2017年国企改革展望

国企改革属于基础性关键性改革，是供给侧结构性改革的重要突破口，是我国经济结构调整的重要载体，是未来经济改革中大有作为的重要领域。中国未来的经济依赖国企改革，人民对国企改革寄予厚望，2017年的国企改革必须再拿出更多的行动。

一、从驱动动能转型的角度看国企改革的重要意义

国企改革固然有多种意义，对中国经济未来发展的影响不可小觑，但很少有人从国企改革和中国经济驱动动能的转换上分析其意义，而笔者认为这一点意义重大。

随着中国经济的原有驱动动能减弱，政府和市场的共识是经济转型和结构性改革。而在这一“转”和一“改”中最为核心的问题就是“消费转型”和“国企改革”。消费转型的目的是降低对固定资产投资和出口的依赖，而国企改革更多的是通过市场竞争来提高全要素生产率，两者看似相对独立，因此很少有人会把这两个问题联系起来看。实际上二者存在极大的关联性，国企改革的滞后在很大程度上制约了消费转型。

毫无疑问，支撑消费的最首要的因素是收入增长，而收入增长很大程度上依赖于可持续的经济增长。而中国经济增速在近几年来持续下行，这背后除了周期性原因之外，内生的结构性因素不容忽视。其中人口红利拐点的降临以及曾经引以为傲的高储蓄率见顶回落，意味着驱动中国经济增长的廉价劳动力和資本要素条件出现逆转。

为了防止中国陷入中等收入陷阱，中国有必要维持较长时间的中高速增长，而维持中国经济的中高速增长的一个隐性前提就是要确保中国经济的潜在增速不出现明显下降，否则政府希望通过刺激政策维持一个较高的实际增速，其结果必然是造成通胀压力和资产价格泡沫。因此在劳动力和资本要素条件发生逆转的背景下，包括政府在内的各阶层形成的普遍共识是：只有通过不断提高全要素生产率来，才能维持中国经济的中高速增长。

虽然目前对中国的全要素生产率的估算不尽相同，但近年来出现持续下降的趋势却是不争的事实。伴随着刘易斯拐点的到来，中国的劳动力从农村向城市、从农业向工业部门转移的速度在放缓，导致通过劳动力资源重新配置所能带来的劳动生产率的改善在不断下降；同时中国的工业化程度已经达到了相当的高速，因此单纯的技术进步对提高劳动生产率的贡献也在下降。因此要重新提高中国经济增长中全要素生产率的贡献来对冲劳动力和资本等因素的衰减，体制优化以及组织管理改善等无形要素对经济增长的推动作用显得至关重要，也就是通过释放“制度红利”来接棒“人口红利”。

在制度红利方面，国企改革是一个重要方面，也是短期内最优希望取得突破的。虽然人们对国企改革的共识非常强烈，政府对国企改革的决心也是非常大，但是国企改革仍面临很大的挑战。

一个时期以来，我们的国民经济中一些竞争性领域国企逆生长，而垄断性行业民营经济又难以进入，在一定程度上使得民营经济发展的空间逐渐变小。民营经济解决了中国绝大多数的就业问题，民营经济发展空间的受限意味着大批老百姓钱包的缩水。这种情况的出现更多是国有企业凭借自身优势取得的廉价资金和特许经营造成的，而不是通过自身效率提升实现的，这在很大程度上拖累了中国经济增长中全要素生产率的提高，造成中国经济结构性问题变得更为严重。如果得不到妥善解决，中国经济要实现中高速增长的目标将面临巨大挑战，中长期内对消费的负面影响也将逐步显现。

