供给侧改革背景下的吉林省棚户区改造研究
2017-03-09王子明
崔 征 王子明
吉林建筑大学
供给侧改革背景下的吉林省棚户区改造研究
崔 征 王子明
吉林建筑大学
通过总结吉林省目前已改造和拟改造棚户区的基本情况,以供给侧结构性改革为背景,从供需平衡的角度分析吉林省棚户区改造在土地的开发利用、棚户区居民的安置、棚改模式等方面存在的问题,并提出加快棚户区改造的对策建议。
供给侧结构性改革;土地供应机制;政策的制定与传导;社会资本
1 引言
棚户区改造是推进新型城镇化建设,深化经济体制改革的重要内容。供给侧结构性改革的经济学思维对棚户区改造工作起着重要的指导作用,并能进一步推动棚户区改造工作的进行。当前,理清吉林省棚户区改造工作中的各种困难,通过破处体制机制障碍,提高各种生产要素的生产效率,找到有针对性的解决途径,对吉林省经济转型和产业升级有着重大推动作用。
2 棚户区改造和供给侧结构性改革的相互关系
棚户区是指那些人均住房面积小、结构简易、年久失修、安全隐患大、配套基础设施不完善、卫生条件差的集中连片区域。棚户区改造作为一项重要的民生保障工程,可以通过拆迁和安置房建设解决现在钢铁、水泥产业的产能过剩问题;通过将库存商品房和二手房转化为安置房来解决商品房库存高企的难题;通过与之相关的新型城镇化建设破处城乡二元化对经济发展造成的障碍,弥补我国经济社会发展的短板。而供给侧结构性改革的目的包括:通过体制机制改革,提高制度供给的效率和质量,弥补经济社会发展过程中出现的短板;通过简政放权,提高市场化水平,使市场真正地在资源配置中发挥基础作用,去产能、化解库存。由此可见,供给侧结构性改革和棚户区改造在核心思想和最终归宿点上是一致的。
3 棚户区改造的战略意义
目前,党中央出于国民经济发展的考虑,依然会将“稳增长、调结构、防风险”的经济方针放在首要位置。而对于地方政府而言,摆在首要位置的工作始终是“保持经济运行在合理区间”。棚户区改造作为一项关乎国计民生的城镇改造工作,不管是对于短期内刺激有效需求、增加就业,还是对于中长期继续深化经济体制改革、促进产业结构调整升级都具有极为重要的现实意义。
4 吉林省棚户区改造工作中亟待解决的各种困难
4.1 棚户区土地市场化运作程度低,土地增值困难
在吉林省各种类型的棚户区中,国有工矿棚户区所占比重最大,此类棚户区中,以国有土地上的自建住房和单位分配住房居多,这类棚户区的问题反映了我国经济发展过程当中政企合一,政府用行政手段干预住房供给的弊病;其次数量较多,但最难治理的一类就是集体土地上的自建住房,这类棚户区中人员混杂又缺乏管理,最为棘手。并且这些地区土地产权很混乱,土地增值困难,市场化运作程度很低。土地作为一种生产要素,如果无法通过商业化运作实现流转升值,将会制约地方经济的发展和城镇化的进程。针对棚改过程当中出现的土地供应和流转问题,应积极探索有针对性、有区别性的土地供给方式,改革不适应市场经济的土地制度,提高土地作为生产要素的供给效率和供给质量,满足区域经济发展对于土地的需求。
4.2 棚户区的安置问题复杂
棚户区改造作为一项住房保障工程,是政府对国民收入进行再分配,兼顾公平与效率,实现资源合理配置的过程。这一过程必定会引起政府部门、开发商、棚户区居民在利益分配上的矛盾。
长期以来棚户区居民的贫困问题一直困扰着地方政府,虽然全国有不少先行地区在棚户区改造工作上取得过进展,但仍然存在一些难以解决的问题。比如在棚户区的拆建和回迁安置等方面极易出现政府部门责权不明,缺乏协调,为争夺利益相互掣肘的问题。另外,地方政府为提高财政收入,更倾向于将具有商业价值的城中村优先改造,同时缺乏对棚户区的发展规划,这些区域更多地被开发为商品住宅楼以获利。而棚户区居民的利益则往往被忽视。
对于开发商而言,追逐更高的商业利益永远是其本性,即使政府出台了税收优惠和费用减免的政策,但开发商依然会提高容积率,将高价值地段优先用于开发商业性建筑。而安置房小区的面积则会被进一步压缩,棚户区居民又成了利益博弈的牺牲品。
