谁是公共服务领域的“模范城市”？

刘彦华

“2017中国公共服务小康指数”调查延续往年惯例，重点对十余个城市的公共服务质量进行了深度测评，最终，呼和浩特名列“16城市公共服务满意度”排行榜的首位，昆明位居次席，北京获得第三，南京、深圳、苏州、重庆、成都、杭州、郑州分别位列第四至第十位

民生无小事，枝叶总关情。公共服务事业与民生息息相关，关系群众切身利益，关系百姓福祉。只有百姓说好，才是真的好。诞生于2005年的“中国公共服务小康指数”，每年都会请公众对当下中国公共服务事业发展的方方面面进行评价。2017年1月至2月，《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室，并会同有关专家及机构，在全国范围内进行了“2017中国公共服务小康指数”调查。经过对调查结果进行加权处理，并参照国家有关部门的监测数据和大量社会信息，得出中国公共服务小康指数为80.1分，比上年提高3.0分。

中国社会科学院马克思主义研究院博士、《公共服务蓝皮书》项目组成员刘须宽将近一年来中国公共服务事业的进展概括为三点：第一，无论是中央，还是地方，公共服务投入不断提高；第二，诸如网约车、医改、保障房建设等领域，公共服务质量、效益和覆盖面不断扩大；第三，树立服务理念，牢记服务宗旨，百姓的需求和政府的供给日渐契合，公共服务“越位”、“缺位”、“错位”现象有了很大改观。

这在“2017中国公共服务小康指数”调查中亦有体现，受益于公共服务事业的发展，国人对其满意度不断提升。调查结果显示，80.1%的受访者对自己所在城市公共服务总体情况感到满意，比上年提升15.6個百分点；2.6%的受访者表示不满意，比上年度下降2.5个百分点；17.2%的受访者感到一般，比上年度下降13.2个百分点。

不过，实现基本公共服务均等化仍是一项长期而又艰巨的任务。调查结果显示，医疗卫生、社会保障等基本公共服务在不同区域、不同人群之间供给水平差距较大。在刘须宽看来，基本公共服务均等化目标有其现实意义，目前我国基本公共服务城乡差距、东西差距较大，均等化要求非常迫切，但受农村人口、地理条件、资源禀赋等条件限制，其在公共服务方面的投入产出不成比例，这也是我国实现基本公共服务均等化的自然困境。

“中国基本公共服务均等化目标要想实现，还要走很长一段路。”刘须宽提醒人们需要注意加强公共服务事业的过程监督。

就业服务仍有进步空间

“中国公共服务小康指数”从科技、公共安全、文化娱乐、行政管理、市政建设及环保、社会保障、就业服务、教育、医疗卫生九个方面进行衡量，其中“就业服务”一项从2011年开始增加，故目前的公共服务总指数与前期不完全可比。

在“2017中国公共服务小康指数”调查中，前述九个方面的指数得分最高的是文化娱乐指数，为90.5分，比上年度提高了0.7分；其次是科技指数，为90.2分，比上年度提高了0.8分；再次是公共安全指数，为89.9分，比上年度提高了2.7分。就业服务指数得分最低，但进步也最大，为71.7分，比上年度提高了4.2分。调查结果显示，77%的受访者曾享受过政府提供的诸如职业介绍、职业培训、创业指导等就业服务，这一比例比上年度提高了13.6个百分点。

就业为民生之本。人社部最新数据显示，2016年1至11月，我国城镇新增就业人数1249万人，提前完成了全年1000万人的目标任务。截至2016年三季度末，全国城镇登记失业率为4.04%，低于年度调控目标。总分高、单项强，2016年的这份“就业成绩单”堪称亮眼。

“就业是民生之本，怎么强调都不过分。”2016年5月6日，国务院总理李克强前往人社部考察就业工作时曾强调要织牢大学生和农民工就业的“经纬线”，只有织牢“经纬线”，整体就业形势才稳，经济才稳，社会才会稳。

