官僚治理理论的中国起源与治理困境<br/>——以春秋战国时期先秦诸子为考察中心

官僚治理理论的中国起源与治理困境
——以春秋战国时期先秦诸子为考察中心

2017-03-09张昭

湖北行政学院学报 2017年3期

关键词：群臣韩非官僚

张昭

（山西师范大学政法学院，山西太原 041004）

官僚治理理论的中国起源与治理困境
——以春秋战国时期先秦诸子为考察中心

张昭

（山西师范大学政法学院，山西太原 041004）

在春秋战国时期一系列的剧烈变革之中，君主和君权祛魅的政治实践催生了政治学革命及新的研究范畴、话语体系，在此时代背景之下官僚治理理论逐渐兴起并成熟，其中韩非的法术势理论的目标指向与问题意识则是官僚治理，他从历史与现实的双重维度阐释了官僚治理与国家兴衰、君主的关系实质，并指出了对于当时各国君主而言官僚治理的必然性和迫切性。虽然他的官僚治理理论具有先见性，但官僚治理也存在君国异利、君臣异利、君民异利以及政治参与不足、政治监督不足等不可克服的治理困境和逻辑悖论。

韩非；官僚治理；君主；君臣关系

官僚治理理论在中国的起源和发展源远流长，在春秋战国时期官僚体系已逐渐形成并成熟，同时作为构成国家治理①本文中“治理”的用法，并不是现代学术意义上的狭义用法。如果按照西方的治理理论以及当前学术界对治理的界定，那么中国古代就没有治理理论，而事实上中国古代的治国理政思想极其丰富，治理一直是政治的核心要义。因此，在本文中，治理一词既作为一种广泛意义上的政治治理活动，不局限于当代“治理”一词的狭义内涵。不可或缺的官僚体系的治理也在不断地发展和完善。在中国古代的政治生态系统中，君主及其为核心的官僚集团构成政治舞台的主体力量，二者的关系既相互冲突又相互依赖，既有共同利益也有各自的私利，官僚集团既作为治理民众的主体，又同时作为被君主治理的客体。一方面，他们在政治系统中的地位以及维护君尊国安的作用不可或缺，这源自于一个无法改变的事实：受制于事实上君主个人能力有限性的永恒法则，君主不得不依赖官僚集团助己保有和统治国家；另一方面，君主又需要谨防官僚集团整体腐败对自己和国家造成全面的危害，又要谨防官僚集团中的个人篡权、败法和腐败，甚至弑主而取而代之。君主代表的国家权力与分享和使用国家权力的官僚集团及个人之间始终存在矛盾和冲突，而且是任何社会都面临的普遍问题和悖论，无论古今中西概莫能变。因此，官僚集团对于君主和国家来讲，天生具有两面性[1]，既是辅助君主治理国家不可或缺的主体力量又是危害君主和国家的潜在力量，既要依赖又要有效治理，关键在于如何治理使其发挥正面作用而有效避免或降低其消极作用。夏商周三代的分封制已暴露出这种矛盾与冲突，在春秋战国时期近五百年的战争中“诸子”皆提出自己的治国之道，其中涉及到君臣关系和君主如何管理、治理官僚群臣的问题。但从严格的意义上讲，法家先贤尤其是韩非，对在现实实践中早已存在且深深影响国家治理的官僚治理与国家兴衰、君主与官僚集团间的合作与冲突及其对国家治乱兴衰的影响等问题予以了全面而深刻的阐释。故本文以春秋战国时期的儒家（孔子、孟子和荀子为主要研究对象）、墨家（墨子）、道家（老子）和法家（韩非子、商鞅、申不害和管子）的相关官僚治理理论为考察核心，探究官僚治理理论的中国起源与背景，考察先秦诸子有关官僚治理的核心观点与逻辑思路，剖析其理论中存在的根本困境，为当下的廉政制度建设以及腐败治理提供启示与借鉴。

