论基层公共决策协商民主的现状、问题及对策

韩飞

（义乌工商职业技术学院，浙江 义乌 322000）

论基层公共决策协商民主的现状、问题及对策

韩飞

（义乌工商职业技术学院，浙江 义乌 322000）

增强社会普通公民对基层公共决策的参与意识，能够从治权上使协商民主产生出有益于中国民主政治发展的“渐进式改良”。但当前要在公共决策中引入协商民主这个新事物并没有想象中的那么容易和简单，很多人还对此存在着不少的质疑。这就要求不断科学完善基层公共决策的协商民主形式，让人民获得公共决策过程中应有的参与权力、话语权力和监督权力，提高群众对基层政府的满意度。

基层公共决策；协商民主；对策

习近平总书记提出：“我们要切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务。”[1]因此围绕基层广大人民群众的切身利益，开展基层公共决策就是要在党的领导下，推进各民主党派、无党派人士、社会团体，以及企事业单位之间的协商合作，同时也要特别重视创新完善面向基层群众的协商民主途径与形式。本着与民协商、为民协商的原则，基层政府也须更加注重为公共决策开设协商民主的工作试点，以便让更多群众充分发表意见，在各个层面上令所有的政府部门都能更好地与群众开展平等协商。

一、基层公共决策中的协商民主

（一）公共决策协商民主的内涵与特点

协商民主是由党和人民在历经长期的中国革命、建设和改革过程中，共同创造出来的一种新型民主形式；它是党结合当代具体国情，通过话语陈述，以实现与各民主党派、人民团体和社会各界对国家的重大方针政策问题展开协商达成共识的重要途径。周恩来曾讲过：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要地在于事前的协商和反复的讨论。”[2]其原因就在于协商民主被常常认为可以用在政权和治权两个不同的方面。其中，政权是一个国家政体的统治体制，或是代表着一个社会的制度，在社会主义中国其根本政治制度就是人民代表大会。这种政权形式要求由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，因此在政权构建方面，选举民主的重要意义往往高于协商民主。但与政权不同的是，治权在过去仅仅作为代表人民管理公共事务的权力这一观点现在正受到越来越多的批判和质疑，特别是有不少学者对中国现代基层政府的公共治理能否脱离西方自由竞争式民主的附庸、并走出东方社会自己的协商民主之路做了许多思考。例如，有学者提出了“行政吸纳政治”的观点，认为要保证有一个大众都可以参与、具有开放特征的和被广泛认可的公共决策，才会有效实现将各种不同的群体利益和政治诉求都能聚集到政府的决策过程，而不会出现成为少数决策者的权利垄断。[3]

但是，把基层公共决策中开展协商民主视为一种“治道民主”（治权的民主），就是在不涉及政权合法性问题的前提下，一方面既肯定由人民代表大会选举产生政府的权威与合法性，另一方面又把协商民主的重心转移到当前政府在立法和公共决策等公共事务治理领域是否符合现代民主的问题上来，要求增强社会普通公民对基层公共决策的参与意识。公共决策里的治权就是要将协商的重点转向公共治理领域，更多关注具体立法和行政过程中的“为民”程度。而这种理念的推崇则更有利于在实践当中形成起一个大众都可以参与、具有开放特征的和被广泛认可的公共决策体系，它能不断鼓励来自各个阶层的公民都加入到基层公共决策的活动中来，通过合法途径表达自己的意见，提高基层民主决策的质量；同时又能更好地增进政府与公民之间的相互理解，有助于化解社会内部矛盾。

（二）开展基层公共决策协商民主的现状

自改革开放以来，我国不少地方的基层政府都尝试在公共决策中开展协商民主的实践活动，并取得了良好的成效。例如在浙江，义乌市的“工会维权创新”就走出了以运用法律手段开展职工维权为特色的“义乌模式”，强调既要突出以政府调控为主、又要引进社会协调力量；既要以政府行政为主，又要引进社会自治力量；既要以政府管理为主，又要引进社会调解力量，逐步实现在企业家和职工之间通过协商民主形成起一个发展目标、利益目标、事业目标一致的共同体，这就为构建和谐稳定的劳动关系发挥了富有创新性的积极作用。而随着互联网技术的发展与普及，更使得在“网络公民社会”中出现了许多新的协商民主参与方式，包括网络调查问卷、网络听证、以及网络投票等，不仅为扩大网络公民积极参与基层公共决策提供了极大便利，而且还帮助解决了现实生活中公民参与基层公共决策可能存在的一些障碍。互联网让公民可以更为积极方便地参与政治活动，形成了强大的网络民意，也推动了更多媒体和专家纷纷融入其中共同对政府施加影响，维护了公民的合法权益。可见，当前我国的协商民主活动正从包括推动基层的政治文明建设、推进党的领导和群众路线工作、拓宽公民参与公共决策的新途径等多个方面展开，这不仅会推动公民去获得更强的政治参与意识，有效提升公共决策的质量，还能帮助基层政府解决和处理好各类社会难题，消弥社会矛盾，维护社会稳定。

