深化知识产权领域改革需要“全链条”打通

靳晶

知识产权综合管理改革的目标应由分散向综合转变，由管理向治理轉变，构建与创新驱动发展要求相匹配、与加快政府职能转变方向相一致、与国际通行规则相接轨的知识产权综合管理体系

近年来，党中央、国务院高度重视知识产权工作，我国知识产权事业取得了举世瞩目的巨大成绩。回首刚刚过去的2016年，发明、实用新型、外观设计三种专利申请受理量达到346.5万件，同比增长23.8%，其中发明专利申请受理量为133.9万件，同比增长21.5%。PCT国际专利申请受理超过4万件。国内有效发明专利拥有量突破100万件，每万人口发明专利拥有量达到8件。这一年，党中央、国务院对知识产权工作接连作出重要部署，尤其是中央全面深化改革领导小组会议审议通过知识产权综合管理改革试点总体方案，对深化知识产权领域改革作出重大决策部署。

“知识产权”已成为家喻户晓的字眼，相关改革也越来越受到国人的关注。围绕着知识产权对于大众创业、万众创新的重要意义，以及知识产权大而不强、多而不优、保护不力、效益不高等问题，近日，《小康》杂志记者对全国人大代表、国家知识产权局副局长何志敏进行了专访。

知识产权驱动创新发展

《小康》：这些年，我国的知识产权事业取得了举世公认的巨大成就，我国已经成为了名副其实的知识产权大国，但却并不是一个知识产权强国，特别是在管理方面存在着多头分散、效率低下等问题，您是如何看待这些问题的？

何志敏：知识产权管理多头分散，确实影响了知识产权制度作用的有效发挥，制约了创新驱动发展战略的有效实施。一是多头管理降低了管理效能，知识产权部门管理分散、统筹机制复杂，诸多可以由部门内部协调的事项变为部门之间协调，可以由一个部门与多部门进行协调的事项变为多部门与多部门之间协调，增加了协调成本，浪费了行政资源。同时，多头对上、多头对下、多头对外，增加了复杂性，降低了一致性，为社会公众增添了困惑。二是政出多门阻碍了知识产权集成运用，专利、商标、版权等知识产权需要在统一的目标导向下进行集成运用，才能实现效益的最大化。但是，由于缺少统筹协调，造成了各部门扶持政策目标不统一、内容不衔接、实施不协调，知识产权集成运用效果难以发挥，市场价值实现成为难题。三是分头执法制约了保护水平，专利、商标、版权等执法各成体系、各管一摊，既容易造成执法空白和保护漏洞，又容易出现重复执法等现象，降低了社会对知识产权保护的满意度。四是分散服务增加了社会成本，分散式的知识产权公共服务与企业对知识产权一体化服务的需求严重脱节。企业不得不将一件事分成多件事来办，往返于多个政府部门，生产经营成本大为增加。五是职能分散阻断了知识产权之间的内在联系。专利、商标、版权等同属于知识产权，具有相似的内在属性和管理规律。但职能分散、分类管理的现状阻断了各类知识产权的内在联系，不利于知识产权整体效用的充分发挥，甚至导致推诿扯皮。

《小康》：党中央决定要深化知识产权领域改革，请您谈谈开展知识产权综合管理改革在当前有什么样的重要意义？

何志敏：深化知识产权领域改革，开展知识产权综合管理改革，加快推动知识产权强国建设，是实施创新驱动发展战略和供给侧结构性改革的重要举措。

一是实施创新驱动发展战略的迫切需要。知识产权制度是发挥市场机制科学配置创新资源的基本制度。深入实施创新驱动发展战略，解决好发展对创新的迫切需要与我国整体创新能力不强的矛盾，必须通过知识产权综合管理改革，提高知识产权制度的整体运行效率，优化知识产权的制度供给和技术供给，有效促进各类资源向创新者集聚，扩大有效和中高端供给，快速提升我国整体创新能力，增强经济发展的内生动力和活力。

