国外知识产权管理体制的基本特征与经验借鉴

文/孙彩红 宋世明

国外知识产权管理体制的基本特征与经验借鉴

文/孙彩红 宋世明

我国当前的知识产权管理体制从知识产权创造到管理再到服务等一系列环节中，不同程度存地在着阻碍创新驱动发展的问题。按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中全面实施国家创新驱动发展战略的总体要求和建设知识产权强国的具体要求，必须要深化改革知识产权管理中阻碍创新的体制机制，力争2020年基本实现知识产权治理体系和治理能力现代化。为此，需要从历史发展和实践的角度研究国外知识产权强国在管理体制机制上的主要经验与有效做法，尤其是发达国家实行知识产权制度具有较长历史，拥有丰富的实践经验。美国可以说是世界上实行知识产权制度最为成功的国家，德国1877年建立了本国的专利制度，日本将知识产权立国定为国策，韩国实施了知识产权强国战略，印度作为新兴发展中国家，软件产业崛起的关键是强而有效的知识产权管理。因此本文以上述5国作为研究对象。

本文的中心观点是，有针对性地参考借鉴知识产权强国在管理体制与发展中的基本经验，集中为一点就是，“形可以相对散，神一定要聚”。只有“凝神”才能“聚力”，才能更好地建设知识产权强国，有效支撑创新驱动。

一、五国知识产权管理体制机制的基本要素

经过长时期的演变，五国知识产权体制机制包括管理主体、执法机制、协调机制、政府以外的多主体参与四个基本要素。

（一）美国知识产权管理体制机制

1.健全的管理机构与职能配置

《美国宪法》第1条第8款中规定：“为促进科学和实用技术的发展，国会有权保障作者和发明人在限定时间内对其作品和发明享有独占权。”这是知识产权管理职能的最高级法律依据。美国负责知识产权管理的重要政府机构设置及其职能主要如下：

专利商标局（USPTO）。美国专利局成立于1802年，直属国务院，1975年发展为专利商标局，2000年改隶属商务部。除了保障其职能履行的人力资源、财务、计划和预算办公室之外，主要职能机构有专利局、商标局、公共咨询委员会、政策和国际事务办公室等。

版权局。1897年，美国国会设立版权局，后来版权登记从地区法院转移集中到国会图书馆。版权局局长在国会图书馆指导下履行其法律和政策职能，下设总法律顾问办公室、政策和国际事务办公室、公共信息和教育办公室等7个主要机构。

贸易代表办公室（USTR）。负责知识产权国际贸易谈判和“特别301条款”的执行，为推动其他国家加强对美国知识产权的保护发挥了重要作用。这一条款实质是借助国际贸易关系，使得美国专利等知识产权在其他国家得到实质性保护，是对其他国家采取的贸易制裁措施。国际贸易委员会和美国海关，主要负责审查和惩治其他国家侵犯知识产权的产品进入美国并销售。美国海关有权对进口美国的假冒商标的商品或盗版商品实行扣押。

2.知识产权管理的协调机制

不同的知识产权管理机构之间有效协调，是发挥知识产权资源综合效益的基础。

美国商务部和贸易代表办公室的协调职能。商务部在知识产权创造、保护和运用等一系列环节的政策协调中，履行了重要职责，尤其是对专利商标局和版权局的协调。贸易代表办公室的协调机制，“主要是通过贸易政策评估小组（TPRG）和贸易政策参谋委员会（TPSC）来协调的。这两个组织由19个联邦政府部门和办公室组成，形成了处理和协调国际贸易和与贸易相关政策问题的仅次于内阁层次的协调机制。”

美国联邦政府层面的协调机制。“一是创建于1999年的全国知识产权执法协调委员会（NIPLECC）；二是打击有组织盗版战略计划（STOP），由国家安全委员会负责。”2010年6月，美国知识产权执法协调员正式发布美国历史上第一份《知识产权执法联合战略计划》。这一协调机制和联合执法计划有力加强了美国知识产权执法。