一、官僚治理的起源与兴起：君主和君权祛魅的政治实践催生的政治学革命和政治话语转向

夏商周三代依据宗法血缘关系和分封制维系天子与各诸侯间的君臣关系，二者的权力与地位的更迭实行嫡长子世袭继承制，对于君主和君权的认识还有诸多神秘主义色彩和宗教色彩，把君主视为上天的化身和上天的儿子，即“天子”。“天子”一词形象地把君主与神秘的天联系在一起进而赋予君主和君权以神秘、神圣的不可侵犯性和正当性，君主被视为半人半神的结合体，只有君主才能贯通上天和人类社会，才能知天命。因此，政治与宗教相互结合，独立的政治体系及其概念还没有脱离神化色彩，君主与君权尚未摆脱宗、祖、天等神秘力量对政治的影响[2]。正如刘泽华先生所言，“神化与兽化密不可分。正是率民事神的殷王兽性最多，用成十成百成千的人作祭祀品，作人牲。王权借神而强化，又借神而极端残暴。”[3]（P17）但这种没有脱魅的君主与君权政治仍然无法消解现实中君主与君权遇到的存亡危机。周王朝末期已有质疑和批判天子的言论，“昊天不傭，降此鞠讻”[4]。“浩浩昊天，不骏其德”[5]。这是在通过批判上天而批判君主本身。而到了“弑君三十六，亡国五十二，诸侯奔走不得保其社稷者不可胜数”[6]的春秋时代，周天子在丧失经济与军事上的政治权力和权威之后[7]（P91），三代诸多关于君主权力和君主地位的一系列政治神话话语系统开始被一系列残酷的政治实践击碎和颠覆，君主个人的良好品德、政治能力以及神圣性全方位被解构，理论上赋予君主的权力与现实实践中君主是否真正拥有君主的权力出现分离，君主本身所代表和象征的权力、荣耀、品德与能力的政治传统被政治实践瓦解了根基，政治的现实实践与思想理论之间产生了巨大鸿沟。君主头上神圣的面纱被彻底撕碎，从“天之子”还原为“人之子”，甚至还有可能是庶人之子。

从西周末期向春秋战国时期的过渡中，事实上的“天子”（共主）不复存在，原先已有的一个权威政治实体、一个政治权力中心划分为多个政治实体和多个政治权力中心，原先被周王朝分封的诸侯纷纷自立门户、各成一国，原本统一的天下秩序变为了多国竞争的格局。各国君主争相争夺天子之位及权力，同时为了应对日益恶化的战争威胁，不得不相继进行全方位的“自强”[8]（P22）政治改革和变法。在战争主导的时代，官僚治理凸显出来的重要性就在于战争不仅是国家产生的助产婆，也是成熟官僚体系形成的助产婆。战争所需求的征税能力、动员和组织能力、制度的执行与监督等各项措施皆需要庞大数量的官员来完成，因此，战争的威胁加剧了官僚产生的必要性[9]（P30）。在国内，各国君主在内部面临着与诸侯、贵族、卿大夫、外戚和宦官等人对权力的争夺，各国内部动乱暗斗不止[7]（P119-181），君臣易位成为普遍事实，君权与君位被官僚时刻觊觎，君主及其家族乃至宗族的生命朝不保夕，对于任何一个君主来讲，其权力之争意味着生死之争。周幽王被杀、田氏代齐、戴氏代宋、三家分晋等一系列现实事例都昭示了君主权力与地位的脆弱性和危机，也昭示了君主在智能、贤明、欲望、力量上与群臣百官毫无差别，君主能够利用的仁义美德、智谋与军事等手段群臣皆可用，传统赋予君主出身、地位、权力和个人能力等的神秘色彩逐渐消亡。国内秩序的混乱和官僚集团对君权和君位的争夺催生了官僚治理的必然性，尤其是对贵族、重臣和奸臣治理的必然性。然秦始皇统一六国之后，为了重新维护自己的政治统治，又将君主和君权予以神圣包装，直至清王朝的覆灭。