除却国有企业改革在宏观层面对中国经济向消费转型的影响，在中观层面也存在内在联系。

鉴于目前国有经济在整个国民经济中占比，相对低效运转非但导致向政府上缴的盈利和税收明显不足，甚至反过来还需要政府额外的补贴才能维持运转。截至2014年的国资委数据显示，全国大中型国有企业中亏损企业的占比常年基本上维持在1/3以上。如果考虑到相当部分的国有企业的盈利是依靠其垄断地位来获得垄断利润，以及通过和政府的天然关系以低价获得政府控制的能源、矿产、土地等自然资源，以及银行贷款等金融资源，国有企业运营的低效就显而易见。例如，就银行贷款资源本身而言，除了政府人为压低存款利率来维持国有金融机构的息差以及提供给国有企业的低成本融资之外，而且往往需要为国有企业部门的低效、无效经营来买单，实际中由财政来消化银行由此产生的坏账，而财政收入相当部分都是来自于对家庭部门直接或间接的税收。以中国为代表的发展中国家政府往往在基础设施建设等方面承担了巨大的公共支出责任，为了弥补显性和隐性补贴国有企业所造成的财政收入损失，同时财政赤字不可能无限扩大的前提下，便会加大对企业和家庭部门的征税力度。

企业为了转嫁高税收负担，出售商品的价格往往偏高，这就对家庭部门的消费形成直接的负面冲击。当海外购兴起之后，消费者往往发现国内制造的产品在质量没有明显优势的情况下，价格有时候往往要高于国外同类产品。这背后除了成本控制方面的原因之外，生产到销售各个环节的税费也是重要原因。

而对家庭部门而言，中国家庭部门的税收负担在全球范围内是否属于偏高的问题上颇有争议，但如果考虑到政府在家庭相关的社会福利保障支出缺口导致相关服务有效供给不足而导致价格畸高，中国家庭部门的实际税负应该不低，这在很大程度上限制了中国消费未来的成长空间。例如中国养老政策的不断变化就迫使目前的工作人群需要额外增加储蓄来为将来退休后维持一定的生活和消费水平而未雨绸缪。

此外，政府特别是地方政府还通过出让土地来获得收入以弥补税收的不足，形成了具有中国特色的“土地财政”。在实际操作中，政府为了确保土地收入的持续增加，需要维持房地产需求的热度，而这个热度很大程度上需要通过价格上涨的预期来维持。因此只要房价有下跌的迹象，政府就会出来救市，从而形成了房价在中国“只涨不跌”的幻象。

但房价的持续上涨所带来的财富效应对消费支持的程度有限：高房价导致30岁左右本该属于消费倾向较高的年轻人群为了还放贷而节衣缩食；而早期进入房地产市场的人群在尝到甜头之后把房地产投资作为一项低风险高收益的投资，把前期获得的受益投入到购买更多的物业而不是用于增加消费。因此我们看到家庭部门近年来杠杆率快速上升主要源自住房按揭贷款的增加，而消费信贷增长却不温不火。因此高房价在某种程度上也属于对家庭部门的一种隐性征税，在很大程度上制约甚至透支了家庭部门的消费能力。因此，试想如果地方政府能从正常的企业生产经营活动中获得相对充足的税收，对土地财政的依赖程度也会有所降低，而房价回落到合理水平将有效提高消费倾向较高的年轻一代人的消费能力。

在中国资源禀赋发生改变的背景下，国有企业改革的推进将有利于优化资源配置和提升资源利用效率，进而实现通过提升全要素生产率来确保中国经济在中长期内的可持续增长，带动财税改革以及收入分配改革的推进，从而推动中国经济向消费驱动转型，其意义是不言而喻的。

二、混合所有制改革已成为国企改革的突破口

2016年12月14至16日召开的中央经济工作会议提出，深化国企国资改革，要有重点突破。混合所有制改革是国企改革的重要突破口，国企混合所有制改革要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。

国有重点大型企业监事会主席季晓南表示，2017年电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七个领域的改革必须迈出实质性步伐，国资委提出将民航、电信、军工这三个行业作为垄断改革的重点，相信这三个行业的改革将加速。新年伊始，继通信、石油之后，中国铁路总公司表态将开展混合所有制改革，中国兵器工业集团发布了关于发展混合所有制经济的计划，预计其他领域的央企混合所有制改革计划将陆续公布。

