我国体育政策评估理论体系构建

周生旺 张翠梅

(枣庄学院 体育学院，山东 枣庄 277160)

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我国体育政策评估理论体系构建

周生旺 张翠梅

(枣庄学院 体育学院，山东 枣庄 277160)

体育政策是实现国家体育现代化治理的重要方式，科学的体育政策评估是检验体育政策实效性的重要手段。建国以来，我国制定出台了多种多样的体育政策，并取得一定成效，但体育政策评估的机制、内容、标准、方法、模式等相对滞后，没有科学合理的体育政策评估体系，理论研究相对匮乏。本文旨在构建科学合理的体育政策评估理论体系，归纳界定体育政策评估内涵及价值取向，厘定多元化的体育政策评估主体，设计科学合理的体育政策评估流程，规范制定体育政策评估标准，采用科学的体育政策评估方法，最后指出我国体育政策评估研究急需解决的问题及发展方向。 关键词:体育；政策；评估；理论

政策是国家实现社会治理的重要手段，政策的有效性及科学性直接影响政策执行效果。体育政策是实现国家体育现代化治理的重要方式，科学合理的体育政策评估是检验体育政策的重要手段。建国以来，我国制定出台了多种多样的体育政策，政策性质来讲有竞技体育政策、大众体育政策、学校体育政策；从政策目标来讲有体育产业政策、全民健身政策、体育经济政策等；从目标群体讲有青少年体育政策、农民工体育政策、妇女体育政策、老年人体育政策等。我国体育政策的研究一直处于探寻摸索阶段，基本上经历了创立期、曲折发展期、改革探索期、法制化期、人本化期五个时期[1]，体育政策的研究日趋成熟。但是，我国出台了如此多的体育政策，并不是所有的体育政策都落地开花，有的政策执行顺利、效果明显，也有些政策面临形同虚设、半途而废的局面。究其原因，我国的多数体育政策主要是借鉴国外发达国家体育政策，死板硬套，并不一定适合中国社会发展的基本国情，很多体育政策的实施尚未达到预期目标，造成了很多的资源浪费。同时，由于我国大多数体育政策缺少科学合理的评估体系，这就加大了政策决策的盲目性、政策执行的阻滞性、政策目标群体的排异性，最终导致体育资源的失衡及政策环境的异化等问题。

通过查阅文献发现，迄今为止，研究体育政策评估方面的文献相对较少，研究成果相对零散、系统性不强，相关研究理论依据不足，成果主要集中在老年人体育政策、大众体育政策、妇女体育政策、《学校工作条例》和《学生体质健康标准》等政策的执行，学校体育政策执行效力评估，采用第三方评估机构，公民满意度评估等方面。由此发现，我国体育政策研究在政策文本、政策执行、政策执行效果等方面相对较多，而对我国体育政策评估的机制、内容、标准、方法、模式等的研究相对滞后，没有科学合理的体育政策评估体系，理论研究相对匮乏。本文将借鉴公共政策评估理论知识，结合体育政策研究现状，构建体育政策评估理论体系，旨在为解决我国体育政策评估问题提供借鉴。

1 体育政策评估内涵辨析

我国学者陈振明指出：政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据[2]。

台湾学者林水波、张世贤认为: 政策评价是有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向; 指明社会干预政策的效用[3]。

吕红认为：政策评价是评价主体按照相应的评价程序，依据相应的评价标准，运用相应的科学评价方法，将高校信息公开政策方案与政策效果作为评价客体，分别进行相应的价值分析判断，并试图以评价结果作为制定新的和改进旧的高校信息公开政策提供决策依据的一项研究过程[4]。

邓剑伟，樊晓娇认为：政策评估是公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动，其目的是改善公共政策系统，提高公共政策决策质量，保证政策目标实现[5]。