正是由于这种现实的残酷性推动了春秋战国时期“政治学”的革命和话语转向，在祛除了君主身上的神秘色彩之后，现实政治又加剧了君主与君权的祛魅速度，但理论和思想中的祛魅速度却相对较为缓慢。孔子和孟子仍倾向于把天子或君主视为品德至高的圣人，或者期望君主能够“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”[10]。但事实上政教德化的力量的形成不仅需要诸多前提而且也极为有限，当然在战国时期之前“德化”的力量是一种共识被人们所信奉，因此相比于战国来讲有很大的约束力，而且这种“崇圣”的观念会随着每一位上台的君主的需要而不断地被利用以增强自身统治的正当性和神秘性。把君主视为常人的思想和理论从管子开始，管子注意到君主也会犯有常人的错误[11]，直到韩非为止，才把理论包装中“天子”还原为现实中的常人，把君主放在与群臣平等的地位、能力、人格和伦理上，把上天保护君主和君权的神秘性等神话、理想体系拆穿。君主必须体道行德，依靠个人能力、努力和官僚集团才能维持自己的统治地位和权力，进而保有国家，同时任何一个有实力、有欲望的人都想去争夺君主之位。韩非常以“人主”、“主”等表达一般意义上的君主，其中“主”出现744次，“人主”出现233次，相反“君主”一词却仅在其著作中出现3次①第一次在《爱臣》篇中出现：是故诸候之博大，天子之害也；群臣之太富，君主之败也。第二次在《十过》篇中出现：夫易牙为君主味。君之所未尝食唯人肉耳，易牙蒸其子首而进之，君所知也。第三次在《难一》篇中出现：易牙为君主，惟人肉未尝，易牙烝其子首而进之。夫人唯情莫不爱其子，今弗爱其子，安能爱君？。而“明主”出现96次，“明君”出现30次，“有道之君”出现4次，“明主之道”出现14次[12]。《韩非子》全书中几乎每一篇都有相关圣人和明主的论述，他已认识到作为民众主人的“君主”（“君以其主授其事”）的局限性①具体参见《奸劫弑臣》篇中有关君主局限性的论述：“目不如离娄、耳不如师旷”，《有度》篇中言，“为人主而身察百官日不足，力不给”。，甚至很多君主都是悖乱暗惑之主或庸主，所以韩非主张圣人和明主作为君主效法的榜样。由此，君主的起源、身份、权力、地位以及品质等要素丧失了神秘性，而现实中君主的智谋、技能与实力又难以维持自己的地位和权力，同时君主之权力与地位的稀缺性与吸引力又加剧了君主本身的危险性。李兑饿主父百日、卓齿擢湣王之筋、田常弑简公等历史事实表明官僚群臣并非真正爱戴君主，即便是君主的后妃、夫人，甚至是君主儿子“欲君之死”也并非是因为憎恨君主，而是因为“利在君之死、君不死势不重”[13]。而造成人臣弑君的原因就在于“人主怠傲处其上，此世所以有劫君弑主也”[13]。与官僚集团中的个人直接弑君、劫君的直接的暴力行为相比，更多的官僚则败法顾私家、私利和私德，废公法、忘公义。因此，无论是从政治实践还是君主、君权理论面临的危机来讲，治理官僚集团中的个人或者整体的腐败就成为了君主的重任，否则对内就不能驾驭群臣百官真正有其国和人民，对外就不能国富兵强抗敌乃至争霸。

二、官僚治理的逻辑与本质：官僚治理与国家兴衰、君主的关系实质

在官僚治理及其与君主、国家兴衰三者的关系之中，孔子和孟子没有注意到官僚治理的问题，孔子仅认为做官即是仅人臣的义务，君主与官僚群臣的关系仅有“君使臣以礼，臣事君以忠”[14]的简短概述，“君臣有义”是他们共同坚持的主张，臣忠于君是臣子的义务和本分，二者关系的主要依靠礼和义来维持，国家的兴衰仅在于君主是否采取儒家的仁政；老子的《道德经》中则没有涉及到官僚治理的具体问题，全文只有一处与官僚、官吏有关：朴散则为器，圣人用之，则为官长，故大制不割[15]，但这也不是相关官僚治理的的论述，只是高度辩证而抽象地论述了无为而治对于君主和国家兴衰的意义，也很难落实到政治实践当中；墨子已开始认识到君臣之间的复杂关系以及对于官僚治理的事关国家兴衰、君主存亡的重大问题，并指出忠臣、谏臣对于君主和国家的重要性：“君必有弗弗之臣，上必有詻詻之下”[16]；管子已认识到“古者未有君臣上下之别”的历史事实，而“君之所以为君者，赏罚以为君”[17]，君主因其掌握的赏罚之权才使其成为君主而并不是君主本身的神秘性，但管子仍然赋予君臣的“礼义”属性，“君臣之际也，礼义者，人君之神也，且君臣之属也，亲戚之爱，性也”[18]，可见管子仍然把君臣关系比喻乃至等同于应然的亲戚关系，而且并未从事关国家兴衰的角度论述官僚治理的问题。商鞅认为“事合而利异”是君主与官吏二者间的实质关系，各种官职的设置是为了辅助君主管理国家，但“多官众吏”之间因为“事同体一、利合而恶同”的关系，即便设置“丞”与“监”的内部监管、监督机制也无法有效克服他们为自己谋私利[19]。