“突破口”的这一提法意味着混合所有制改革的优先级将高于国企改革的其他方面，是國企改革的新提法，也是对混合所有制改革的新定位。用实际行动完成国有资本与民间资本、社会资本、外资资本的混合成为国企改革的重点，是对整个国企改革具有突破性、带动性作用的改革。

（一）混合所有制改革作为国企改革突破口的依据

选择混合所有制改革作为国企改革的突破口，主要是基于以下考虑。

1.混合所有制改革可有效提升国企绩效

社会资产引入到国企后，将改善资本结构，改进公司治理，明确效率导向，提升国企经营绩效，90年代末的国企改革，通过“抓大放小”，国企效率提升明显，国企利润增速和利润率都明显上升。

2.混合所有制改革有利于打破垄断，打破民资行业准入的“天花板”、“玻璃门”

通过混合所有制改革很多原本门槛较高的行业将逐步向非国有资本开放，非公经济可通过交叉持股与国企实现优势互补，国资投资项目允许非公资本参股，破除行政垄断，放大国有资本的带动力，对形成国企市场化经营机制、促进产权多样化等具有牵引作用。这次国企混合所有制改革的七大推动方向，民企在过去都是很难进入的，混合所有制改革将增强民企信心，激发民间投资，扭转民企国内投资大幅下降局面。

3.混合所有制改革是供给侧改革的重要抓手，有利于推动经济结构转型、“三去一降一补”目标的实现

对去杠杆，混合所有制改革将吸引社会资产参股，扩大国企的再投资能力，做大国有资产总规模，降低国企的资产负债率，达到去杠杆目的。对补短板，民资的机制更灵活，市场感觉更敏锐，有利于行业短板的补齐，从历史上看，中国制造业民资占比高，市场竞争力强货物贸易顺差，服务业民资占比低服务贸易逆差。

（二）目前央企混合所有制改革的特点

1.央企层面的国企改革推进速度较快

据统计，自2013年底至今，A股市场上市公司已公布混合所有制改革方案或已实施混合所有制改革的，央企占比高达30%。在石油、民航、电力、电信等领域，央企的混合所有制改革已有所推动。2014年2月，中国石化即在油品销售业务引入社会和民营资本，实现混合经营。2015年和2016年7月，东方航空分别引入达美航空和携程作为战略投资者。2015年11月，南方电网在深圳前海成立混合所有制供电公司。2016年10月，联通集团被列入混合所有制改革首批混合所有制改革试点后，先后与百度、阿里巴巴等互联网公司签署战略合作框架协议。

2.当前央企层面的国企混合所有制改革，以兼并重组为核心

目前央企的混合所有制改革主要以兼并重组为核心特点，其兼并重组主要沿着四条路径展开：一是强强联合、横向重组；二是优势互补、纵向合并；三是集中资源、专业整合；四是内部整合、外部并购。

随着宝钢武钢重组合并为宝武钢铁，央企数量已降为102家，2017年目标是压缩到100家以内，十三五期间，央企数量仍将继续下降，一方面可化解过剩产能，推动供给侧改革；一方面，可增强央企的市场竞争力，维护产业和国家安全，实现国有资产保值增值，改善企业结构。

央企的兼并重组不仅仅是减少数量那么简单，其意义重大。

首先，央企合并可以增加市场集中度，强强联合后的央企将利用其自身充裕的资源在全球市场展开竞争，提高其在国际市场上的地位和影响力。

其次，央企合并后的规模效益突出，通过行业和产业链的整合，使企业的综合效益大大增加。

最后，配合“一带一路”等走出去战略，央企合并将大大减少中国企业在国际市场上的恶性竞争，减少同行相轧、恶意压价等行为，改善中国企业的经营生态。

当前存在的央企和已合并重组的央企中，直接涉及民生领域、竞争性行业的并不多，大多数是集中在关键战略性领域，主要有军工、钢铁有色、交通运输、航空等，这些领域央企的强强联合不仅可以减少不必要的内部竞争，淘汰过剩产能，提升国际竞争力，而且可以在国际市场上反制跨国公司的恶意收购，更好地维护国家产业和国防安全。