融合以上学者提出的观点，笔者提出我国体育政策评估主要是根据体育政策评估的价值取向，由体育政策评估主体依据一定的体育政策评估标准和程序，对体育政策环境、体育政策目标、体育政策决策、体育政策执行、体育政策效果等方面进行评价或判断，根据评估结果反馈修正体育政策的一系列活动。

2 梳理体育政策评估的价值取向

价值是关于“要做什么”的问题，或者关于追求实现所要做的事情“最好的手段是什么”之类基于经验基础上的问题[6]。体育政策评估的价值取向主要是解决体育政策评估中“评什么？”“凭什么评？”的问题。

从宏观层面上讲，拉斯韦尔认为，政策科学应该是也必须是为“人”服务的。因此，体育政策的目标群体主要是人民大众，体育政策评估应以公众利益需求为首要价值取向，始终保持“以实现目标群体需求为本”。

从微观层面上讲，体育政策评估的主要任务是对政策本身和政策执行效果以及政策执行环境评估。针对不同评价对象和阶段，体育政策评估的价值取向也存在不同。体育政策目标取向，就要从评估体育政策本身，就要从针对评估体育政策文本、体育政策目标入手，要以体育政策的科学性以及政策目标与目标群体体育需求的契合程度作为评估的价值取向；体育政策执行过程取向，就要评估体育政策的执行过程，就要从影响体育政策执行的因素(动力机制、阻滞因素)入手，要以政策执行过程的有效性及时效性为评估的价值取向；体育政策绩效取向，就要评估体育政策效果及政府绩效，就要从体育政策目标群体的收益、体育政策目标的完成率、体育政策执行的长效性入手，要选取公众满意度及社会反响为评估的价值取向；体育政策环境取向，就要从体育政策制定的决策环境、执行环境、效果环境入手，要以社会环境的与体育政策的匹配性及社会环境的生态平衡为评估的价值取向。

3 厘定多元化的体育政策评估主体

实践经验证明，假如体育政策制定过程是科学合理的，那么体育政策执行过程将是高效的，政策实施结果也是有效的，体育政策将是成功的。反之，假如体育政策本身制定缺乏合理性，不能满足社会公众的利益需求和政府的政治目标，体育政策执行的过程中必将出现执行阻碍甚至虽令不行的局面，体育政策的执行不力必然影响社会的健康发展。因此，为实现体育政策的科学化、规范化、公平性，务必要满足体育政策目标群体的多元化体育需求，选取多元化体育政策评估主体在体育政策评估当中至关重要。体育政策评估主体是目前政策科学研究当中频繁提出的问题，根据不同的社会制度及社会环境，将会产生不同的评估主体。但是，有一点始终不变的，就是在特定的体育政策评估的价值取向下，体育政策评估主体始终代表了广大体育政策目标群体的最广泛的利益，才能够保证体育政策评估的科学性和全面性，实现体育政策评估的公平性。

“一元评估主体”向“多元评估主体”转变，多元评估主体的参与有助于提升体育政策实施效果，多元主体的参与有助于综合各方意见，深化参与主体对体育政策的理解，从而提升政策执行效果，有利于提升政策评估的有效性和科学性。在过去，政府始终是我国体育政策的决策者也是体育政策评估的单一主体，给体育政策的制定与执行带来了很多先天性的漏习，导致很多体育政策不能代表政策目标群体利益，造成体育政策执行偏离政策目标。为了弥补政府在体育政策实施当中独断独行的弊端，同时保证体育政策评估的有效性和权威性，本文厘定的多元化的体育政策评估主体主要包括政府组织、独立的评估机构、非营利性体育社会组织和营利性体育社会组织、企事业单位、高校、公众。