韩非从历史和现实的维度对君主与官僚集团的关系考察和剖析后认为，君臣关系形成的基础和关键在于利益，利益是衔接二者并使二者保持合作、避免冲突的核心和黏合剂，尤其在当时人人可争当君主以及君主个人身上及其权力与地位的神性被拆穿，君主与官僚集团的关系（君臣关系）被完全世俗化并产生本质性的连锁变化。官僚群臣并不再盲目服从君主，君主也不再以圣人凝聚并号召官僚群臣为其效力，那么，官僚集团整体或者个人甘愿服从君主而不将其推翻的现实考量和思想动机又是什么？用马克思·韦伯的理论来考量，那就是传统型权威已经丧失，克里斯玛型权威在韩非那里并不存在，法理型权威尚未建立，那么如何建立起一套有效而稳定的官僚体系呢？韩非认为从本质上讲，二者的关系是一种利益交易关系，并且相辅相成、相得益彰。官僚群臣服从的动机在于获取君主给予的功名利禄的赏赐，赏赐即是各种各样的利益表现，这样君主与官僚群臣的关系就演变为互利双赢的关系。“人臣之情非必能爱其君也，为重利之故也”[20]。尽管利益是衔接二者并保持合作的中心，但君臣之间的利益却并不完全相同，“害身而利国，臣弗为也；害国而利臣，君不为也。臣之情，害身无利；君之情，害国无亲”[21]。“为人臣者畏诛罚而利庆赏，故人主自用其刑德，则群臣畏其威而归其利矣”[20]，一方面，二者只有相互依赖才能共同谋利；另一方面，二者利益又各不相同，那么如何确保二者顺利实现合作而共同谋利呢？这就需要“法”的产生，也即“符契”（符契之所合，赏罚之所生也）的规定。君主按照约定的符契（法律），让群臣百官在自己的职责范围内谋取功名利禄，以此来换取群臣百官尽智尽力、尽忠尽责为君主效命、为国尽力，谋求国家和君主的长治久安，双方以法为准则，两者各取所需、各尽其能、各行其是。只有这样才能让作为君主的“上”和作为官僚群臣的“下”之间“上下相得”[22]：“上下亲，内功立，外名成”[23]，君与臣的理想关系也即：“上无忿怒之毒，下无伏怨之患，上下交顺，以道为舍。故长利积，大功立，名成于前，德垂于后，治之至也”[24]。

但是，如果双方不能很好地约定各取所需、各得其利的话，那么只能是上下以“计”相对且“上下一日百战”，各自为己之利而战，最终导致国家混乱无序。在这种君臣关系实质和理论逻辑之下，对于君主来讲，正确处理与官僚集团之间的关系实质上事关自己和国家的生死存亡，其必然性和重要性不言而喻。否则君主不仅无法治理国家，而且连自己的生命都难以确保，身死国灭的现实实例在当时处处可见。在《韩非子》一书之中，可以窥见官僚治理产生的背景与原因、治理的具体措施与方法以及君主与官僚集团之间的权力、秩序规范等问题，解决君主与官僚群臣之间的合作与冲突成为了韩非的理论核心和问题意识，君主在与官僚群臣的博弈之中“如何确保与实现君主权力的完整性与不容侵犯性”是他的主要关怀[25]。正因为如此，韩非明确提出了“明主治吏不治民”的迥异于其他先秦诸子的重大命题，中国的官僚治理理论完成于韩非。他首先列举了从夏商周直至战国七雄这一段历程的国家兴衰史，详细总结了以往历史中官僚集团与国家兴衰存亡的关系、治理的重要性以及应汲取的经验智慧：

