域外国家应对气候变化地方立法实践及中国借鉴

[摘要] 在应对气候变化问题上，国际社会逐渐由政策行动向立法路径转变。中国作为世界最大的温室气体排放国，进行专门立法是提高国家应对气候变化能力的重要举措。在实施路径上，可以考虑首先推动我国地方省市应对气候变化立法先行先试，在借鉴美国、澳大利亚等发达国家地方立法经验的基础上，我国各省市可以根据地方实际，率先进行综合型、减缓型或适应型应对气候变化立法模式选择，确立总体立法框架和监管体制，并进行专项制度与保障机制设计。

[关键词] 应对气候变化；地方立法；域外国家实践；必要性；可行性

[中图分类号] DF969 [文献标识码] A[文章编号] 1008—1763（2017）01—0152—05

Abstract：The international community， when addressing climate change， is gradually changing from the climate policy actions to legislation. As the world largest GHG emitters， specialized legislation on addressing climate change is the important way to improve our nations ability to cope with climate change issues. In the implementation， local climate change legislation should be propelled first， and experience obtained from local climate change legislation in the United States and Australia should be adopted. The provincial government should make choices of climate change legislation among comprehensive， mitigation oriented， and adaption oriented modes as per local conditions， establish the legislative framework and supervision system， and design specialized system and safeguard mechanism.

Key words： addressing climate change；local legislation；foreign practice；feasibility；necessity

。

一導言

气候变化是当今全世界所有国家所面临的严峻环境问题。其导致的各类自然灾害频发，并日益对自然生态系统和人类的经济社会造成严重影响。我国地域广阔、人口众多，同时气候条件复杂、环境脆弱，也是易受气候变化问题影响的国家。因此，加快推动应对气候变化立法，积极开展应对气候变化工作，不仅是强化我国气候变化应对能力的重要途径，也为全面贯彻绿色发展理念、推进社会主义生态文明建设提供重要的法制保障。

地方是开展气候变化应对活动的最直接参与者和实施主体，通过立法途径保障和支持地方减缓和适应气候变化行动显得十分必要。部分发达国家在促进地方应对气候变化立法的进程中，已经走在了时代的前列，虽然这些国家在政治制度、国家结构、立法体制与我国存在显著差异，但其在具体推动地方立法的部分经验和实施效果，也是值得我国加以借鉴的。在我国国家层面专项气候变化法暂时空缺的背景下，地方应对气候变化立法面临着立法时机判断、立法模式选择、基本框架的确立、专项制度与保障性措施设计等一系列挑战和问题。[1]地方决策者应如何把握经济社会发展需要，并与应对气候变化目标进行综合权衡，凭借正确路径选择和制度完善保障地方应对气候变化立法工作的预期实效，是本文研究的重点所在。

二我国地方应对气候变化的立法现状

促进国家社会经济的低碳转型、积极应对气候变化是我国的重大战略决策，也是激励各地方完成发展转型的重大机遇。早在2007年，中国政府就颁布了《国家应对气候变化方案》，该文件是发展中国家当中第一个鲜明提出气候变化应对工作的国家级纲领性文件。此后，国务院下发了《关于印发中国应对气候变化国家方案的通知》，要求各级政府加强本地区应对气候变化工作的组织领导，抓紧制定本辖区的应对气候变化方案。2008年1月，国家应对气候变化领导小组办公室，下发了《关于贯彻落实应对气候变化国家方案的指导意见》，对各地方政府出台各自气候变化应对方案的工作提出了明确具体的要求。自此，我国由中央向地方的应对气候变化政策推动格局已基本形成。

与此同时，所有地方省市均启动了本辖区应对气候变化的全局性工作部署，成立了专门的工作领导小组，并制定了本省的气候变化应对方案，完善了配套管理体制和工作机制。在地方政府采用政策推动的背景下，部分省市开始着手通过地方立法来规范和保障本辖区应对气候变化工作的开展。2010年，青海省人民政府率先颁布了《青海省应对气候变化办法》，这是我国第一部专门指导应对气候变化工作的地方政府规章。2011年间，山西省政府正式印发了《山西省应对气候变化办法》，该文件由山西省发改委与气象局联合制定。同时，四川省政府法制办也在当年围绕《四川省应对气候变化办法（代拟稿）》开始公开征求公众意见。[2]2015年以来，江苏省人大组织相关力量对本省的《应对气候变化办法》开展前期调研和论证工作，明确了应对气候变化立法的指导思想、具体目标、重点领域、主要任务及实施措施。与此同时，河南、湖北等地方省份也开始通过应对气候变化立法科研课题的形式展开了前期研究工作。