3.发达的知识产权管理的非政府组织

非政府组织在美国知识产权管理中发挥着重要作用。参与知识产权保护的非政府组织类型非常多，包括国际知识产权联盟（IIPA）、国际商标协会（INTA）、信息产业协会、知识产权法律协会（AIPLA）等。这些非政府组织多数是企业和产业的联盟，代表企业联合向政府部门提出利益诉求，在美国知识产权立法、政策制定和执行以及保护领域起着不可忽视的作用。例如，美国专利商标局在制定21世纪战略计划时，向重要非政府组织征求意见，其中包括美国知识产权法律协会、生物技术工业组织（BIO）、知识产权所有人协会（IPO）和国际商标协会等，他们就向政府提出了一些预算方面的要求。

（二）德国知识产权管理体制机制

德国在1877年就建立了国家专利制度，而且是欧盟的创始国和知识产权强国之一。

1.逐步改革完善的知识产权管理机构

在德国，专利、商标等产权和版权分别由不同管理机构负责。德国专利局，1998年11月更名为德国专利商标局（DPMA），成为德国工业知识产权领域的国家主管机构，是欧洲范围内最大的专利和商标局。德国专商局隶属于联邦司法部管辖，主要负责专利、实用新型、外观设计、商标等门类的受理、审查和授权等，裁决工业产权授权的纠纷。负责版权管理的机构是贸易和商法司，也设在联邦司法部。

2.建立知识产权管理的跨部门协调机制

德国建立了不同知识产权管理机构之间的协调机构与机制。其中，联邦司法部总体负责德国和欧盟层面的知识产权法律和知识产权协议等。联邦经济技术部负责管理国际贸易政策中涉及的知识产权具体事宜，比如代表德国参与欧盟就世界贸易组织知识产权问题的谈判。

工商业知识产权管理与海关的协调机构。为进一步协调全国工商业领域知识产权保护工作、加大执法力度，1995年，在纽伦堡高级财政管理委员会下专门成立了“工商业法律保护中心”，主要任务是协调海关系统对境内涉嫌侵权进出口商品的查扣工作，阻止主要来自外国的假冒商品进入零售领域，为工商业界提供法律保护

3.注重对知识产权的专门司法保护

德国知识产权保护体制的一个特点是以司法审判为主，重视法院职能。在德国设立专利局的历史阶段，内设专利上诉委员会，负责对无效专利申诉的裁决，但所作决定属于行政决定，行政法院可以撤销。专利无效诉讼属行政诉讼，其终审法院为联邦最高行政法院，而专利侵权诉讼的终审法院为联邦最高普通法院，两者分离导致一系列的问题。为此，产生了设立专门专利法院的现实需要。1998年7月，德国联邦专利法院正式成立，成为国际上第一个专门处理知识产权诉讼的法院。

（三）韩国知识产权管理体制机制

1.不断改革完善管理机构与加强职能

韩国知识产权局（KIPO）这一主要管理机构有一个发展的过程。1949年，在工商部成立了专利局。1977年更名为工业产权局。1998年，启动知识产权裁判所，设立汉城（后来改为首尔）分局。2000年，工业产权局改为知识产权局。2006年，按照行政机关设置与运作法案，知识产权局在法律地位上成为中央行政机关。2008年，根据精简政府机构的新政府政策，知识产权局进行重组。内设机构有审计监察部、质量保险检查部、知识产权政策局、知识产权保护与国际合作局、商标及设计审查局、专利审查局。韩国知识产权局主要职能是致力于知识产权的创造和运用，增强地方和国际层面的知识产权保护。为了迈向知识产权强国，韩国实行知识产权战略，提升知识产权创造能力和国际竞争力。