我国现行社会制度的背景下，有一点不容忽视，政府推动力始终是体育政策制定、体育政策执行、体育政策评估的主要动力来源，同时也最具有约束力和规范力。在体育政策评估体系当中，政府组织始终处在体育政策评估主体的首要位置，由政府组织引导其他评估主体实施评估活动。现行体育政策评估基本是在市场引导下的评估活动，体育政策执行环境主要是市场化的运作环境。为了保证体育政策评估的有效性、权威性，市场化元素较强的体育社会组织也要纳入到体育政策评估当中。独立的评估机构是现代评估体系当中的重要组成部分，能够独立完成体育政策的评估，能够客观地反映出体育政策优劣势，及时给体育政策决策者提供修正策略。我国体育政策代表了企事业单位群体成员的利益及权利，因此，他们的参加实现了体育政策评估的全民性。高校作为社会主要的科研力量，拥有全国核心的智库，高校在体育政策评估中的参与，提升了体育政策评估结果的权威性。全民参与体育政策评估已迫在眉睫，公众参与评估是体育政策评估公平性的重要体现。体育政策代表广大人民群众的利益，广大人民群众和政府、体育社会组织等主体的参与对体育政策的评估才能全面、有效。

4 设计科学合理的体育政策评估流程

设计科学合理的体育政策评估流程，关系到整个体育政策评估的成败和科学的组织实施。体育政策评估流程是在厘定体育政策评估主体的基础上，由体育政策评估主体结合评估标准，运用评估方法，对体育政策评估对象进行评估，并将评估结果反馈给评估主体，再由评估主体形成政策决策，最后修正或制定体育政策，达到对体育政策评估监控的目的。

图1 体育政策评估流程图

体育政策评估的整个过程一般分为：“事前评估、事中评估、事后评估”三个部分，而事前评估就是对政策背景及政策本身的评估，主要任务是分析政策制定的决策环境，探寻政策目标群体的利益需求，检验体育政策本身与体育政策目标的适应性。参与主体主要是政策制定者以及政策目标群体、相关的政策学者专家。在整个评估过程的设计当中，能够保证政策目标群体的广泛参与是十分重要的。事中评估主要是对体育政策执行过程进行监控评估，对于存在的阻滞因素，进行规避调整，同时及时调整体育政策执行策略，优化体育政策执行环境。事后评估主要是对体育政策执行效果的评估，正确判断效果的成效，判断体育政策执行效果，来决定该项体育政策是否继续实施或对该体育政策进行修正。

体育政策评估对象是一个闭合的循环政策执行反馈流程，即“体育政策决策→体育政策执行→体育政策效果→体育政策决策”反复循环的过程。其中，体育政策决策环境直接影响体育政策的决策制定，比如“大众体育需求现状、社会经济发展水平、政府战略决策等因素”；执行环境直接影响体育政策执行过程，比如“体育政策执行主客体对政策的认同”；效果环境(体育政策执行后产生的效果)直接影响体育政策效果，比如“公众满意度、社会适应性、政策长效性等”。在整个体育政策评估的过程当中，对体育政策环境评估主要是对政策决策环境、政策执行环境、政策效果环境的评估。

5 规范制定体育政策评估标准

通过文献查阅，国内外政策科学研究成果当中，对于政策评估标准的研究数量较多，评估标准大多以形式、事实、价值三方面为基点构建评价标准[7]。公共政策评估理论普遍从效果、效率和公平性等角度进行评估[8]。体育政策评估标准是指评估主体对体育政策进行评估所依照的尺度，是评估的准则，是评估工作的基础。体育政策评估标准应与体育政策目标及体育政策评估的价值取向相吻合，因此体育政策评估标准是不断变化的，尚没有权威的一成不变的评估标准。

表1 体育政策评估标准体系

5.1 四个导向的体育政策评估标准

根据体育政策的特性，参考公共政策评估经典理论的评估标准，结合政策目标及政策评估目标制定相匹配的评估标准。体育政策评估标准是体育政策评估的把手，主要解决“依据什么评”，评估标准的规范性及有效性关系到评估结果的准确性及权威性。由表1得出：本文提及了四个导向的体育政策评估标准，即政策目标导向标准、政策执行导向标准、政策绩效导向标准、政策环境导向标准。其中政策目标导向标准是判定体育政策的合理性即形式上的规范，政策文本表述与政策目标的吻合度，是否能够有效表达政策目标。政策执行导向标准为了有效判定体育政策执行过程中存在的问题，探寻影响政策有效执行的因素，做出科学评估，使政策执行流畅。政策绩效导向标准为了有效判定体育政策执行效果好坏，判定政策绩效及政策目标群体满意度，如何实时修正，调整体育政策方案。政策环境导向标准为了评估体育政策环境的动态变化，判定体育政策环境的生态平衡以及体育政策环境的延续性、适宜性。