（1）在君主与诸侯、官僚的群臣的关系中，诸侯强大，群臣太富、太贵，导致国家灭亡[26]。齐国的灭亡乃因为“吕氏弗制而田氏用之”、“晋亡者乃姬氏不制而六卿专之也”[27]。（2）君见其欲，不匿其情，治臣不当、治臣无术则易导致君亡国灭①具体参见《韩非子·有道》第44页；《韩非子·扬权》第60页。。“人主不心藏而漏之近习能人，使人臣之欲有言者，不敢不下适近习能人之心，而乃上以闻人主，然则端言直道之人不得见，而忠直日疏”“群臣直莫敢忠主忧国以争社稷之利害”[28]。（3）君失刑德而使臣用之，君主权势被官僚壅蔽，甚至占用假借，不危者未尝有之[20]。这方面主要讲五壅之臣[29]、擅主之臣[30]、当涂之臣和重臣②具体参见《韩非子·人主》篇和《韩非子·孤愤》篇。等擅权奸劫弑主之臣，这些类型官僚的存在会导致忠臣不敢作为、不能作为且日渐远离君主。（4）君主不能真正控制与驾驭官僚群臣，也即“为主而无臣，则君失其国”[31]。“无臣”是指君主不能驾驭群臣百官，名义上拥有众多群臣百官，而实质上却不为己所用。“令臣以外为制于内，则是君人者亡也”[32]。这样的君主不仅属于无臣，而且也无国。（5）官僚群臣皆务乱而不务治，务私而不务公，释国法而私其外，则国乱弱。在这种政治环境之中，忠臣危死于非罪，奸臣安利于无功，此亡之本。在君主、官僚治理和国家兴衰的三者关系以及中国古代的历史语境之中，君主对于国家兴衰、官僚治理负有首要责任，君主是官僚治理的主体，同时君主代表着国家——君国一体。国家兴衰的问题实质上取决于君主如何有效治理官僚集团以保障二者之间的有效合作。除此之外，韩非还在《亡怔》、《备内》、《饬邪》、《安危》等篇章论述君主应该避免那些亡国之行，提出了诸多制度和措施解决君臣合作的难题以及化解二者之间的猜疑、矛盾和冲突。

从以上的分析可以看出，韩非的理论核心和问题意识是以解决君主与群臣百官之间的合作与冲突为宗旨，君主只有正确处理好与群臣百官构成的官僚集团的关系才能国治君尊。这是韩非官僚治理理论的主要内容，而这种官僚体系的成熟发达以及官僚治理的实践则是在秦国率先完成。

三、官僚治理之道的内容与逻辑：韩非的官僚治理之道

针对历史和现实的教训——官僚治理对于君主和国家兴衰的重要性，韩非把当时所有的政治问题都归结到了君主应如何对待和治理官僚群臣的问题之上，君主能采取何种措施制度既能激励、诱导群臣百官为其尽力，又能建构一系列的制度防范其不敢、不能欺诈与侵害君主和国家？韩非提出的治国之道也即治理官僚群臣之道、治官之道。当前学术界对于韩非提出的治国之道——法术势——已有了深入而广泛的研究，不论是坚持综合论者还是坚持法术势何为中心的观点，都尚未强调和关注法术势观点提出背后的逻辑——君主对于官僚治理的重大作用。