2.加强跨部门的协调机制

建立多主体相互配合协调的知识产权保护体制。一是建立从中央到地方、从政府到协会协同配合的知识产权保护机制，即包括韩国特许厅、地方知识产权保护分局、韩国知识产权保护协会在内的覆盖全国的工作系统。二是韩国特许厅与其他相关政府部门合作。例如，韩国特许厅联合相关部门在2009年3月制定《知识产权的战略与愿景》，定期召开联席会议。三是加强对知识产权侵权物品的边境监管，加强海关、法院、贸易委员会等部门的协同配合。政府高层部门的协调机构是直属韩国总统领导的国家竞争力强化委员会，2009年8月，审议通过了与13个政府部门联合制定的《知识产权强国实现战略》，在战略中明确了不同管理部门的责任。

3.充分发挥社会团体和企业主体功能

构建政府与非政府组织协同配合的机制，为企业提供专利预警信息，打击各种知识产权侵权活动。运用财政预算资金，充分发挥社团法人作用，2009年初成立知识产权保护协会，在韩国贸易振兴机构海外分社有选择地建立知识产权工作小组，为韩国企业提供服务。韩国特许厅还与大企业开展多种形式的合作，促进全社会知识产权创造和保护能力的提高。政府与社会和企业的联系机制中，知识产权委员会是一个重要机构和桥梁。

（四）日本知识产权管理机构机制

1.加强管理机构与体系建设

日本国家的专利、商标和版权分属于不同管理机构的职责。一是日本特许厅，隶属于日本通产省，是专利、实用新型、外观设计和商标等门类知识产权的主要管理机构。二是日本版权局，主要负责版权事务，并在全面执行版权政策上确定战略重点。三是文部科技厅，负责著作权管理，计算机软件也成为著作权法保护的对象。

2.不同知识产权管理主体的协调

按照日本知识产权基本法有关职责划分的规定，主要涉及四方管理主体：国家、地方公共团体、大学等科研机构、企业。针对这四个职责主体，日本知识产权基本法要求各主体都以加强创造、保护和有效利用知识产权为根本目标，相互之间要协同、制定具体方针政策，并进行推进和实施。

建立统一的行政管理协调机构。由于知识产权管理和战略实施涉及部门众多，为了形成合力，日本在中央和地方都成立了知识产权战略本部，具体负责战略实施的统筹、协调工作。“设置在内阁的知识产权战略本部以首相为统领，以科技文化、IT产业和知识产权审批领域为主导，保证了本部的权威性和高效性。”

3.发挥非政府组织作用

日本知识产权管理体系中，非政府组织发挥着重要作用。像全国性知识产权协会，是一个由企业组成的民间组织。“协会总会下设发明委员会、实用新型委员会、外观设计委员会、商标委员会等12个专门委员会。主要工作是进行与知识产权相关的各种制度的调查研究，知识产权管理及战略的调查研究，知识产权情报信息收集和提供等。”

知识产权协会还是政府与企业界之间联系的中间纽带。“作为日本企业和产业界的代表，知识产权协会就知识产权方面的法律、法规、条约的修改和完善，向日本政府、特许厅、司法制度改革审议会和外国政府以及国际知识产权组织提出建议书，为会员企业的经营、技术进步及产业发展作出贡献。”

（五）印度知识产权管理体制机制

1.知识产权管理机构设置及职能

印度是根据知识产权的不同门类在不同部门中配置知识产权管理职能的，其中主要有如下机构设置。

印度产权总局（CGPDTM）。全称是印度专利、设计、商标及地理标志管理总局，是印度商务工业部的工业政策促进司的下属机构。产权总局局长负责监督实施专利法、设计法、商标法，以及向中央政府就知识产权管理相关事务提出建议。总局主要职能是，负责专利、外观设计、商标及地理标志等知识产权事务；负责向联邦政府提交知识产权相关事务的政策建议；还承担着印度作为一些世界性知识产权条约的成员国的协调工作。产权总局下设专利局、商标注册局、地理标志管理局、国家知识产权管理研究所、专利信息系统中心等机构。专利局主要负责专利申请的受理、审查、核准、强制许可证的颁发及专利代理机构的登记等相关事务。商标局在1940年设立，现在主要负责商标法及商标注册规则的实施，包括商标管理的一系列事务以及防范对商品和服务的商标的侵犯。