青年就业是个世界性难题，尤其是近年来，我国高校毕业生数量持续增加，就业总量压力很大。为了做好高校毕业生就业工作，2016年，人社部精准施策，会同教育部制订出台了“高校毕业生就业创业促进计划”，通过实施能力提升、创业引领、校园精准服务、就业帮扶、权益保护五大行动，综合运用各项政策措施和服务手段，全方位促进高校毕业生就业创业。

为了稳定并提高大学生就业率，近日国务院公布的《“十三五”促进就业规划》明确提出，“十三五”时期，继续把高校毕业生就业摆在就业工作首位，结合政府购买基层公共管理和社会服务开发岗位，统筹实施基层服务项目，落实学费代偿、资金补贴、税费减免等扶持政策，进一步引导和鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区、中小微企业就业。健全基层服务保障机制，畅通流动渠道，拓展扎根基层高校毕业生职业发展通道。

就业，农民工的问题同样棘手。春节过后，继续到外地打工，还是留在家乡就业创业？这道选择题再次摆在了众多农民工面前。为了帮助农民工解决就业问题，每年春节过后，响应人社部号召，各个地方都会启动一年一度的“春风行动”，此项行动于2010年首次启动，现已形成惯例。2017年的“春风行动”以“促进转移就业，助力脱贫攻坚”为主题，内容主要包括为农民工提供就业机会、保障农民工的合法权益以及整顿劳动力市场中介机构等。

随着农民工返乡创业大军逐渐壮大，支持农民工创业的政策陆续出台，从《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》的出台，到《关于实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划（2016—2020年）的通知》的印发，系统、全面地促进农民工创业的体制机制正在逐步建立。

“2017中国公共服务小康指数”调查显示，就业服务仍有进步空间。在15项公共服务领域公众关注度与满意度排名中，就业服务的关注度位列第八，满意度位列第十三。有19%的受访者反映“就业服务价格水平过高”。

最忧心：雾霾频发

2016年12月20日21：00，原本应该在北京加班加点赶项目的王琼却坐在了北京飞往海口的飞机上。她要去海南“避霾”了。

当天，大雾橙色预警信号与霾橙色预警齐飞，最强雾霾席卷全国。卫星监测显示，当天雾霾的影响范围已扩大至17个省区市，面积142万平方公里，也就是说，超过七分之一的国土被雾霾笼罩。距离北京不到300公里的河北石家庄，一些监测点PM2.5指数甚至一度突破1000，不禁让人大惊失色。

“真的是无法忍受了，从昨天开始，我们一家三口都开始头疼低烧，就连一向自诩为健康宝宝的我都中招了。”王琼是个慢性子，不过，这次她一改“蜗牛”作风，从决定离开北京，到确定目的地，买机票、收拾行李、出发去机场，总共用了不到4个小时。避霾，王琼不是个案，据王琼介绍，从2016年入冬开始，她的朋友圈里悄然出现了一种“新风气”——离开北京、躲避雾霾。雾霾不仅笼罩天空，更笼罩于百姓心头。“2017中国公共服务小康指数”调查结果显示，在30多个社会热点问题中，国人对雾霾天气频发的关注度，從去年的第十七位跃升至第一位。

“基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务。”李克强总理在第七次全国环境保护大会上强调称，要坚持努力不欠新账、多还旧账，加大水、空气等污染治理力度。

在全面建成小康社会的路上，“雾霾”污染不仅是经济发展的阻碍，更是降低人民幸福感的罪魁祸首。党中央、国务院对此高度重视，做出了系列决策部署，特别是党的十八届五中全会提出五大发展理念，将绿色发展和生态文明建设放到突出的位置，明确了到2020年我国环境质量总体改善的目标。

大气污染防治，尤其是2013年“大气十条”实施以来，取得了明显的成效。据环境保护部公布的最新数据显示，2016年全国环境空气质量形势总体向好。空气质量达标城市数和优良天数稳步增加；338个地级及以上城市中，84个城市环境空气质量达标，达标城市数同比增加11个；优良天数比例为78.8%，同比提高2.1个百分点。

“2017中国公共服务小康指数”调查显示，44.3%的受访者表示对所在城市的环境比较满意，29.7%的受访者表示非常满意，与去年相比，分别提高了2.2个百分点和16.7个百分点。

