我国干部交流的演化阶段及其趋势研究

杨轲（南开大学周恩来政府管理学院，天津300350）

党史党建研究

我国干部交流的演化阶段及其趋势研究

杨轲
（南开大学周恩来政府管理学院，天津300350）

新中国成立以来我国干部交流制度的演化过程大体可以划分为三个阶段。第一，干部交流的雏形阶段，该阶段主要经历了从最初的“先进工作经验交流会”逐步过渡到政企之间的干部交流；第二，干部交流的制度建设阶段是随着社会主义市场经济的发展逐步确立，干部交流逐步打通了政企、政校之间的界限，为行政系统补充了更多的专业性人才，保证了我国干部结构的科学性、合理性；第三，在实证研究阶段，学者主要探讨官员交流同经济增长之间的关系。通过对干部交流的阶段性分析，进一步提出了我国干部交流制度发展的新趋势及其意义。

干部交流；干部交流制度；官员资源

一、引言

我国干部交流的经验最早可以追溯到隋朝，自隋朝起就有州县官吏三年必须更换且皆选自外地人担任，直到清代官吏选用仍然强调要回避原籍，因此，回避制度成为古代官员交流的主要动因。新中国成立以来我国干部交流最初以不同地区之间领导干部“先进工作经验交流会议”的形式开始雏形，面对物质资源匮乏、生产力水平相对落后的现实情况，全国范围内各行各业频繁举行多种形式的“先进工作经验交流会议”，以便实现传播先进治理经验，共享工作方法，提升治理能力。邓小平在1962年谈到执政党干部问题时指出：“干部交流，并不完全是因为犯了错误才调动，有的是这个原因，有的不是这个原因，就是交流一下对干部有好处。相熟的人搞到一块太久了，语言听习惯了，对事物的感觉就迟钝了，考虑问题就马虎了。有点新的语言，新的感觉，比价好。干部在这里呆一呆，那里呆一呆，接触的面广一些，知识也多一点。”①邓小平文选（第一卷），北京：北京人民出版社，1993:332.党的十一届三中全会以后干部交流制度建设逐步完善，从1990年中央《关于实行党和国家领导干部交流制度的规定》到2006年将官员交流列入《公务员法》，干部交流的作用和意义已经在实践中得到印证。干部交流对于促进区域协调发展、培养和锻炼干部、防范用人上的不正之风具有重要作用，要加大干部交流力度，完善干部交流制度〔1〕。2010年开始学者②王贤彬、陈刚、踪家峰等学者用实证研究方法对官员交流与经济增长之间的关系进行量化研究。从资源禀赋、官员任期、经济与官员交流（干部交流）③本文根据相关文献的陈述交替使用干部交流与官员交流，二者的含义等同，官方文件多用干部交流来作表述。的角度运用实证研究的方法得出官员交流与经济增长之间的关系。

通过对新中国成立以来我国干部交流的现状分析，干部交流在不同历史背景下对当时社会、经济发展具有明显的作用。但是针对我国干部交流发展阶段及其特征的研究少之又少，本文立足于对新中国成立以来我国干部交流制度的演化阶段进行划分，研究发现每个阶段都存在干部交流的时代特征，结合干部交流的特征及进一步研究得出我国干部交流发展的趋势。

二、我国干部交流的阶段划分及特征分析

新中国成立以来，我国干部交流的意义和作用在党政领导干部管理系统中越来越明显，干部交流的演化过程呈现出鲜明的渐进主义发展态势，从“先进工作经验交流会”到干部交流写进《公务员法》再到干部交流研究方法的转变，我国干部交流的演化过程包含了雏形阶段、制度建设阶段和实证研究阶段。

（一）干部交流的雏形阶段（1949年至1990年）

1.干部交流开始雏形的意义

我国干部交流是从“先进干部工作经验交流会”发展而来，干部交流雏形的意义包括：其一，由于我国幅员辽阔、地区差异过大，各地资源、生产能力各不相同，东西部干部水平存在阶梯差异。为实现社会协调发展，必须将先进地区的干部治理经验输送到欠发达地区，依靠领导干部的作用带动地方发展，为此，干部交流成为传播先进治理理念的有效举措。其二，干部交流是预防腐败、铲除帮派主义的有效手段，各地行政系统中存在帮派主义、家族主义或地域主义等盘根错节的关系网现象，干部交流能够打破行政系统的僵局，搞活干部队伍，充分发挥干部才干；其三，干部长期在同一个地方任职，会产生思想固化现象还可能会导致特权思想的形成。通过干部交流，能够为领导干部提供到不同地域任职、学习的机会，以便以开拓干部思想，学习先进治理理念。