印度版权管理机构。主要根据版权法设立两个机构。一个是版权局，隶属于印度政府人力资源发展部高等教育司的组织机构，版权注册处的主任是版权局的局长，由中央政府任命，主要负责版权法的实施。另一个是版权委员会，隶属于印度政府人力资源发展部高等教育司，按照刑诉法以及《刑法》第193和228节的规定，版权委员会可采取司法程序解决一些版权的申请、注册和管理等方面的申诉案件，因此它是一个准司法机构。

2.注重强有力的知识产权行政执法

印度知识产权的行政执法是强有力的，中央和各邦政府都注重定期检查并落实执法责任制。例如，为了有效执行软件知识产权保护的法律，“在印度国家软件和服务公司协会游说下，印度在全国23个邦及中央直辖区的警察总局内设立了独立的版权实施处，专门负责处理打击盗版案件及其它知识产权侵权案件，其中打击软件盗版是其工作重点。”加强著作权法的执行力度，从1995年开始，印度警察局和商业软件联盟联合开展打击盗版运动，对盗版行为的严厉惩治以及对知识产权的保护，极大增强了印度软件产业在国际上的竞争力。印度政府采取多方面措施完善其知识产权制度，不断加强知识产权保护，以保障本国产业发展，过去15年印度专利申请数量翻了四番。

3.参与知识产权管理的非政府组织

就印度知识产权保护来看，政府机构之外的非政府组织和民间团体还不是很强大，只有少数行业协会参与到知识产权保护当中。例如，“印度国家软件和服务公司协会（NASSCOM），从最初促进政府修订相关政策法规、改善国内软件产业环境推动印度软件行业，逐步实现由低端外包业务服务型向高端增值性的价值创造型业务转变”，在推动软件产业知识产权保护的有效执行中起到关键作用。

二、五国知识产权管理体制机制的共同特征

从历史发展来看，各国都是根据经济发展状况、国际经济和科技发展形势与趋势，修改完善知识产权法律，优化知识产权管理机构设置，建立有效统一的协调机制，强大的社会主体参与管理等。上述5国在知识产权管理体制上的主要共同特征如下。

（一）知识产权管理体制以完善的法律体系为基础

知识产权强国能有效进行知识产权管理，都是以不断改革完善法律体系为基础的，这是一个基本特征。美国根据国家利益和美国企业竞争需要，多次修改和不断完善专利、版权、商标等知识产权法律，增强知识产权保护力度。日本知识产权管理体制也是以比较先进和完善的知识产权法律体系为基础的，从1885年《专利特许条例》和1905年《专利法》开始，不断顺应国际知识产权领域新变化，修改完善知识产权法律法规。韩国为建设知识产权强国，2011年通过了《知识产权基本法》。印度也是顺应知识产权制度发展的国际趋势，适时修改、完善重要的《专利法》、商标法、设计法等相关法律法规。

（二）建立了知识产权管理机构的有效协调机制

知识产权管理的一系列环节涉及多个政府部门，为加强协调，这些国家基本上都建立了协调机构和机制，这是一个共同特征。这些有效的协调机制首先避免了知识产权管理职能的分割与分散，其次是促进了知识产权创造，并与产业发展、技术创新和国际贸易有机结合起来。典型的是，日本设立了政府内部的协调机构。“2003年就在内阁设立了直属首相的咨询机构——知识产权战略本部，其目标是研究保护和利用知识产权的方针、政策以及措施，鼓励开发具有独创性的科学技术，提升日本产业的国际竞争力和统筹推进知识产权战略。”美国的协调机制能够保障知识产权相关组织与政策之间的协调。第一部分已分析，美国商务部在协调专利局和商标局就知识产权的创造、保护和利用上扮演着关键角色。美国贸易代表办公室也在连接政府部门与产业联盟的关系上发挥了协调作用。