（三）目前地方国企混合所有制改革的特点

1.力度和进度存在分化

截至目前，共有近20个省市出台地方发展混合所有制经济的指导文件，但各地区国企混合所有制改革的推进力度和进度不一。据统计，广东、上海、山东、北京等地区已进行混合所有制改革的上市公司的比重高，占比分别为13%、11%、7%、6%，说明混合所有制改革的推行进度较快，并且产生了一些创造性的模式，如上海创设国企改革ETF基金、山东将3家省出资国企集团30%股权一次性划转社保基金理事会、辽宁国资探索股权划拨充实社保等。

2.资产证券化

在央企混合所有制改革试点推出后，大多数省份均提出了提高省属集团资产证券化率，提高混合所有制企业比例的目标。湖南、重庆的国企资产证券化率目标最高，要求在2020年达到80%，一般省份的国企资产证券化率目标为50%，相较于当前的资产证券化率还有提升空间。据悉，整体上市将成为推进国企混合所有制改革的着力点，集团公司全部资产或绝大部分资产能进入上市公司的应尽可能进入，集团公司有多个主业的，可以装入不同的上市公司，以获取最大的“上市红利”和资产增值。

三、投资运营公司组建正当时

加快改组组建投资运营公司就是优化国资监管，明晰国资监管边界，提高国资监管效能的重要尝试。一方面，国资委计划扩大国有资本投资运营公司试点工作，下一步加快改组组建一批国有资本投资运营公司，履行出资人职责，更好地加强国有资产监管，完善国资管理体制。另一方面，已经选定的试点央企正在加快改革步伐，基本已经明确了改革思路，制订内部组织机构设置和职能调整方案。

国务院发展研究中心原副主任陈清泰此前表示，管资本为主是这轮国有企业改革的亮点和重要突破口，当前这轮国企改革的主导方面已经不是国有企业自身，而是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化；这次国企再改革的命题不是政府机构“如何改进对国有企业的管理”，而是“管企业”转为“管资本”为主。

作为“管资本”重要实现形式，2016年以来改组组建国资投资运营公司进一步提速。新增神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等6家企业作为国有资本投资公司试点单位，在诚通集团、中国国新开展国有资本运营公司试点，向两家试点企业划转部分中央企业股权，发起设立中国国有资本风险投资基金和中国国有企业结构调整基金。目前，“两类公司”试点央企合计已达10家。同时，36家省级国资委也改组组建142家国有资本投资运营公司。

最新动态来看，中国五矿总经理国文清近日表示，新中国五矿被国务院批准成为第二批国有资本投资试点企业，其战略定位是要致力于打造世界一流金属矿产企业集团，成为国家金属矿产资源安全的保障者。

东航集团东方航空产业投资有限公司近日在上海注册成立。东方航空产业投资有限公司将围绕东航集团“着力打造国际化大型航空产业集团”目标，加强内部资源整合，形成外部产业链延伸，充分适应资本市场新的发展态势，优化投资组合，成为东航集团开展重大产业直接投资和产业基金投资管理的运作平台。按照东航集团规划，东航集团计划改组为具有航空特色的国有资本投资公司，并向国资委提交了申请。

2017年农垦改革要围绕集团化方向，构建以资本为纽带的母子公司体制，着力打造具有国际竞争力的现代农业企业集团。开展改组组建农垦国有资本投资、运营公司试点的垦区，要加紧制定组建方案和公司章程，2017年要能挂牌运行。