（一）法术势兼用的官僚治理之道

韩非对法的论述主要集中在《说疑》、《定法》《难三》等主要篇章之中③韩非对法的主要论述有：“法也者，官之所以师也”（说疑）；“法者，宪令著于官府，刑罚必于民心，赏存乎慎法，而罚加乎奸令者也。此臣之所师也”（定法）；“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也。术者，藏之于胸中，以偶众端而潜御群臣者也。故法莫如显，而术不欲见。是以明主言法，则境内卑贱莫不闻知也，不独满于堂；用术，则亲爱近习莫之得闻也，不得满室”（难三）。。对韩非关于法的特征、性质、内容、目的、作用、局限性等问题已有丰富甚至繁琐重复的研究，学者们已经就韩非的法具有公平性、成文性、合理性、平等性、权威性、时移性等性质达成了一致④具体可参看吴秀英《韩非子研议》，文史哲出版社1979年版，第82页；王邦雄《韩非子的哲学》，东大图书股份有限公司1979年版，第150-151页；姚蒸民《法家哲学》，东大图书股份有限公司1986年版，第112页；张纯、王晓波《韩非思想的历史研究》，中华书局1986年版，第111-113页；李甦平《韩非》，东大图书股份有限公司1987年版，第168页。。但韩非其实并没有详细而明确地讲“法”的具体内容、性质、分类（类型）等问题，更没有列举或者论述治理国家应该制定哪些法，他只是在强调以法治国的重要性，如何依法治国，如何将法与术、势结合起来起到最佳的治国效果，因此他的法论呈现很强的模糊性，任何有关国家的政策、制度、条令都是法，法变成了没有边界、不分公私的。只要涉及国家治理的都可以成为法，都必须要求全体人民服从，都是以强有力的赏罚作为支撑。但从总体观之，他的法论主要是从治理官僚群臣、国家兴衰存亡的角度和意义上进行阐释，而且他把君主是否采取以法治国作为国家兴衰存亡的标准。《有度》篇指出：一个国家是强大还是弱小的区别在于这个国家的君主是否懂得以法而治，也即“奉法者强”，一个国家的兴衰存亡或“治”“乱”则取决于群臣百官是否皆废公法行私重。群臣官吏的所作所为直接导致国家的“乱”“弱”与“治”“强”，而影响群臣官吏行动的却是君主所采取的治国之道，也即是否以法治国。以法治国则群臣官吏“务治”，进而国强君尊，反之则国乱君弱，君主则可能身死国灭。国家衰亡、政权更迭等根本原因皆在于君主能否采取正确的治国之道——以“法”来确保群臣官吏为国家和君主效力，确保国家和君主的长治久安。法的主要内容是刑名、赏罚，主要目的是防奸、禁奸，五壅之臣、爱臣、贵臣、重臣、奸臣等皆是治理的对象，而治理的原则和措施则是“审合刑名”，只有这样才能使忠臣的作用得到体现，而奸邪之臣不敢妄为，且使“群臣不游意于法之外，不为惠于法之内，动无非法”[33]。为此，他还分析了为什么需要以法来治理群臣的政治原理，为“中主”长远治国提供政治指导。

不仅如此，韩非所言的“术”与“势”实质上也隶属于“法”的范畴和内容之中，术在其著作中有很多种，表达的含义也非常广泛，“术者，藏之于胸中，以偶众端而潜御群臣者也”，其核的目的是为了控制和治理群臣，而韩非之自然之势和人为之势的核心目的也是如此。徒“法”不足行，还需要术和势的辅助来加强对官僚群臣的治理。

（二）效法圣人与明主，坚守“中主”之治国原则

圣人是人主、中主和明主效法的对象，“人主要诚明于圣人之术，而不苟于世俗之言”。圣人只在历史当中存在过，所起的作用更多的是一种最高理想的号召，是当时诸子所借用的理论权威。明主是效法圣人之治、参悟圣人之治最为透彻的君主，可以经过个人努力而达到，但在现实中也属于极少数。而中主才是各国经常面临的事实和国家常态治理的主体，所以韩非特别强调作为“中主”应如何治理官僚群臣。他借圣人之言言己之观点，告诫君主要效仿圣人治国的“不得不爱我之道，而不恃人之以爱我也”[30]，着眼于顺应人之常情用法术势保障国家的长治久安。