（三）健全管理机构体系和明确职能配置

这是提升知识产权治理绩效的主体与基础。从几个国家来看，主要知识产权管理部门多隶属于中央或联邦政府的经济、产业和科技部门，目的是促进知识产权审查与产业创新和贸易的紧密结合，形成了不同层次的知识产权管理机构体系。例如，美国仅在专利商标局这个重要的知识产权管理机构下就设立了健全的、功能职责齐全的机构体系，有三个层次的下属部门，包括从人力资源、财务的内部管理到法律、经济、信息技术、国际的外部管理部门。

与健全的知识产权管理机构体系相匹配的是，不同部门之间明确的职能配置。这一点在美国知识产权管理机构体系中体现得最为明显。例如，在较高层次上的专利商标局、版权局、贸易代表办公室和国际贸易委员会等机构之间的职能配置明确，而且在专利商标局下设的近20个办公室和部门之间，也有着明确的职能分工。这是整体上履行好政府的知识产权管理职能的重要基础。

（四）强大的非政府组织参与知识产权管理

在各知识产权强国的知识产权管理体系中，非政府组织所起的作用非常大。这不仅与这些国家中非政府组织本身的发达程度有关系，而且与政府管理体制也有关联。在美国，参与知识产权保护的非政府组织非常多，有综合性的、专业性的，有地区性的、国际性的，有企业的行业协会、有专业的律师协会等。而且，知识产权管理的政府机构也主动寻求与这些组织和重点大学等社会主体进行合作。在韩国，知识产权管理部门也是注重发挥各类社团法人的作用。日本知识产权协会等重要非政府组织也发挥着关键作用。

三、五国知识产权管理体制基本经验的借鉴

我国已是知识产权大国，但与知识产权强国目标还有差距。知识产权的国际化竞争进一步加剧，鉴于知识产权制度规则具有的专业化和标准化刚性，其他国家知识产权管理体制发展的一些基本经验对于我国实现知识产权治理现代化具有重要借鉴意义。

（一）知识产权管理是与经济发展和国际化相关联的发展过程

纵观上述几个国家，不管是发达国家、还是发展中国家，对知识产权的保护以及相关制度、机构设置、具体运行机制等都是一个受多种力量影响的动态历史发展过程，其中一个重要驱动力量是经济发展。不过，对于发展中国家而言，国际化的力量驱动则更为明显。

美国的知识产权管理机构、管理制度和战略调整，是美国的政治制度、法律、经济、科技发展共同作用的产物。在德国，其知识产权保护与制度体系也经历了一个产生、发展和完善的漫长历史过程，它是各种社会条件共同作用与合力的结果。由此推断，我国的知识产权管理及其向治理的发展，也需要一个发展过程，在顺应知识产权国际化发展趋势的背景下，与我国的经济转型与创新驱动战略的需要紧密联系起来。

从几个国家实施知识产权国家战略来看，也有一个发展过程。像日本知识产权战略比美国落后20年，这也从一个侧面说明了知识产权管理与发展与本国经济水平和国际经济环境是有密切关联。对于发展中国家而言，知识产权保护的发展过程更是一个国际化的过程，是国际环境和形势压力下做出的选择。例如印度，在经历了殖民国家英国模式和本土化的过程之后，1991年自经济改革开始进入实质性的知识产权改革阶段，也是一个国际化的过程。

（二）实现不同管理机构之间的高层次有效协调

针对我国目前知识产权管理分散、部门分割、缺乏协调等问题，几个发达国家在知识产权管理领域设立协调机构与协调机制的经验可以借鉴。这些国家的知识产权管理机构之间有一个关键的因素是高层次的有效协调机构。

一是协调机构的级别高，具有重大决策权。这一点尤其值得我国借鉴。像美国有全国层次的知识产权执法协调委员会，利于实现联合执法战略；美国商务部，在知识产权的创造、保护和运用的政策上，对其下属相关知识产权部门有重要决策权。日本较高级别的协调机构是设在内阁的知识产权本部。