5.2 体育政策评估标准的制定原则

公平性原则。体育政策评估标准应保证体育政策评估的科学性和公平性，保障广大政策目标群体享受体育资源以及体育健身的权利，提高政策执行的有效性，实现体育政策目标。

导向性原则。体育政策是政府实施行政管理的主要手段，政策制定与实施具有一定的目标导向性，体育政策是政策目标群体的利益表达。

动态性原则。政策的决策、执行都处于社会进程当中，社会政治文化环境以及广大公众的体育需求都在不断变化当中，尤其体育政策环境，有效判定政策环境的动态变化是体育政策评估的主要任务。

可操性原则。体育政策评估主要解决政策科学研究的重要操作手段，可操作性是体育政策评估标准制定的主要技术要求，也是政策评估有效实施的重要条件。

实效性及长效性原则。体育政策评估标准要符合体育政策执行的实效性，同时保证体育政策制定与执行的长效性。

5.3 体育政策评估标准内容设计

政策目标导向的标准内容有政策文本是否严谨，政策目标是否明确，目标群体体育需求表述是否清晰，政策目标与体育需求是否匹配。政策执行导向标准内容有政策执行是否流畅，政策执行是否有效，执行主体行为是否规范，目标群体利益是否有效实现。政策绩效导向标准内容有政策目标群体满意度测评，政府绩效考核评估，政策投入-产出评价，体育政策参与体的利益表达。政策环境导向标准内容有政策决策环境是否符合政策目标，政策执行环境是否有效，政策效果环境是否长效。

6 选取采用科学的体育政策评估方法

科学的体育政策评估方法是获得准确评估结果的主要手段。传统体育政策评估基本采用定性评价较多，主要从体育政策的文本、执行过程流畅性、执行效果公众满意状况等方面进行评估，体育政策评估方法的选取上就一定会导致公众在整个体育政策评估过程中权利和义务的缺失，造成体育政策有失公允，政策决策片面、政策执行偏差、政策执行效果可信度低，因此，选取科学严谨的体育政策评估方法对于体育政策评估至关重要。

表2 体育政策评估方法

查阅相关政策科学相关文献发现，体育政策评估方法包括定性分析和定量分析法。定性评估方法具有方便快捷、有效获取第一手资料等优点，缺点是对于资料的处理要求较高、外界干扰因素多造成信息收集缺失等。体育政策定性评估方法主要有问卷调查、跟踪访谈、第三方评估机构评估[12]、专家评估、大众评估。

定量研究方法主要是运用统计学知识，借用数学模型对体育政策进行可视化数理评估。具有权威性、可操作性、直观化等优势，缺点是模型的设计过于繁琐、数据来源的可靠性问题等方面。体育政策定量评估方法主要有多目标综合评估法、模糊综合评估、灰色关联度评估、DEA、神经网络评估等方法[9]。

通过以上分析，结合现代体育政策评估现状，提出体育政策评估应选取定性与定量相结合的评价方法，主要是通过定性问题定量化来获取定量研究的数据，既融合了定性和定量评估方法的优点，又将两者确定降到了最小化。定性与定量相结合的评估方法主要有：综合集成方法、综合集成研讨厅评估、层次分析法、模糊综合评判法。