总体来看，通过“自上而下”的应对气候变化政策推动仍然是我国从中央到地方贯彻《应对气候变化国家方案》的主要方式，只有个别省市进行了立法尝试，但是代表性仍然不足，立法活动更多具有试探性质，由于立法层级较低对于实际工作的开展指导意义有限。截止2016年初，少数省市开始重视立法工作，并开展了立法前期论证并出台征求意见稿。更多省市则处于观望态度，有限的工作局限于科研领域之内。

三域外国家地方应对气候变化

立法的实践经验（一）美国地方应对气候变化的立法实践——减缓立法与市场机制推动

美国属于联邦制国家，在联邦层面以及绝大多数的州政府，均没有制定专门的应对气候变化法律。但是，美国依然通过大气污染物与温室气体协同治理（如马萨诸塞州诉EPA案确立了将温室气体纳入《清洁空气法》的大气污染物管辖范围）、制定行业减排计划（如美国联邦出台了火电行业减排目标）、制定能效及温室气体排放标准（如在载重汽车行业的推行），在州、郡、市三级实施温室气体减排目标确立了倒逼机制等途径，为有效应对气候变化提供了一定的法律保障。[3]

尽管美国在国家层面应对气候变化的问题上态度消极，但加州却是美国地方层面开展气候变化应对工作的先行者和积极倡导者。该州于2006年由时任州长阿诺德·施瓦辛格，签署了《加州全球变暖解决方案法案》（简称“AB32法案”）。[4]自此，加州成为美国各州中第一个制定应对气候变化法律的地方政府。AB32法案是一部以减缓气候变化为主要内容的州法律文件，基本内容包括：总体框架、温室气体排放强制报告、温室气体排放总量控制、温室气体减排、温室气体排放交易、法律执行和其他规定，共七个章节。

AB32法案的主要贡献包括了建立加州应对气候变化的管理监督机制，以及确立了温室气体排放报告制度与减排目标的倒逼机制。一方面，AB32法案明确规定了加州空气资源委员会（简称ARB）作为本州管辖范围内温室气体减排事务的管理机构，由其负责制定2020年前分阶段的减排目标，监督AB32法案的实施。该委员会基于加州的历史排放数据，建立了温室气体排放报告制度。另一方面， AB32法案明确确定了加州的温室气体的减排目标，即在2020年将温室气体排放总量降低至1990年的排放水平，并规定了实现该目标的阶段性进度表以及实现途径和监督机构。加州立法的一大亮点是建立了本州的温室气体排放交易制度，AB32法案在专章内容中规定了排放交易的管理机构、交易种类和范围等基础性内容，并向空气资源委员会授权，由后者制定具体的交易规则，为日后逐步细化温室气体排放交易制度体系预留了立法空间。

AB32法案是加州应对气候变化的法律基础，包括了多方面特点。第一，该法案规定了多种减排措施，统合提高能效、发展可再生能源、降低汽车燃油的碳排放等措施。根据法案中制定的减排安排，加州将按计划完成分阶段减排目标，并最终在2020年完成总体减排目标。第二，AB32法案为加州碳市场的启动和实施奠定了法律基础。加州的总量控制与交易项目根据AB32法案建立并付诸实施，成为美国国家级排放交易体系失败后（2010年美国《清洁能源与安全法案》被参议院否決），地方层面率先开展碳市场的代表。其三，加州也注重与美国其他州以及跨国地方政府之间的合作与协调。美国区域性地方政府应对气候变化合作主要包括中东部9个州参与的温室气体减排倡议（RGGI）、西海岸各州与加拿大几个省联合发起的西部气候倡议（WCI）和中西部各州的温室气体减排协定（MGGA）等。加州是WCI中重要的地方参与实体，并与加拿大魁北克省率先实现了碳市场的对接，实现了两地区碳排放交易制度的兼容，为其他地方政府的参与起到了示范效果。