二是知识产权部门牵头的协调机制。比如，美国贸易代表办公室的协调机制就是由19个联邦政府部门和办公室组成的贸易政策评估小组和贸易政策参谋委员会来执行的。

三是中央与地方政府部门之间的协调。像韩国的知识产权局与地方政府、警察厅等部门合作，定期召开联席会议，加强知识产权执法。

（三）强化对企业创新的激励机制

上述几个国家知识产权管理的一个关键是突出加强以企业为主体，实行有效的对企业的激励政策与机制，并注重与社会组织主体的协作。

首先，注重企业在创新和知识产权创造中的主体地位。这突出体现在让企业成为技术创新的主体力量，充分发挥企业创新的主体作用，保障企业在知识产权创新决策中的发言权与决策地位。这个主体作用主要是通过企业联盟和行业协会来实现的。我国要特别注重对知识产权创造的激励以及对知识产权价值收益的分配机制改革。

其次，重视和加强保护本国产业及企业在国外的知识产权。在知识产权已成为国家综合国力和国际竞争力一部分的现代社会发展阶段，以及知识产权国际化趋势日益加快的全球化形势下，重视和加强我国及企业在国外的知识产权保护就更具紧迫性。这方面，美国、韩国、印度等国家的实践经验值得思考借鉴，这些国家都在极力维护本国国家利益和本国企业在国外的知识产权。特别是美国的行为实践最为明显，其《专利法》在很多方面都体现了美国政府对本国利益的一种保护。韩国也积极运用知识产权和贸易规则保护本国企业利益以及在国外的知识产权。印度作为发展中国家，也为了维护国家利益，特别积极立法保护本国的传统知识和民间文艺等知识产权，并在国外监视侵害印度传统知识的任何活动。为此，我国也要站在保护本国产业和企业的立场上，严厉打击国外的侵犯知识产权行为，加强保护我国企业在外国的知识产权，这对国际贸易发展和增强中国国际竞争力尤为重要。

再次，推动政府与社会组织主体合作。发挥社会组织和行业协会在知识产权保护、运用和服务中的重要功能，是促进有效管理知识产权的一个途径。政府管理部门主要负责政策制定和宏观指导，搭建权威性组织平台，由相关社会组织负责联系政府和企业，更好地为企业提供咨询和支持性服务。一些发达国家都在实施知识产权战略过程中，强调了政府部门与重点大学和研究机构的协作，这也是值得借鉴的。

（四）强化知识产权行政执法和司法体制改革

我国知识产权管理与发达知识产权强国的主要差距已经不是立法和法律体系的差距，而是在执法和司法上的差距。知识产权强国的严厉执法和强有力的执行力是重要经验。第一，实行严格的知识产权执法和严厉制裁是有效管理的关键。特别是美国、日本，对侵犯知识产权的行为规定了严厉的刑事制裁措施，并且严格执行。其他几个国家在知识产权的行政保护上，也多采用查扣商品、实行禁令、巨额罚款等惩罚强度比较大的行政手段。而我国在这方面还有很大提升空间。第二，逐步统一知识产权的司法管辖权。加强司法保护是世界发达国家知识产权管理的重要方式和途径。从一些发达国家建立知识产权法院或实行专属管辖权的实践来看，都是根据本国政治制度与权力体制选择本国的法院设置。

在这个过程中，注重更好地发挥我国知识产权行政执法的优势，特别是程序简便、成本低、效率高的特点，通过行政途径保护知识产权法律秩序和公平竞争的市场环境。关键是协调好行政执法与法院司法之间的关系，知识产权司法保护与行政执法要相互协调、统一标准，充分实现行政执法资源和司法审判资源的优化配置。综上，对2020年前的中国来说，在结构上解决形“过于散”的问题，相对统一过于分散的知识产权管理职能是非常必要的，更为迫切的是，建立高层次综合协调机制，强化知识产权执法，做到“神聚”。