对于棚户区居民来讲,安置房扩大面积部分需要额外费用,而且安置后的水电、物业费又是一笔支出,致使很多棚户区居民为谋求高额补偿款而暴力阻止拆迁,还有的棚户区居民为获得高额补偿费,违规抢建建筑物来扩大补偿面积,造成十分恶劣的影响。
棚户区改造及安置方面的问题和矛盾体现了政府通过行政手段干预市场失灵能力的缺失。需要通过强化政府职能,加强对开发商的监管,以及制定科学的发展规划来满足棚户区居民多样化的安置需求,真正地实现让利于民。
4.3 棚户区改造模式亟待改变
和全国绝大多数省份一样,吉林省过去一直采取先拆迁,后安置的传统模式。这种模式带有很重的时代烙印,但在当今经济转型、库存高企的形势下已显得难以为继。首先,加重了房地产市场已有的供需失衡,使得商品房库存高企的现状继续恶化。一方面,房地产市场库存积压,大量的库存商品房难以销售出去;另一方面,少数高收入者掌握着多数的房源,抑制了住房的有效供给。而安置房小区的重复建设只能恶化这一切。其次,集中安置阻碍了人口的有效流动,并且难以满足居民多样化的住房需求,加重了中心城区的人口压力。因此,应积极落实新的货币化安置补偿措施,以满足住房的刚性和改善性需求,化解房地产库存,真正地解决房地产市场的结构性失衡问题。
5 相应的对策
5.1 优化土地资源,保证土地供应
首先,将棚户区改造中涉及保障性住房、基础设施建设的项目列入土地供应计划,并将储备土地优先用于保障性住房的建设。在以市场为导向,政府扶持的原则下,根据土地开发用途的不同,采取有区别的土地供应方式,满足建设用地的需求。对于棚户区改造中涉及回迁房安置的,以行政划拨方式供地,直接让利于民,保护棚户区居民的房屋所有权和土地使用权。对于棚户区改造中腾出的土地,用于经营性的,以招拍挂方式售出。所获土地出让金用以支持棚改项目,同时以商补住,产生的土地增值收益再次反补棚户区居民。
其次,吉林省政府应切实转变政府职能、提高能效,积极为棚户区改造项目开通“绿色通道”,对棚改建设用地优先安排。
5.2 落实行政化和市场化相结合的安置方案
针对棚户区改造过程中征地拆迁困难多、回迁安置争议大,以及各方利益难以调和的突出问题,吉林省应切实加强自身职能,通过制定切实可行的征收补偿政策、回迁安置政策等提升政策供给的质量。
针对回迁安置矛盾突出的问题,应将棚户区改造纳入城市建设规划体系当中,同时加强对棚改全过程的监管,对以扩大城市建设为目的而将各种因公共设施、商业开发区、工业园区的拆迁纳入棚户区改造项目的行为予以禁止。在充分照顾棚户区居民生活的基础上选择安置房建设区域,并优先选择原地安置和近地安置;安置房建设的优先级应高于商品房,以保证棚户区居民的权益。对于连最小面积住房都无法完全支付的特困居民,可由地方政府财政拨款设立救助基金,并及时将特困居民安置在公共租赁住房中以解燃眉之急。居民缴纳部分房款,余下部分由救助基金补交,产权由双方共有,特困居民只需按公共租赁住房的租金水平向该基金交纳其所拥有产权部分的租金,待经济情况好转后,该居民可以将剩余产权回购,房价可按当年购买时的标准,以保证在特困居民的支付能力范围之内。通过制定适应市场需求变化的拆迁安置政策,提高政策传导的质量和效率,使棚户区居民成为真正的受益者。
5.3 创新棚户区改造模式
考虑到吉林省的具体情况,要改变以往“大水漫灌”式的拆迁与安置模式,按照“就地化—货币化—分散化”的安置思路,具体落实更符合市场化要求的货币化安置方案。综合考虑各面的因素科学制定货币化安置价格标准。加强监管,对违规建筑拆迁时,不予补偿。在尊重居民“自愿选择”安置方式的基础上,由政府积极引导,根据拆迁房屋的面积对选择货币化安置的居民予以奖励。由政府出面搭建平台,从库存商品住房或二手住房中挑选房源,当现有房源无法满足时,则可从已取得预售许可证且当年可以建成入住的商品住房中组织房源,然后鼓励开发企业让利,合理确定团体购买价格,将难以消化吸收的库存商品房当作安置住房出售给棚户区居民。
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