（二）澳大利亚地方应对气候变化的立法实践地方责任与适应气候变化立法推动

澳大利亚中央层面应对气候变化工作的推动采用了立法与政策相结合的模式，关于地方政府、企业与公民个人的权利与义务规定，分散在多项法律和政策文件中。地方政府在应对气候变化的立法和政策推动进程中，以适应气候变化领域的内容为主。[5]随着澳大利亚立法与改革进程的推进，澳大利亚各州政府适应气候变化的立法权限有所扩大，州政府在应对气候变化时可以采取更多灵活性措施，以更好地满足不同地方适应气候变化的需求。澳大利亚州政府的适应气候变化立法努力致力于在当地管辖区域内提供良好政府服务，具体措施包括适应气候变化立法、气候变化宣传、专项服务的提供、适应规划和社区开发等。此外，评估气候变化的潜在风险，并制定适应气候变化的地方措施，也是地方政府立法的重要方面。

联邦层面出台的《适用于企业和政府使用指南的气候变化影响与风险评估》指导性政策文件，对地方政府如何进行气候变化风险战略评估立法进行了有效指引，包括在评估之前的任务和准备、评估过程中的问题识别、分析和风险评估，以及评估后应该的应对方案或行动。《地方政府气候变化适应行动》的联邦文件则分析了气候变化问题对地方政府职能的影响，地方政府适应气候变化应当采取的立法框架，阐明了地方政府各项职能的适应行动方案及其成本收益，并提供了多个适应行动方案的样本，供地方政府进行立法和政策制定借鉴。[6]州政府通过向联邦政府申报项目，可以从联邦政府获得资金和项目支持及具体的指导。例如，澳大利亚联邦政府通过中央层面启动的“地方应对气候变化项目”（2007）作为抓手，为各州提供资金或其他形式的资助，帮助地方政府分散适应气候变化风险，并激励地方采取有效措施应对可能发生的局部影响。

四我国进行地方应对气候变化

立法的可行性与必要性

（一）推动地方应对气候变化立法的可行性

我国现有的大量应对气候变化政策性文件，为制定地方应对气候变化专门立法奠定了基础。 “十二五”期间，我国中央政府出台了应对气候变化、推动低碳发展大量的政策性文件，为我国应对气候变化工作目标、指导思想、基本立场等方面进行了明确规定。在综合性政策方面，国务院及其职能部门先后出台了《国民经济和社会发展十三五规划纲要》、《2014-2020年国家应对气候变化规划》、《国家适应气候变化战略》等文件。同时，通过以推动低碳转型与应对气候变化工作为导向，国务院多部委在具体制度建设方面，先后颁行了《碳排放权交易管理暂行办法》、《低碳产品认证管理暂行办法》等部门规章，建立起碳排放交易制度、低碳产品认证和标识制度、企业温室气体排放监测报告与核查制度等。这些中央政策文件以及部门规章形式出台的应对气候变化法律文件，为地方各省市有效开展气候变化应对立法奠定了实施基础。

我国已经开展的低碳省市试点以及碳交易试点，为地方推进气候变化应对立法奠定了一定的实践基础。国家发改委分别于自2010年起先后颁发了两批次关于开展低碳省份与低碳城市试点工作的通知，超过40个城市和省区开展了低碳试点。此外，北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳七省市先后自2013年开展碳排放交易试点，目前已实施3年时间。这些地方省市在配额总量与覆盖范围的设定，温室气体监测、报告和核查（MRV）制度的建立，配额初始分配的实施，二级市场配额交易的规则制定，注册登记系统的设计与开发，专门政府管理机构的设立，以及市场监管体系的确立等方面，都已经初步形成了一体化的碳试点制度框架。低碳省市试点与七省市碳交易试点工作的先试先行，无疑为我国地方气候变化立法积累了有益的实践经验。