虽然公众对环境的满意度有了一定的提升，但距离对青山碧水、蓝天白云的期望仍有不小差距。

“治霾需要重新定位，应该从公共治理和社会治理的思路进行治理。”雾霾治理是个系统复杂的工程，中国人民大学公共管理学院教授王虎峰对此提出了九条针对性建议，包括鼓励独立研究机构对雾霾问题进行研究、各城市进行雾霾成因诊断以及形成健康防范方案、形成清晰的时间表和路线图、制定污染地区系统转产转业方案、动员社会力量参与雾霾治理、开展绿色GDP试点、实行绿色财税激励政策从补供方转变为补需方、完善雾霾治理评价体系、建立第三方评价机构等。

急需改善的三件事：上学、看病、出行

“2017中国公共服务小康指数”调查显示，上学、看病、出行，是公众最盼望改善的三件事。

教育是民生的基础，不仅关乎国家发展大计，更关乎百姓的切身利益，教育改革的一举一动都牵动着千家万户。受访者反映的“就近入学难、异地高考难、转学籍难”的问题，其背后实际上就是义务教育公平的问题。36.8%的受访者表示教育是受户口影响最大的公共服务领域；21.8%的受访者表示当前义务教育资源配置不公平，3.8%的受访者则认为非常不公平。

发展更高质量的教育公平，是我国全面小康中教育公平的应有之义。2016年6月，新修订的《教育法》正式施行。新《教育法》要求，“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展。国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系”。由此，教育公平从政治要求转化为法律要求，落实为国家责任。

医疗卫生历来是人们重点关注的公共服务领域，在本年度“十五项公共服务领域公众关注度与满意度排行榜”上，医疗医生的关注度位居榜首，而满意度仅位居第九名。14.8%的受访者认为，新医改至今，看病难看病贵问题没有变化，3.2%的受访者认为问题更严重了。41.1%的受访者认为医疗价格较贵，但可以承受；11.6%的受访者认为医疗价格较贵，难以承受；1.6%的受访者表示很贵，无法承受。

路畅民心顺。作为居民生活中最为重要的基础设施，交通出行依然是人们“吐槽”的重灾区。“2017中国公共服务小康指数”显示，近九成受访者表示自己所在城市堵车现象严重；64.7%的受访者所在城市存在地铁建设“大跃进”问题；66.3%的受访者所在城市“打车难”；42.7%的受访者认为所在城市公共交通收费不合理，偏贵。

交通拥堵是大城市的通病，不过比堵车更让人“堵心”的是很多人有钱却买不到车，在北京的带动下，自2010年底汽车限购逐渐扩至广州、天津等各大城市。人们对限购令又爱又恨，虽然受该政策影响，很多人多年也难圆购车梦，但却不得不认可其在解决拥堵问题上的积极作用，在“2017中国公共服务小康指数”调查中，56.4%的受访者认为汽车限购令对缓解城市交通拥堵“有一些作用”，34.5%认为“有很大作用”，二者合计超九成。

不过，今后，对于汽车限购令，人们可能将不再纠结。近日，交通运输部印发《城市公共交通“十三五”发展纲要》，要求多举措缓解城市交通拥堵，适时研究推进城市交通拥堵收费政策，谨慎采取机动车限购、限行的“两限”政策，避免“两限”政策常态化。已经实行的城市，适时研究建立必需的配套政策或替代措施。

16城市公共服务满意度调查：

呼和浩特、昆明、北京位列三甲

“2017中国公共服务小康指数”调查延续往年惯例，重点对十余个城市的公共服务质量进行了深度测评。今年重点测评的城市共有16个，分别是：上海、北京、杭州、苏州、南京、深圳、武汉、长沙、郑州、呼和浩特、拉萨、西安、昆明、重庆、成都、沈阳。所有受访者均在该城市生活了半年或半年以上。

