2、科学设置督查考核项目，优化考核指标。沪苏浙对群众评价不满意的典型信访个案实地督查；对涉及面广、带有共性的突出问题联合督查；对特别重大、久拖不决的复杂问题提请党委政府督查。这种分类督查，严格责任追究的模式值得借鉴。为此：首先，探索建立失责渎职责任追究制度。对群众诉求不及时受理、不按期办结、有错不纠的，依法追究办案人员和相关领导责任；对于信访问题突出的地方，要倒查领导班子责任，让依法用权，秉公办事成为社会风气。其次，探索建立信访量与信访渠道、信访秩序、服务民生、解决诉求等问题统筹兼顾考核体系。在关注上访量、个案化解的同时，将关注重点放在群众诉求内容是否涉及公共权力侵犯群众利益、行政机关推诿扯皮、司法机关执法不公等环节，作为综合评判一个地方涉法涉诉信访工作效能的标准。再次，探索建立司法、民政、财政、社会等多层次化解社会矛盾救助制度。明确涉法涉诉信访救助条件、范围、标准、程序。通过提供公益岗位、就业安置、最低生活保障、办理社会保险等方式联合解决信访当事人实际困难，最大限度地把矛盾化解在基层，减少越级上访。

（三）加大违法信访行为打击力度，维护司法公信力

1、坚守法律底线，不轻易动摇。沪苏浙对穷尽所有司法程序后仍信访不止的无理缠访闹访或虚假诉讼，依法严格处置，绝不允许对生效裁判任意挑战的做法值得借鉴。为此：首先，建立虚假诉讼行为惩戒机制。探索立案登记当事人或特别授权代理人签署《诚信诉讼承诺书》制度。敦促诉讼参与人诚信诉讼，违背承诺的要承担法律后果。其次，配强配齐驻京法院派驻人员。探索建立进京非法上访当事人案发地北京公安机关与当事人所在地公安机关联合处理机制，对闹访滋事拒不配合的，由两地公安联合依法处理，让信访人知道到北京非法上访要受到北京公安机关的处理。再次，宣传引导，增强震慑力。要抓住一切有利时机打击违法闹访、追查失责渎职典型案例的公开曝光，告诫当事人“非法上访不但无助于问题解决，而且要依法追究”。“推诿扯皮、不作为、乱作为”最终受到问责追责的法律制裁。第四，建立健全皖沪苏浙四省市法院涉法涉诉信访分离信息共享平台，加大“三跨三分离”、“老赖”等非法缠访闹访打击力度，促进涉法涉诉信访分离改革良性循环。

2、加强涉法队伍建设，提高司法办案质量。研究发现：沪苏浙涉法涉诉信访分离体制改革成功的关键在于：有一支“公正审判，公正执行、准确解答，以法以理服人，以德以廉感人”的司法队伍。为此：首先，探索建立健全符合法官、检察官、公安干警的逐级遴选制度和晋升培训、轮岗轮训制度，进一步提高他们依法行政的政治理论水平和业务素质。其次，我省应尽快出台《基层法院内部信访机构及人员配置实施意见》。明确基层法院信访司法人员工作职责、流程、标准和激励约束机制，坚决破除各种潜规则，实行对讯问全程录音录像，有效防范冤假错案，确保案件处理经得起法律和历史检验。再次，加快我省标准集镇法院建设，充实基层法官队伍，让群众在家门口依法信访。第四，建议加快省高院对涉法涉诉信访分离案件审查力度，建立省人大监督机制，提高省高院审查效率。第五，简化普通民事纠纷程序、缩短诉讼时效，降低诉讼成本，让老百姓感到诉讼比信访更管用。

[1]中共中央办公厅,国务院办公厅.关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见(中办发﹝2013﹞26号）[D].2013-12-20.

[2]中央政法委.关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见（中政委[2014]26号）[D].人民日报，2014-09-12.

[3]中央政法委.关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见（中政委[2014]27号）[D].2014.10.

[4]中央政法委.关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见（中政委[2014]28号）[D].2014.10.

〔责任编辑：王生怀〕

2016年国家信访局理论研究创新课题“基层涉法涉诉信访分离中的问题与对策（2016BG0404）”阶段性成果。

伍万云，中共宣城市委党校市情研究所所长、教授，经济学研究生，研究方向：社会治理。