（二）开展地方应对气候变化立法的必要性

从中国地方政府已经颁行的地方性法规或规章来看，中西部地区立法先行，东部地区立法滞后，分散性立法较多，综合性立法较少。[7]从中央推动地方各省市气候变化应对立法的统筹考虑，我国仍需要将推进地方立法的工作重心，由中西部省份向沿海地区转移，从生态敏感区与能源主产区向制造业发达地区延伸。值得注意的是，青海与山西两省立法都是在国家“十一五规划”出台省级气候变化应对方案的大背景下开展的。这一阶段中，国家相关政策体系正在建设中，配套政策的体系化和目标指导作用均显不足，而地方应对工作的开展，以及对温室气体控排目标的承接，还需要进一步探索与实践，部分立法内容也难以适应国家低碳发展的新要求与新变化，需要与国家所新近制定的减缓和适应气候变化战略进行重新匹配。

我国各省市围绕气候变化应对工作的重点，在近些年也采取了一系列有利于减缓与适应气候变化以及促进地方低碳转型的政策措施，行动成果也亟待法律保障。[8]各地方开展了温室气体排放清单编制，建立了适合本省市的工业排放统计核算体系，完善了排放数据库与相关信息公开渠道，制定了适合本省市的温室气体控排行动方案，分解落实了中央下发的控排目标，颁行了地方官员控排的绩效考评办法，同时对本地方应对气候变化中长期工作进行了积极规划。这一系列政策措施都有待通过立法途径形成长效机制。此外，各地方都建立起相关领导与工作实施机构，各省市的发展改革委都在内部挂牌成立了应对气候变化或碳交易管理部门。许多地方也在依托本辖区内的科研院校、核心企业与金融机构，整合资源成立了气候变化应对战略研究、低碳技术开发与推广、与气候相关的绿色金融、碳排放交易等专业性智力支持机构，这些职能部门和支持性机构的权责也需要纳入法制轨道。

五中国地方政府推动应对气候

变化立法的政策建议

（一）地方开展应对气候变化立法的模式选择

第一，应对气候变化综合型立法模式。鉴于我国目前的分散性立法现状，地方应采用综合型应对气候变化立法，使其处于本地区应对气候变化工作开展基础法和中心法的地位，对于地方减缓与适应气候变化工作具有统帅及指导作用。综合性应对气候变化立法模式应是我国地方立法工作的重点所在，开展综合性立法，需要在更高层面上对减缓适应气候变化的共性问题加以抽象和概括，平衡協调各类工作，同时又体现出立法内容体系的具体性、确定性与规范性。[9]在法律层级上，采取综合型气候变化的地方性法规是各省市立法的终极目标，可以根据需要修改完善相关法律与规章，及时出台减缓、适应、技术、资金等领域的配套规章或规范性文件，从而形成高水平的地方应对气候变化法律体系，只有这样，才能为地方应对气候变化工作的有效开展提供有力的法制保障。

第二，减缓侧重应对气候变化立法模式。这是我国部分能源主产区以及中东部工业发达地方省市可以考虑的立法模式。减缓是应对气候变化的根本目的，只有这样才能把温室气体排放控制在危险干扰人类活动的水平之内，进而保障适应气候变化工作的开展。美国加州的地方立法是值得借鉴的，即对气候变化减缓工作的目标规划、监管体制、排放监测报告与统计制度的完善、基于灵活履约之下的市场减排的开展等一系列内容加以统合，从而达到对本地区温室气体排放的可控性与整体规划，为国家减排目标的确定性实现贡献力量。

第三，适应侧重应对气候变化立法模式。这是我国部分生态敏感区、中西部工业欠发达地方省市应当考虑的立法模式。澳大利亚地方各州的适应变化立法模式是可以借鉴的。一方面，可以制定本辖区的适应气候变化总体性规划，并将适应气候变化规划纳入到国家发展规划中，通过立法将其法定化；另一方面，立法内容中针对地方下辖的气候脆弱和敏感区制定针对性的适应性计划，包括针对沿海地区、水资源与农业的保护，对易于受到旱灾、洪灾和沙漠化影响的地区实施保护和恢复。此外，用于支持适应气候变化的各项保障性措施也十分必要，建立适应配套技术和资金机制，适应气候变化信息共享和数据网络的完善，制定极端气候灾害风险的应对机制，加强宣传教育提高公众气候变化意识。适应立法的重点是明确各级地方政府的服务职能，建立地方区、县、州、乡等地方政府及其官员的适应气候变化责任体系。