这些企业不仅是投资运营公司，也是产业结构调整的领头企业。预计在央企层面将有更多企业作为国资投资运营公司试点单位，地方在改革试点中也将积极组建和发展一系列国有金控集团、投控集团、地方平台公司。同时，资产证券化是国企发展催化剂，通过提高资产证券化率，可盘活存量资产，推进混合所有制改革，提升国资流动性，实现国资保值增值等。

前瞻产业研究院发布的《中国国资投资运营公司组建报告》指出，当下随着国资改革工作推进，正是各个企业、地区组建国有资产投资运营公司的大好时机。但目前各地在组建国资运营功能公司时，仍在某些方面做得不够完善。

首先，并不是所有类型改革企业都是国资运营公司业务经营对象，只有商业类如医药、粮油、建材等国有企业适合合作，公益类则不适合合作，也难以取得较好资本收益。同时，公共设施、战略性产业、关乎生态安全的资源产业则需在组建国资运营公司时重点规避。

其次，在运营公司对项目进行操作的过程中，在引入产业投资者方面做得还不够。这一方面限制改革企业规模扩大，也失去与资本市场的联系，国内运营公司目前在管理经验与管理理念上还存在严重滞后性，而且也忽视对具备某一优势小型企业的作用，还需加强与这些高速成长企业的合作。

最后，国资运营公司在针对国企进行混合所有制改革时，尤其要注意排除国企与民企间就利益分配、产权分割、管理权划分而产生的间隙。

总体而言，国资投资运营公司组建正当其时，具体运作也要面面俱到。对于组建者来说，动力与压力将会并存。

四、国有企业公司治理改革

2017年国有企业公司治理改革将包含三方面内容：一是加强国有企业党的建设；二是推进董事会制度改革；三是探索员工持股制度。

（一）国有企业党的建设

习近平总书记强调，要把全面从严治党要求体现在党领导经济工作之中。我们要按照习近平总书记要求，深入贯彻党的十八届六中全会精神和全国国有企业党建工作会议精神，坚决扛起从严管党治党的责任，认真落实中央企业党建工作责任制实施办法，继续推进中央企业党委、党组向国资委党委报告年度党建工作，全面开展中央企业党组织书记抓基层党建述职、评议工作。坚持两个“一以贯之”，切实把加强党的领导与完善公司治理统一起来。坚持党管干部原则，对企业领导人员严格选拔、严格教育、严格管理、严格监督。加强党风廉政建设，严肃党内政治生活，加强党内监督，认真抓好巡视和巡视整改，建立健全不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，努力为企业改革发展营造风清气正的环境。

（二）董事会制度改革

要完善公司法人治理结构，大力推进规范董事会建设，制订加强外部董事队伍建设的规范性文件，加强出资人机构与董事会的沟通制度化，加快形成权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。

此外，要正确定位董事会的权力边界，除了资产处置、选人用人和绩效考核等外，不能干预企业的日常运营。

（三）探索员工持股制度

随着国企改革步入艰深地带，沉寂多年的混改和员工持股终于再次被触及。2016年8月18日，国务院颁布《關于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，对员工持股提出了明确条件和要求。

与股权激励计划相比较，员工持股计划覆盖面更广、实施难度更低，且上市公司实施成本相对较低。员工持股计划作为集体持股的一种形式，更适合参与国企混合所有制改革；也能够满足国家对于国企改革“鼓励集体资本融合”、“建立长效激励约束机制”的需求。

员工持股计划参与国企改革名正言顺：员工持股计划采用集体持股形式，其参与国企改革可以被认为是集体资本融入国有资本。而股权激励计划采用个人持股形式，其参与国企改革可能会引发“国有资产流失”讨论，相对来说“名不正、言不顺”。

员工持股计划有助增强国有企业活力：员工持股计划将公司利益与员工利益绑定在一起，有望加强员工工作积极性，增强国企的经营管理效率。

员工持股计划激励更为长效：一般来说，股权激励计划仅持续3个会计年度，到期则计划终止；而员工持股计划持续时间则更长、更为灵活，员工持股计划在存续期期满前均可以通过持有人会议延长。