2.雏形阶段干部交流的特征

其一，实现了“干部经验交流会议”向干部交流的过渡，起初由于干部资源缺乏、交流渠道单一等原因，各地通过干部经验交流会议传播治理经验，随着干部人事制度的不断发展与干部交流意义的凸显，干部交流逐步走向了制度建设阶段；其二，打通了政、企、校三领域干部交流的界限，将政府、企业与高校的领导干部互相交流，实现了知识与实践经验的相互补足，拓宽领导干部增长才干、能力提升的路径；其三，对我国干部交流进行类别划分〔2〕，我国干部交流划分为奖惩性交流、人际关系平衡性交流与培植性交流，这三种类型的共同目的在于打破行政系统中的关系网，实现干部交流对干部能力发挥的正向影响，为行政系统储备高质量的后备人才。

（二）干部交流的制度建设阶段（1990年至2010年）

1.制度建设历程

干部交流的制度建设首次以政府文件出台是在1990年颁布《关于实行党和国家领导干部交流制度的规定》，针对干部交流的规定和要求逐步完善，直到2006年将干部交流写入《公务员法》，为此，干部交流作为一项法律制度将领导干部异地任职常态化。自1990年以来，我国干部交流制度开始，1994年党的十四届四中全会重申干部交流的重要性，使得干部交流制度的建设和完善得到了保证；2002年中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作调条例》，对领导干部“交流、回避”做出硬性规定；2004年中央颁布《党政领导干部交流工作规定》；2006年正式实施《公务员法》，将“交流、回避”列为条文内容，对干部交流进行规范化和制度化，推动官员交流有序进行①干部交流制度资料由作者通过政府网站整理。。至此，干部交流制度已经完全形成。

2.制度建设阶段干部交流特征

随着社会主义市场经济的逐步确立，我国干部交流的形式、范围和要求在这一阶段有了新的发展。具体特征如下：第一，以经济发展为目标，干部交流为适应经济的发展调整目标、确定交流对象、改进交流方式，尤其是提升了政企干部交流的频次，有助于增强企业领导能力的整体上升，也有助于进一步拓宽政企沟通渠道，促进机关工作作风转变；第二，干部交流的制度建设在实践中不断优化，干部异地为官的政绩考核标准、干部交流平衡机制以及后勤保障机制等都需要制度化建立起来，如此才能最大限度激发交流干部的干劲，否则就会出现条件艰苦的地方没有干部交流，领导干部将交流视为改善现状的机遇。

（三）干部交流的实证研究阶段（2010至2016年）

1.干部交流的作用

干部交流在一般意义上的目的有三个：其一，促进流入地全面发展；其二，防止腐败；其三，培养和锻炼领导干部。2010年以后学者对我国干部交流的研究开始使用实证方法，主要针对官员交流与防止腐败、经济发展、官员能力以及环境保护等方面的关系着手研究。熊波（2011）等通过2007—2014年的数据研究发现官员交流有利于流入地环境保护事业的发展，长期交流的效果优于短期交流〔3〕；王贤彬（2014）等通过官员个体效应分析认为，在现有政治体制下，官员对经济发展具有不可忽略的影响，官员能力不同，其发展绩效也不相同〔4〕。在政治锦标赛的作用下，干部交流是更加依赖能力为政绩加分。官员交流除了有利于环境保护事业的发展和增进地方经济发展以外，陈刚（2010）等发现官员交流的确降低了流入地的腐败程度，省长交流比省委书记交流拥有更好地反腐败效果〔5〕。干部交流的作用在于为流入地补足短板，因此继续扩大干部交流是我国领导干部体制的改革的重点。

2.实证研究阶段干部交流的研究特征

其一，通过数据研究干部交流的利弊，2010年以来关于干部交流的研究，几乎都以数据分析为基础，对解释变量（包括官员能力、经济增长、环境保护等）进行检验；其二，干部交流研究更加偏向于经济增长的研究，在“唯GDP论”的背景下，官员交流对经济增长的影响成为该阶段的典型特征，通过计量模型能够更加清晰的研究官员交流的经济意义；其三，被解释变量尽管不同，但自变量大体相同，在干部交流与经济增长、环境保护以及反腐败等研究中，官员个人学历、年龄及任期等自变量均为被解释变量的解释变量。

三、我国干部交流的趋势及走向

（一）干部跨区域、跨行业交流趋势更明显

领导干部长期囿于一个地方工作容易形成上下左右盘根错节的关系网络，干部交流能够形成全国性的交流网络，使得地方政府、高校、企业以及中央部委之间的官员形成一个互通的行政系统，破除行政系统的区域壁垒。消除行政系统同高校的界限，能够补缺行政系统专业化队伍建设的短板；引进企业、政府之间官员的双向交流，能够将优势互补，提高政府行政效率；中央部委与地方政府之间的官员交流一般称为“中央空降”或“地方官员升任”，央地交流能够将地方的真实信息传送至中央，为高层决策提供有效信息，同时空降官员有助于打破交流地区已经固化了的官僚体系。

