国企改革的难点和对策

从目前全国范围的国企改革现状来看，国有企业改革面临不少棘手的问题，这些问题加大了国有企业改革的困难。需要各方面共同努力，携手克服。

一、在国有企业建立起中国特色现代企业制度任重道远

现代企业制度，是建立在市場经济基础之上，以企业法人制度为基础，通过建立有限责任制度，实现产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的新型企业制度。

中国国有企业的企业制度，主要存在着以下几方面的问题。

第一，企业制度不健全，不仅缺乏能够覆盖所有部门与人员、渗透各个领域与环节的管理制度，还缺乏针对生产经营的自我约束与事前防范机制。

第二，企业制度缺乏有效性，一些制度存在着明显漏洞以及与现实脱离等问题，严重制约着制度的执行性与可操作性。

第三，企业制度缺乏系统性与协调性，既没有考虑各个部门的特点及相互间的联系，也没有注重与企业整体发展目标保持一致。

第四，企业制度执行不到位，缺乏对执行信息的反馈与检查，影响企业制度的修订与进一步提升。

针对以上存在的问题，国有企业现代企业制度的进一步完善，应重点围绕以下几方面进行。

第一，继续推进公司股份制改革，优化企业国有控股比例，推动股权结构多元化的实现，加强内部约束，规范股东行为，提高企业运行的灵活性与高效性。

第二，健全公司法人治理结构，以董事会建设为中心，充分发挥董事会的决策作用，加强董事会内部的制约与均衡建设，强化对董事会的综合考核与评价管理。

第三，建立领导人员分类分层管理制度，针对不同类型的国有企业以及同一类型国有企业中不同层级的领导人员，确定不同的领导人员选拔、激励与约束机制。

第四，实行与市场经济相适应的企业薪酬分配制度，建立健全与劳动力市场、公司经营绩效及劳动生产率相挂钩的薪酬分配制度，保证薪酬分配的公平性、效率性、激励性与约束性。

第五，深化企业内部用人制度改革，综合运用公开招聘、竞争上岗等人员选拔方式，构建和谐的劳动关系，保证员工合理流动机制的实现。

二、国有资产管理体制改革尚在路上

国有资产管理体制，是国家在产权的基础之上，为了达到提高国有资产营运的经济效益与社会效益的目标，以资产占有者与使用者为对象而开展的管理活动。中国国有企业的国有资产管理体制，是以政府为主导、市场作用影响较弱的管理体制，因此，存在着产权不清、结构封闭，以及社会参与程度较低等问题。

国有资产管理体制的进一步改革，应在以管资本为主的前提下，重点从资产监管机构职能、资本授权经营体制、资本合理流动优化配置以及资产集中统一监管四个方面进行。

第一，国有资产监管机构在明确出资人的职责定位与监管边界的基础上，建立完整的监管权力清单与责任清单，从而推动国有资产的监管由以管企业为主向以管资本为主转变。

第二，国有资本投资、运营公司应努力探索合理有效的经营模式，优化配置国有资本，完善国有资本布局，以保证国有资本保值增值目标的实现。

第三，坚持以市场为导向、以企业为主体，通过建立优胜劣汰的市场化退出机制，完善国有资本布局，鼓励国有企业进行经营模式、商业模式的创新，大力发展国际化经营，通过增强资本的合理流动实现优化配置。

第四，建立健全国有资产集中统一监管体系，规范监管制度，制定企业国有资产基础管理条例，提高国有资产监管效率。

三、深化国企改革的同时要防止国有资产流失

国有资产的流失，是指国有资产的出资、管理、经营者，由于主观故意或过失，违反相关法律、法规、规章，而造成国有资产损失的行为。中国国有企业的国有资产，不仅面临着因在产权交易过程中国有资产评估的缺乏或低估而导致的交易性流失，还面临着因受传统国有企业制度的盲目性与低效性等弊端的影响而导致的体制性流失。国有资产的流失，不仅带来了严重的资产收益流失，更威胁着国有经济生存的基础，因此，在国有企业的改革过程中，必须重视加强监管防止国有资产流失。

一方面，从内部监督、外部监督与社会监督三个方面加强对国有资产的监督。不仅需要充分发挥国有企业内部监事会、审计、纪检监察、巡视、法律、财务等部门的监督职责，还需要强化出资人监督、加强改进外派监事会制度，更需要完善国有资产信息公开制度、加强国有资产信息透明度，通过建立健全国有资本监督体系与制度，加强对国有资产的监督，以有效防止国有资产流失。另一方面，通过建立健全国有企业重大决策失误与失职、渎职责任追究倒查机制以及国有资产的监督问责机制，加强国有资产流失整治，依法追究相关人员刑事责任，切实保护国有资产。

四、商业类国有企业改革的难点

商业类国有企业是按照市场化要求实行商业类运作，并依法独立开展生产经营活动的企业，其主要目标是在放大国有资本功能、增强国有经济活力的基础之上，最终实现国有资产的保值与增值。由于商业类国有企业所处的行业与领域的不同，其面临的难点也各不相同，因此，针对不同企业所处的行业与领域的特征，需要进一步从主业处于充分竞争行业与领域的国有企业以及主业处于国家安全、国民经济命脉行业与领域的国有企业两方面对深入推动中国商业类国有企业的改革进行分析。