二是实行严格知识产权保护的迫切需要。保护知识产权在内的各类产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。我国知识产权保护不力、侵权易发多发，很重要的原因就是知识产权管理体制不顺，特别是专利、商标、版权等保护多头分散。加强知识产权保护，必须整合优化执法资源，推进建立知识产权大保护工作格局，全面、依法、严格保护好各类市场主体的知识产权。

三是加快转变政府职能的迫切需要。开展知识产权综合管理改革是完善行政体制、深入推进“放管服”改革的重要举措。知识产权的分散管理，降低了行政管理效率，制约了公共服务水平，增加了企业创新成本，不符合“精简、统一、效能”的发展方向。开展知识产权综合管理改革，必须探索有效可行的知识产权管理体制机制，提高知识产权战略规划、政策引导、社会管理和公共服务能力，推动建设法治型政府和服务型政府。

四是实现更高水平对外开放的迫切需要。知识产权是国际经贸往来和技术合作的通行规则，从各国实践看，知识产权综合管理符合客观规律和国际惯例。世界知识产权组织188个成员国中，实行综合管理的国家占绝大多数（181个），只有包括我国在内的7个国家实行分散管理。要在借鉴国际经验的基础上形成统一对外的运行机制，统筹协调涉外知识产权事宜，更好维护我国国家和企业利益，不断提升我国知识产权国际影响力。

“三合一”综合管理改革已有“探路者”

《小康》：您觉得开展知识产权综合管理改革试点的可行性是怎样的？我们是否已经在地方上进行了一些有益的探索？

何志敏：党的十八届五中全会强调，要“深化知识产权领域改革”。十八届三中全会提出，要“优化政府机构设置、职能设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既能相互制约又相互协调的行政运行机制”。中央多次强调，要“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责”。《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》明确要求加强知识产权综合行政执法。目前，上海浦东、上海自贸区、福建自贸区（厦门片区）等地已率先开展知识产权“三合一”综合管理改革的实践，并取得了良好的效果，为其他有条件的地方开展知识产权综合管理改革探索了方向、积累了经验。

以上海浦东为例，浦东新区知识产权局2015年1月1日正式运行以来，努力在知识产权管理体制创新和保护、运用等方面深入探索，确立了专利、商标和版权“三合一”集中管理体制，形成了司法保护、行政保护、调解仲裁、社会监督“四轮驱动”的知识产权保护模式，搭建了“投、贷、保、易、服”五位一体的知识产权价值实现平台，为营造国际化、法治化、便利化的营商环境提供了基础保障。一是职能有机整合，服务能力明显提升。建立了知识产权公共事务“一站式”办理及举报投诉集中受理服务平台，一方面整合了浦东新区层面的专利、商标、版权三项职能，另一方面则承接了上海市有关部门下放的部分管理和执法事权，成为我国首个集专利、商标、版权于一身，兼具行政管理与综合执法职能的知识产权局，构建“管理和执法统一、保护和促进统一、交易和运用统一”知识产权工作体系，做到“一个部门管理、一个窗口服务、一支队伍办案”。二是执法能力提升，构建大保护格局。浦东新区知识产权局探索建立知识产权纠纷多元解决机制——实现政府部门行政调解、人民法院司法调解以及人民调解的“三调联动”机制。目前，已初步形成浦东新区（自贸区）知识产权纠纷多元化解机制框架及知识产权纠纷快速处理平台。下一步浦东新区还将积极探索信用监管、协同监管等知识产权保护新模式，积极主动对标国际规则，推动建立与创新驱动发展要求相适应的知识产权保护体制机制。三是金融产品创新，破解企业融资难题。2015年，浦东新区在全国率先推出知识产权金融卡项目，通过对企业的专利、商标、版权及相关无形资产组合打包，实现了无需固定资产抵押，即能获得较高额度授信，突破了知识产权与金融产品深度融合的难题。截至2016年6月，已有203家科技型企业通过该项目直接获得银行融资超过7亿元，带动银行贷款30亿元左右。在此基础上，2016年3月，浦东新区启动知识产权增信增贷计划，开发设计融保互通互认的知识产权评价体系，评价结果自动匹配融资额度，有效缩短知识产权融资周期，体现了知识产权增信增贷功能。