鉴于君主与官僚群臣的现实关系，作为中主，首先要体道无为，决不能展现自己的欲望、喜好以及自己的仁义和智慧，否则就容易导致群臣百官“雕琢、表异、自备”[29]、“饰观”、“饰声”、“繁词”[33]、“诬能”和“匿端”[20]的假象和虚伪之行，同时不能“见赏”、“见罚”，否则人臣将用其势、乘其威[34]，不能有所善、有所憎，否则容易“誉之”、“毁之”。总之，君主应竭力避免以个人的私恩、私怨、喜好、厌恶之情对待群臣百官，否则容易被普通的官僚人臣所用、奸臣所用，甚至被奸臣、重臣夺权篡位，最后身死国灭，《三守》、《备内》等篇章的内容皆是君主行事的准则和君主应避免所犯的错误。故君主“立法非所以备曾、史也，所以使庸主能止盗跖也[22]，这是从根本上遏制官僚产生腐败，实行法治的基础。君主如果以“劳苦不抚循，忧悲不哀怜，喜则誉小人，贤不肖俱赏，怒则毁君子，使伯夷与盗跖俱辱”这样的方式行事，就会导致“叛主”的情况出现。如果君主不用法治治理官僚群臣而凭一己之愤怒去治理，这种治理方式无法根除腐败本身，且会造成“虽杀戮而奸人不恐”的情况[23]。故“中主守法术，拙匠守规矩尺寸，则万不失矣。君人者能去贤巧之所不能，守中拙之所万不失，则人力尽而功名立”[23]。

（三）重新论证君主与官僚群臣的不平等关系

韩非一方面打破旧有的君主和官僚合作统治的理想神话，另一方面又以“君臣不同道”的理念阐述了君臣各自应该遵循不同规范的缘由。以“道”“德”“衡”“绳”“和”类比“君臣不同道”的正当性[31]，以此证明君主与官僚群臣在理论和终极价值之上二者各自不同，君主作为“体道行德”的主体应该“操其名”，臣下应该“效其形”，只有这样君主作为官僚群臣之“上”与官僚群臣作为君主之“下”才能“上下和调”。这是韩非在为君主掌握权力的正当性进行理论上的辩护，试图维系天子——诸侯的分封宗族模式毁灭之后的社会秩序，重新论证君臣之间支配与服从、统治与被统治关系的正当性。然后以此观念指导政治实践，加强君主对官僚群臣的统治。

从以上分析可以得知，韩非是从理论与现实两条路径来论证君主支配官僚群臣的合理性和正当性，“法”关涉的是君主和官僚群臣的利益分配及其前者治理后者的规范问题，法的两面性——“利导”（庆赏，也即君主之德）解决了官僚群臣服从君主的内在动机，“强制”（刑罚）解决了官僚之中的不服从者和贵族、奸臣、外戚、宦官等人的败法之行，其思想重心在于防止官僚群臣权力太大威胁到君主和国家，防止国内出现奸劫弑主之臣、奸邪之臣和败法之臣，建立臣民的行为规范体系。但仅仅有利的庆赏和刑的强制还不足以保证所有群臣皆能为君为国效力，还需要用“术”辨别和防止人臣中的奸臣取幸于君主的虚伪、狡诈之行，凭“势”让官僚群臣有“缚于势而不得不事”的依附。

四、官僚治理之道的困境与悖论：中国古代官僚治理之道的反思

韩非所言的官僚治理理论及其弊端在后世王朝之中一代代重复上演，并没有走出官僚治理的怪圈。后世历代王朝对官僚治理普遍采用了以下策略：体制内的监察和制约、主流的廉政思想教育、君贤臣忠的伦理观念、科举制度遴选的人才机制以及君主亲自对贪官污吏的查处等制度设置并没有使两、三千年来整个封建社会走出更迭循环的怪圈，官僚集团的腐败随着王朝统治时间的延长而逐渐加深，王朝中末期的官僚数量比王朝初期膨胀数倍乃至几十倍[35]（P71）。从人类社会的历史发展来看，腐败作为“政治之癌”有其产生的必然性，但中国历代王朝的衰败灭亡总与官僚腐败同行，其根本性的原因、症结在哪里呢？