（一）主业处于充分竞争行业与领域的商业类国有企业

主业处于充分竞争行业与领域的商业类国有企业，如商业、制造业企业等，其所处的领域是有大量私人资本存在的领域，企业是在按照市场规则的前提下，以追求利润最大化为生产经营活动的目标，并最终实现优胜劣汰。这一类商业类国有企业，主要存在着政企不分、管理不善等问题。

对于这一类国有企业的进一步改革，第一，需要明确企业与政府的关系。政府不再是企业的唯一产权主体，而仅仅只是作为企业的出资人，以其出资的份额作为依据享受所有者权益并承担所有者责任，企业享有独立的生产经营权，因此，必须进一步推进政企分开的落实，取消政府对企业的优惠政策与特权补贴，将企业打造成普通的市场参与主体，完全按照市场规则参与市场竞争，追求利润最大化，实现优胜劣汰。第二，应当实行公司制股份制改革，积极引进其他国有资本或非国有资本，实现股权多元化，大力发展混合所有制经济。国有资本可以在为实现政府调控经济的能力、维持经济发展的稳定以及调整优化产业结构的目的的基础上予以适当的保留。第三，建立综合性的考核机制，重点考核企业的经营业绩指标、市场竞争力以及国有资产的增值保值情况。

（二）主业处于国家安全、国民经济命脉行业与领域的商业类国有企业

主业处于国家安全、国民经济命脉行业与领域的商业类国有企业，其生產经营活动的目标一方面是追求利润最大化，另一方面是服务国家战略、保障国家安全与国民经济的运转。由于其生产经营活动的目的需要兼顾国家利益，因此往往受到政府特殊优惠政策的支持，从而导致了市场垄断问题的出现。

对于这一类国有企业的进一步改革，应该在保证国有资本控股地位的基础之上，支持非国有资本参股，同时将竞争性板块与特殊业务板块有效分离，进行单独运作与单独核算。对于自然垄断性国有企业，如铁路运输、水利基础设施等企业，改革应重点保证企业实现盈亏平衡，同时避免出现追求利润最大化的情况，保障公众基本需求的实现；对于稀缺资源垄断性国有企业，如开采矿产资源的企业，改革需要一方面关注通过市场定价的方式抑制对稀缺资源的过度需求，另一方面关注通过征收资源税等途径抑制企业为片面追求经济利润而导致的稀缺资源的过度开发。

商业类国有企业的改革，是一个循序渐进的过程，由于其长期受到政府的干预与影响，如何实现政企分开、增加市场竞争机制，将是商业类国有企业改革进一步深化所面临的主要难点。

五、公益类国有企业改革的难点

公益类国有企业，是以保障民生、服务社会为目标，向社会提供公共产品与公共服务的不以盈利为目的的企业，这一类企业主要分布于基础设施建设、公用事业及社会事业领域，如公交、铁路、环卫、国防、卫生、义务教育等领域。公益类国有企业由于具有生产经营的产品关系到国民经济的发展、在经济活动中存在着一定程度的垄断与寡头、以及社会效益高于经济效益的特点，因此，在改革发展中，往往存在着利用信息优势谋取利益、效率低下、外部性供给不足等问题。针对公益类国有企业的进一步改革，应从以下方面展开。

（一）明确界定公益性国有企业的属性及范围

明确界定公益性国有企业的属性及范围，是进一步改革的重要前提。公益性国有企业是公共产品与公共服务的提供者，其本质属性是公共性，公益性国有企业只有明确了自身的属性以及所包含的范围，才能科学确定其改革方向，同时在控制成本与提高效率的基础上，努力提升所提供的公共产品与公共服务的质量。

（二）加大财政投入与加强政府监督

由于公益类国有企业的生产与经营是为了保障特定国家目标与社会目标的实现，其在实现社会效益的同时必然会牺牲经济效益的实现，因此，需要政府提供财政支持以维持企业的正常运转，避免企业因资金链断裂而破产所带来的日常生产生活甚至是正常社会秩序的混乱，由于公益类国有企业的生产经营活动在很大程度上需要得到政府财政的支持，因此如何做到以最小的成本投入获得最优的公共产品与公共服务的产出，离不开政府的监管，政府需要一方面制定激励机制，鼓励企业以较小的成本投入获得较高质量的公共产品与公共服务的产出；另一方面制定考核机制，以公众满意度来衡量企业是否提供了质优量足的公共服务、是否实现了社会效益。

（三）建立有效的绩效考评体系

有效的绩效考评体系，是对企业综合运营状况的科学评估，是企业未来改进与发展的重要指导。针对公益类国有企业的特征，在设计有效的绩效考评体系时，应在保持可持续发展的基础上，平衡长期与短期利益、经济与社会利益，以着重考核成本控制为原则，建立一个综合经济效益与社会效益的综合性绩效考评体系。

（四）在明晰产权的基础上适当引入竞争

在遵循产业发展规律的前提下，依据目前的社会发展状况，适当引入市场竞争，让非公有制经济参与到公共产品、公共服务的特许经营之中，通过公有制与非公有制资本的竞争来促进公益类国有企业的改革。

公益类国有企业的改革，面临着如何正确区分商业类与公益类国有企业的难点。中国的国有企业，数量繁多，规模庞大，如何分类将是进一步推动中国国有改革的主要难题，无论是以企业性质作为分类依据，还是以业务范围作为分类依据，都有待进一步的分析与研究。

正确认识国有企业改革中存在的重点与难点，是深入推进国有企业改革的重要前提。