运用系统科学知识，采用综合集成研讨厅的方法制定了多元主体参与政策评估的综合集成模型，主要解决多元目标群体意见综合集成。综合集成方法在解决定性问题定量化时具有较好的可操作性。定性定量综合集成思想是著名科学家钱学森教授提出的,它既是一个抽象的思想体系框架,也是一个高度智能化的人机结合系统,其核心是将专家群体、统计数据和信息资料、计算机技术这三者结合起来,把科学理论与人的经验和知识结合起来,发挥综合系统的整体优势去解决复杂大系统的问题[10]。体育政策评估是复杂性问题，评估过程是复杂性适应系统，运用系统科学解决此类问题具有成熟的实践经验借鉴。运用综合集成研讨厅的方法，对信息进行收集，再经过计算机模拟处理，最后经过专家研讨的方式，实现多目标决策评估，主要是尽最大程度参与到体育政策评估当中，提高体育政策评估的有效性。

7 研究展望

体育政策评估是政策实施的有效监控手段，构建科学合理的政策评估体系具有重要意义。如何将体育政策评估理论灵活运用到体育政策评估实践当中，还需要进一步深入拓宽，尤其是如何保证体育政策的公平性将是摆在体育政策科学研究面前的重要难题。其中公众和政策目标群体广泛参与体育政策制定、执行、评估等环节将是我国体育政策研究的重中之重。在今后的研究当中，应加强可操作性强的体育政策评估方法的研究，进一步细化体育政策评估标准。

[1] 蔡治东等.中国大众体育政策的历史变迁与特征[J].体育学刊,2016,23(4):1-5.

[2] 王旭东.公共政策评价标准比较研究-基于公众与政府的视角[D].广州：广东海洋大学硕士学位论文,2013：9.

[3] 冯丽.上海高校国际化导向人才引进政策评估的研究[D].上海：上海师范大学硕士学位论文,2014：8.

[4] 吕红.高校信息公开政策评价理论体系的构建研究[J].图书情报工作,2012,56(18):25-28.

[5] 邓剑伟,樊晓娇.国外政策评估研究的发展历程和新进展: 理论与实践[J].云南行政学院学报,2013(2):34-39.

[6] 弗兰克·费西尔等.政策辩论中的实用论述(上)[J].中国行政管理,2002(2):41-43.

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[8] 王璐等.美国环境政策评估理论与实践研究[J].未来与发展,2014,(7):46-52.

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[11] 程华等.发达国家大众体育政策评估的特点及启示——以美国、法国和日本为例[J].沈阳体育学院学报,2016,35(03):36-41.

[12] 刘红建等.大众体育政策“第三方评估”的国外经验与本土发展[J].武汉体育学院学报,2016,50(7):39-45.

[13] 骆秉全.我国群众体育工作评估问题思考[J].体育文化导刊,2010(1):1-3，17.

The Founding of the Sports Policy Evaluation Theory in Our Country

ZHOU Sheng-wang, ZHANG Cui-mei

(Department of P.E.,Zaozhuang University，Zaozhuang 277160, China)

The key to realized the national sports modernization management by the sports policy , The science sports policy evaluation is an important way to test the effective sports policy. Since the country founded, implemented a variety of the effective sports policy, but the sports policy evaluation mechanism, content, standard, method were relatively lag behind. The system of the sports policy evaluation was unreasonable, the fund research is relatively scarce. The paper is to build a scientific and reasonable system of the sports policy evaluation theory, defined the sports policy evaluation connotation and value orientation, and set the main body, design the process of the sports policy evaluation, standardized the sports policy evaluation criteria, adopt the scientific methods, finally, pointed out that we will to solve the problems and the development direction. Key words：sports; policy; evaluation; theory

2016-12-01；

2017-01-26

教育部人文社会科学研究青年项目“区域全民健身政策执行效果评价及反馈机制研究”(15YJC890049)；国家级大学生创新创业训练计划项目“全民健身政策基层执行的调查与分析——以枣庄市为例”(201610904078)。

周生旺(1984-)，男，讲师，硕士研究生，研究方向：体育政策学。

G80-05

A

1672-1365(2017)01-0012-05