改革目标：

由分散、管理向综合、治理转变

《小康》：请您谈谈知识产权综合管理改革试点的方向和主要目标是什么？

何志敏：中央全面深化改革领导小组第三十次会议強调，开展知识产权综合管理改革试点的方向，要紧扣创新发展需求，发挥专利、商标、版权等知识产权的引领作用，打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，建立高效的知识产权综合管理体制，构建便民利民的知识产权公共服务体系，探索支撑创新发展的知识产权运行机制，推动形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效的体制机制。

因此，知识产权综合管理改革的目标应由分散向综合转变，由管理向治理转变。构建与创新驱动发展要求相匹配、与加快政府职能转变方向相一致、与国际通行规则相接轨的知识产权综合管理体系，推进知识产权治理体系和治理能力现代化，实现提升管理效能、支撑创新驱动、促进经济健康稳定发展的改革效果。改革应遵循精简、统一、效能的原则。要按照“放管服”的要求，着力提高行政效率，降低行政和社会成本，加强执法保护，优化公共服务，为市场主体和创新主体营造有利于减负提效、创新驱动、开放发展的知识产权环境。

《小康》：中央明确要求，深化知识产权领域的改革是要打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，建立高效的知识产权综合管理体制，但是也有少数人认为，知识产权综合管理改革试点可以在市场监管框架下开展，您对这个问题怎么看？

何志敏：此次综合管理改革试点着力于知识产权创造、运用、保护、管理、服务多个环节，全面发力推进，这是落实党中央、国务院关于让知识产权制度成为激励创新的基本保障的重要举措，目的是解决地方知识产权管理体制机制不完善、保护不够严格、服务能力不强、对创新驱动发展战略缺乏强有力支撑等突出问题，涉及知识产权创造、运用、保护、管理和服务全链条和所有环节，而市场监管只涉及行政保护环节的个别方面，如果将知识产权综合管理改革试点工作限定在市场监管框架下将大大压缩改革的空间，甚至是以市场监管体制改革替代知识产权综合管理改革，无法解决知识产权管理体制不完善和分散管理等现实问题，也不符合创新驱动发展战略实施的现实需要。尤其是，如果只限于市场监督，而忽视知识产权的促进，必将影响我国知识产权综合能力的提升，难以支撑新常态下经济的转型发展。

一是知识产权事务覆盖面广泛。知识产权工作不限于保护，还包括创造、运用、管理与服务等多个环节，是一个链条式的工作，即便知识产权保护也不限于执法等市场监管手段，还包括司法保护、预警、维权、调解、仲裁等纠纷解决渠道。知识产权部门除知识产权保护职责外，还应承担战略规划、激励创新、促进成果转化、保障市场机制运行、提供知识产权公共服务，以及推动技术交流扩散与产业国际化发展等重要职责。这次知识产权综合管理改革，中央也明确要打通知识产权创造、运用、保护、管理和服务全链条，是非常有针对性的。其实，即使是美国、日本、欧洲等发达国家，也把知识产权的全面发展作为主要的政策导向。二是知识产权保护有其特殊性。知识产权具有无形性、时间性、地域性等诸多特性，其保护工作也有较强的系统性、专业性和特殊性。从系统性来讲，知识产权保护涉及获权、确权、用权、维权全过程，而不仅仅局限于市场流通环节。以专利侵权为例，其侵权行为包括制造、使用、销售、许诺销售和进口五类，单纯市场流通环节的执法，根本无法全面涵盖。从专业性来讲，知识产权执法对专业知识有很高要求，例如专利行政执法，就需要有相关的专业技术知识和法律知识作支撑，而普通市场监管执法人员一般很难达到这样的要求，难以保证执法的权威性和专业性。从特殊性来讲，市场监管工作侧重于维护市场秩序，采取的是主动巡查执法方式，而知识产权特别是专利行政执法侧重于对创新者权利和权益的保护，主要采取的是应请求执法和开展相关调查相结合的多元解决方式，两者之间存在较大差异，有其自身的特殊性。在我们国家，诸如证券金融市场监管、文化市场监管、交通运输市场监管、房地产市场监管以及农林畜牧监管等，也都因其专业性和特殊性而未被纳入市场统一监管。