（二）地方应对气候变化立法的基本框架

第一，关于总体立法架构。立法架构包含了应对气候变化中的立法目的、适用范围、基本原则、应对气候变化目标等宏观内容。[10]地方应对气候变化立法应该将直接立法目的加以明确，突出体现温室气体排放控制、应对全球气候变化任务的紧迫性。此外，促进地方低碳发展，保障本辖区内部的气候安全，推进地方生态文明建设，实现本地区经济社会的可持续发展，应该成为地方省市应对气候变化立法的间接目的。基本原则应当体现出风险预防、减适侧重、政府引导、市场激励、公众参与以及地区合作等内容。[11]在应对气候变化目标的法定化方面，既承接国家下发的温室气体控排目标，又能够体现出地方应对工作的侧重点。

第二，关于监督管理体制。我国地方省市的应对气候变化工作，应当采取“地方政府统一监管、职能部门分工负责”的管理体制，已有的应对气候变化行政工作推动建立的管理体制可以在地方性立法中进行法定化。各省、直辖市、自治区的应对气候变化主管部门负责对本辖区应对气候变化工作的统一监督管理。地方各职能部门在其职责范围内负责减缓、适应气候变化以及相关保障性的管理工作，并接受国家对应部委的垂直领导。这一体制充分尊重地方已经确立的应对气候变化管理实践，既可以发挥地方政府作为地方中央行政机构的综合管理和协调优势，又可以发挥和调动地方发展改革、气象、财政、交通、工信、农业、交通等职能部门的积极性，形成协调统一的应对气候变化管理机制。

（三）地方应对气候变化立法的专项制度

我国地方虽然颁行了与节约能源、可再生能源利用、循环经济促进相关的地方性法规与规章，但这些立法在调整范围、力度、内容等方面均有所不足。美国与澳大利亚地方政府的立法经验是可以借鉴的：一方面，美国地方政府在减缓立法侧重的同时，以温室气体总量控制与交易专项立法为重要着力点；另一方面，澳大利亚地方政府在适应立法中，重点推动气候变化影响与风险评估专项制度的建设。

第一，减缓领域中碳排放交易制度的完善。对能源、建筑、工业排放源的控制温室气体排放进行有效控制，是减缓气候变化的重要手段，而实现这些覆盖排放源的最低成本、最高效益的减排则是实现地方可持续发展的关键。目前，我国7个碳市场都已经出台本省市碳排放交易管理的政府规章。2017年我国全国统一碳市场将如期启动，届时所有地方省市都将纳入到碳排放交易体系之中。在碳排放交易制度体系的建设中，一级市场配额初始分配制度、二级市场配额交易制度、市场监管制度、温室气体排放监测、报告和第三方核证制度都将是地方重点立法的关键。此外，根据国家统一立法，地方也可以在配额总量设定、覆盖范围、灵活履约等领域进行地方实施机制的创新。

第二，适应领域中气候变化风险评估与预警制度的确立。遵循风险预防原则，对气候变化影响进行事前防范，体现了适应气候变化立法的要求，实践中地方应建立起专门、且可操作的气候变化风险评估与预警制度。在产业布局、基础设施建设、重大项目规划和建设，充分考虑适应气候变化工作的需要，预防和减轻本地区内气候变化的不利影响。地方在制定专项制度中，还应积极考虑到本地区适应气候变化的实际需要，例如，沿海省份加强对台风、海岸带保护等极端气候的预警，内陆省份则需要专门加入农业防旱、水资源保护的风险评估。

（四）地方应对气候变化立法的保障措施

资金、技术、能力建设是地方应对气候变化立法的重要保障措施。一方面，地方立法中需要加入稳定和通畅的资金渠道，让政府的公共财政投入发挥出主渠道作用。地方政府依据财力情况在立法中明确相关财政机制，渐进性扩大对气候变化应对工作的经费投入比例，同时可以考虑设立长效性省级节能减排以及防灾减灾的专项基金。另一方面，立法确立相关机制引导和鼓励地方高校、科研院所和企业积极参与应对气候变化的科学研究和技术攻关。同时，省际和国际合作与交流加强宣传教育，通过宣传、教育和引导，不断增强本辖区内居民减缓和适应气候变化的观念意识。

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