因此我国领导干部交流的方式逐步形成“先学习后治理”、“补短板性交流”等模式。尤其在“西部大开发”、“振兴东北”与“脱贫攻坚规划”等国家大政方针背景下，更加注重地方行政“一把手”的作用，因此实现干部跨区域、跨行业交流有利于实现中央统筹规划的领导能力；还可以补充我国地区间差异的现状，行政资源全国范围内制度化的流动，实现行政效率优先；最后有利于构建优良的领导干部队伍。

（二）干部交流成为晋升的有利渠道

在官员“晋升锦标赛”的激励下干部交流的政绩观面临着时间的考验，在交流任期内做出有效的政绩成为决定官员下一任期能否顺利升任的标准。从行政官员晋升的路径来看，由于受到年龄、学历以及政治因素的考量，官员在一个任期内升任的机会非常宝贵，机会失去意味着错开了晋升梯次。因此跨区域交流的官员通常都会努力在难得的交流机会中施展才华与抱负，尽可能建立丰功伟绩来为下一轮升职增添筹码。从东部发达地区调入西部落后地区的官员通常会依靠其在东部地区的资源优势与治理经验，主政东部沿海地区会有更先进的治理理念以及丰富的企业资源，交流到西部地区后能够依靠吸引外商直接投资以及东部地区的优秀人才等资源推动西部地区的经济发展；另外从中西部地区交流官员的角度来看，交流到东部地区能够学习先进治理经验，积累资源为后期返回任职做准备。

（三）“官员资源”配置更加科学化

“官员资源”是指在国家宏观调控的治理机制下，每一位官员都是国家行政体系中的重要资源，国家可以从总体上把控发展趋势，合理布置官员的系统性分布。官员接受的知识水平、实践经历不同，在治理过程中也会体现出不同的偏好，因此在官员交流过程中根据我国各地区资源禀赋、地理区位上的差异，结合地区发展的需求，从全国范围内调动合理配置官员资源，使行政效率实现最优。官员组织结构的系统优化，官员交流能够整合全国领导干部系统的要素，在交流过程中应当注重干部之间的能力、性格、年龄等因素的结合，使得交流的意义实现最佳。否则，如果交流的官员与当地人文、环境等不熟悉、不适应很可能会导致行政系统内部矛盾，从而失去了官员交流的根本目的。

四、结论

地方官员的异地交流制度已逐渐成为中国政治治理改革的常态与趋势，其在中国经济社会发展的各个层面起着或积极或消极的作用〔6〕（74）。我国干部交流在不同的时间段都有其典型的特征。起初干部交流是因为“先进干部工作经验交流会议”，通过经验交流会议，将不同区域中的治理理念传播至有需要的地区。经过实践发现，基层干部交流不仅能够传播先进治理理念，而且能够搞活人才队伍，打破地方行政系统长期以来已经固化了的关系网络，有利于激发干部的积极性，促进地方行政系统的良性发展。为此，干部交流制度的形成已经成为党政领导干部管理的主要途径之一。我国干部交流的形式从基层干部交流逐步发展到加快地方行政“一把手”的交流频次，从政府与企业之间的交流，扩展到政府、企业、高校与中央部委之间的互动交流，无论从人才队伍构建还是干部素质提升方面，干部交流对我国党政干部系统的积极作用都非常突出。

高层干部间的交流与地方行政系统内部的干部交流，尽管存在不足，但是积极意义已然明显，我国党政干部系统长期存在的关系网、宗派主义以及贪污腐化现象都能够通过干部交流得以遏制，尤其在经济增长、官员能力以及环境保护等方面，干部交流的作用更加凸显。

〔1〕李源潮.坚持民主公开竞争择优，推进干部人事制度改革〔J〕.党建研究，2009，（11）：16.

〔2〕喻德来，干部交流的类型及现实意义〔J〕.领导科学，1986年，（05）：23.

〔3〕熊波，张慧，卢盛峰.官员交流与环境保护——来自省长、省委书记交流的经验证据〔J〕.中国地质大学学报（社会科学版），2016，（16）：74—75.

〔4〕王贤彬，徐现祥.官员能力与经济发展—来自省级官员个体效应的证据〔J〕.南方经济，2014，（06）：22.

〔5〕陈刚，李树.官员交流、任期与反腐败〔J〕.世界经济，2012，（02）：140—141.

〔责任编辑：谭文富〕

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2017—08—13

杨轲（1990—），男（回族），宁夏同心人，硕士研究生，主要研究方向为公共政策、干部交流。