（一）君臣异利、君国异利、君民异利

反思韩非的官僚治理理论及中国历史上惩治官僚腐败的措施可以发现，他提出的官僚集团的治理方案只是依靠君主的个人智慧、外在强制性的赏罚制度和利益的引导，君臣异利、君臣异心的问题并未从根本上和制度设置上得到解决，他更关注到君主也并非总是能够代表国家的公利，君主与国家的利益也并不等同——君国异利。处于政治系统中的官僚个人皆深知自己所获取的一切财富与资源皆取决于君主的意志和赏赐，自己的权力和命运始终掌握在君主手中，要想突破这种困境和实现自身利益的最大化，那么只有自己取得君主地位本身才可以实现。因此，韩非仍然低估了官僚集团与君主之间的复杂矛盾，高估了君主驾驭官僚集团的能力，高估了君主能够代表国家公利的必然性。正因为韩非在一定程度上看到了官僚集团身上巨大的反叛性力量，所以他才更强调君主权力的独大以镇压和控制官僚集团的反叛、腐化和自私自利的趋向，对君主权力的强调来源于对官僚集团权力膨胀和异化的恐惧。君主对官僚集团的监督和治理仅仅属于同一利益共同体内部的治理，君臣异利皆是建立在对民众的剥削和榨取基础上的不同利益分配，即便运用法术势建立对官僚集团的有效管理，但二者利益分配的不均以及各自利益最大化的不同产生的离心力，仍然会导致君主统治的覆灭和王朝的更迭，道德的说教与理论中的君臣关系仍然无法消解现实中二者的矛盾与冲突。之所以君主无法根绝官僚集团腐败的总根源在于君主本人的最大利益与官僚集团的利益始终绑架在一起，而民众的利益却始终被排斥在外，名义上君主应该代表民众的利益，但实质上君主是官僚集团的总代表，并且昏君更是贪官污吏的总代表和全国性吏治腐败的加剧者[35]（P85）。

（二）民众被排斥在政治参与之外，政治体制内监督严重不足，社会监督和外在监督缺失

先秦时期诸子对待民众的态度大同小异，尽管“重民”、“养民”、“富民”是他们的共识，“立君主以为天下”是他们的理论构想，但重民的动机与目的却是为了维护封建等级秩序和加强对民众的控制和统治，重民的措施却是愚民、①《论语·泰伯》篇中曰“民可使由之，不可使知之”。不论对这句话有何种解释，从孔子的整体观点以及后来历代王朝的政治实践来看，愚民是不可否认的事实。弱民、②在《商君书·弱民》中，商鞅则直接宣称弱民政策，并把民众与国家的关系对立，民弱国富，民富国弱。具体参见《商君书·弱民》。贫民，为了造就“顺民”。民众仍然被视为是君主、官僚集团的对立面和被治理的主要对象，根本不可能有国家权力一切属于人民的现代民主观念。先秦时期之后的历代王朝仍然把大部分知识分子和民众被排斥在政治体制之外，只作为被统治的对象且没有政治参与的权利，更无监督官僚集团的权利。民众的利益无法得到保障，没有制度化的表达自己利益诉求的政治参与机制。君主只能依靠官僚集团内部的职能部门监督和预防整个官僚体系的腐败，但官僚集团内部却无法避免官官相护、裙带关系、师徒门生等滋生腐败的土壤，缺乏外在监督的体制内监督无法有效遏制腐败的蔓延，即便采取较为极端的治理方式也无济于事。

（三）对君主个人期望太高，治理思路仍属人治范畴

儒家对于明君贤相的渴求自不必说，法家诸子尽管努力消解君主在治国理政中的主体性作用但并不成功，韩非的法术势治理思路虽然想解决君主个人的主观偏好对于国家和官僚治理的消极影响，但其理论前提却是体道悟德之后的明君所为。汉武帝独尊儒术之后，整个中国古代政治的清明与否、官僚治理的效果如何实质上仍取决于君主的个人能力。

鉴于两千年来官僚治理的经验教训，结合中国的具体国情，中国共产党自建党以来就非常注重对各级干部的治理，对干部腐败持“零容忍”的态度，且在治理的目的、思路和方法上进行了创新。首先，治理干部的目的是确保各级干部执政为民。中国共产党掌握国家权力的目的是全心全意为人民服务，在宪法上保障国家一切权力来自于人民，从根本上保障主权在民的权力生成逻辑。党的纲领、政策和宗旨也是全心全意为人民服务，把党的利益、人民的利益和国家的利益相统一，破解了君主官僚政治之下君民异利、君臣异利和君国异利的困境。其次，在治理和监督的途径、方式上开创了新思路、新方法。以从严治党带动、推动官员治理，把依规治党、依法治党、党风廉政建设与依法治国相结合，要求党员领导干部首先树立正确的权力观，清正廉洁从政，同时党内监督、社会监督、媒体监督、巡视制度等多种监督相结合，全方位推进官员权力的公正、透明行使。

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