最终，呼和浩特名列“16城市公共服务满意度”排行榜的首位，昆明位居次席，北京获得第三。南京、深圳、苏州、重庆、成都、杭州、郑州分别位列第四至第十位。

“呼和浩特这座城市的整体变化，在我看来，除了它自身公共服务事业的发展外，很大一部分原因得益于内蒙古自治区的‘十个全覆盖。”据刘须宽介绍，2014年1月，内蒙古自治区全面启动了自治区成立以来规模最大的民生工程“十个全覆盖”，目标是用3年时间投资800亿元，对处于发展态势落后、发展能力不足的广大农村牧区实施危房改造、安全饮水等十个方面的民生保障工程，提高农村牧区基本公共服务水平。

“两年多来，这项民生工程已经取得重大成效，不仅受到基层群众的普遍拥护，而且这一共享式发展的实践举措也为内蒙古未来发展增添了强劲动力。”据刘须宽介绍，今年1月初中国社科院马列主义研究院发布了《2016公共服务蓝皮书》，呼和浩特在公共服务方面的进步同样得到了普遍认可，在蓝皮书“基本公共服务满意度排行榜”中的排名位列第三。

“2017中国公共服务小康指数”之“16城市公共服务满意度调查”结果显示，与往年相比，今年昆明的表现可谓惊艳，由去年的第14名迅速上升至次席。并且，调查结果显示，在科技、公共安全、文化娱乐、行政管理等公共服务的十五项细分领域中，昆明的表现也比较均衡，按百分制计算，十五项细分领域指标得分均在80分以上，其中，政府与民众互动指标得分最高，为89.14分，得分最低的行政管理也达到了80.48分。

据悉，自2013年上线以来，随着政务微博向纵深发展迈进，昆明的政务微博公共号“昆明发布厅”形成了以“@昆明市长”为统领，“@昆明发布”为一级微博，各党群口部门、市级政府机构、县区官微和水、电、燃气、公交等公共服务行业官微为二级微博，乡、镇、街道办事处为三级微博的规模化、系统化运行机制，被业界誉为“雁阵结构”微博矩阵的“昆明模式”。该模式受到各界广泛好评，新浪微博CEO王高飞曾公开表示：“以‘@昆明发布为代表的中国政务微博矩阵已经从单纯的信息发布的初级阶段，迈进跨部门、跨平台线上线下联动服务的高级阶段，打通了社会治理微循环。”

对于北京公共服务事业的变化，刘须宽深有体会，“北京生活改善非常明显，首先是北京保障房建设力度非常大，去年年底，保障房開工56449套，完成年度5万套建设筹集任务的113%，保障房竣工64235套，完成年度6万套任务的107%；其次，北京教育资源的重新布局以及北京城市副中心建设，也推动了诸如教育、医疗、交通等公共资源配置走向均等化。此外，北京公共服务微观层面做得也很不错，尤其是随着网约车新政的落地、轨道交通的大力推进，以及公共自行车、共享单车等细分行业的兴起，北京的交通情况出现了明显的改善。”

2017年伊始，民生领域还迎来了一个重磅消息。1月11日发布的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》明确，制定国家基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接。

“制定国家基本公共服务清单是公共服务制度化建设的一种表现，从中央层面看，站在国家高度，制定这样一份清单，有其现实意义，体现了中央总揽全局、协调各方的作用，便于更系统化、规范化、制度化地推进公共服务事业发展；从地方来讲，这样一份清单对地方发展公共服务事业具有明确的可操作可考核的指导意义。”刘须宽称。

对此，国人也寄予厚望，“2017中国公共服务小康指数”调查显示，64%的受访者认为此清单“白纸黑字”式地呈现出来，能够给人民一个清楚的交代，是人民和政府达成的“契约”；56.2%的受访者认为它可以有效避免责任推诿及越权行为发生，方便广大人民群众的日常监督；43.4%的受访者表示，清单便于简化流程，优化质量，有助于提升公共服务意识和办事效率；另外还有19.2%的受访者提醒称，清单虽好，但关键还要看落实情况。

（感谢国家统计局统计科学研究所研究室主任吕庆喆提供的支持。清华大学媒介调查实验室研究员王知凡对本文亦有贡献）