（三）推进基层公共决策协商民主的重要意义

有学者提出：“除非公民参与的要求得到政策制定者的充分重视，否则，政府制定出被公众冷漠或极力反对的决策就会被证明是毫无意义的。”[4]由此可见，当今民主社会制度下基层政府唯有认真地推动开展公共决策的协商民主，才能促使更多官员懂得要学会以什么样的方式与公民合作并分享权力、增进公民对公共决策所抱有的建设性态度，从而大大提高公共决策的成功率。公共决策协商民主能够有效培育公民的政治素质，包括公民应学习掌握的政治理论知识、政治心理、政治价值观、政治信仰、政治认知以及政治技能与艺术等。由于“公民和公共行政人员的参与意识都不是与生俱来的，只有通过实践才能学会参与。公民在参与公共决策的过程可以强化其政治效能感，减少对权力中心的疏离感，培养了公民对公共事务的关心。”[5]所以在今天，协商民主可以让中国梦有更加广泛的群众基础，它保证着每个公民都可以在公共决策过程中阐述自己的个人理想和社会理想，并通过协商逐渐将个人梦融入到中国梦的大理想、大方向、大目标之中。

二、完善基层协商民主所面临的问题与挑战

目前对于我国的许多基层政府而言，要在公共决策中引入协商民主这个新事物并没有想象中的那么容易和简单，很多人还对此存在着不少的质疑，如协商民主很可能会在公共决策过程中产生群体极化的现象、协商民主因条件差异而产生的不平等现象、以及“双轨制”下的主体权力不对称等，这些客观存在的问题都使得基层公共决策协商民主活动面临着不小的困难和挑战。

首先，从社会心理学角度，一些协商民主活动有可能会使群体决策比起个人决策更容易导致走向极端，即出现群体极化的现象。所谓“群体两极分化”指的是“协商群体的成员可以根据人们的预测朝着其成员在协商前表现出的倾向中更加极端的点移动。”[6]美国学者凯斯相信，通过对公共决策的社会协商将对个人产生直接和重大的影响，一方面当某个公民身边有许多人都支持某一项公共政策时，他就会感到自己也应该去做相同的选择才是有意义的或正确的。另一方面公民出于对自己名誉或利益的担忧，当自己如果选择的是有别于身边大多数成员认为正确的政策时，就很可能被孤立或遭受到某种惩罚，这就促使他在政治压力下，无法或很难做出独立和理性的判断，只好加入到随大流的“从众”行为之中。这种情况将会使不同、甚至相反的群体之间在参加公共决策的协商以后，进一步促成群体之间的两极分化，使人们开始怀疑协商民主对基层公共决策来讲究竟是不是一件好事，或者说协商民主能否成为制定良好的公共决策的最佳途径。

其次，基层政府和社会的普通公民拥有的客观条件是不相同的，而这种条件上的差异又会对协商民主产生什么样的不平等现象？美国学者詹姆斯认为，协商条件差异所引起的不平等主要分为“权力的不对称”“资源不平等”和“公共能力的缺乏”。[7]其中，“权力的不对称”是当代社会政治生活领域中的一个显著特征，它使得权力占有者常常可以凭借自己的强势地位阻碍其他公民获得合法途径参与到公共领域的协商，致使民主精神遭到践踏。而“资源不平等”则容易使那些享有物质资源优势的人通过承诺或威胁的方式来扭曲公共决策当中的协商民主，这里的承诺是通过提供给其他公民利益来换取对特定政策的支持；而威胁则是通过某种制裁去恐吓其他公民并使后者在公共决策时保持缄默。至于“公共能力的缺乏”一般主要表现为公民必须具备足够的认知、论证和沟通能力才有信心去参与公共决策，否则往往变成那些少数拥有谈判技能或专门知识的人在公共决策的协商民主中总是具有明显的特殊优势。

另外，“双轨制”下的主体权力不对称会使公民和基层政府官员都缺乏足够和必要的协商民主参与意识。哈贝马斯曾提出一种关于协商政治的双轨模式，他认为可以把立法和司法活动中正式决策领域的协商程序与公共领域中形成意见的非正式程序相互补充。正式决策领域中协商程序通过成员合作解决实际问题来塑造集体意志的形成过程，同时非正式观念形成的过程推动了对现实中经验性问题的认识和议题的形成。因此，哈贝马斯提出的协商政治的双轨模式，依赖于民主机制中的意志形成与非正式的意见形成之间的良性互动。[8]然而，当前在我国虽然有信访、接待日、座谈会、市长（县长）热线（信箱）、听证会等公民参与公共决策的一些渠道，但却尚未完全将公民作为协商民主的平等主体来看待，而且政府官员在公共决策过程中也大多不愿意和公民分享决策的权力，这就导致在协商过程中，公民都往往只能是扮演一种消极和被动的角色。公民在参与协商民主时能够提意见或建议，但却不被赋予任何可以影响公共决策的权力，同时其提出的意见也大多常常无法进入到决策过程。

三、完善健全基层公共决策协商民主的对策

习近平总书记强调：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[9]我国要全面推进依法治国和社会主义的民主政治建设，就必须在人民群众中间广泛培育现代民主意识，尊重人民群众的主体地位和首创精神，提高参与公共决策的能力，有效保障人民依法行使民主权利和管理基层公共事务的权力。

（一）发展广泛多层制度化的基层协商民主

首先从广泛性出发，基层公共决策中的协商民主要争取做到面向社会基层里的不同行业领域、不同政治派别、不同利益群体，向他们提供广泛的协商民主事务参与机会，特别是要注重协商对象的广泛性、协商内容的广泛性、协商形式的广泛性以及协商渠道的广泛性等。其次从多层性出发，基层公共决策既然是面向广大人民群众开展的协商民主活动，其主题内容又常常都是涉及到诸如环境保护、教育、医疗、社区治安、社会保险等现实民生问题，那就理所应当地应该根据不同主题、不同要求，有组织地引导相关群众或利益主体加入到有序的政治参与活动当中，使协商民主可以贯穿于公共决策制定以前与实施之中，确保基层民主更加精准的落实到位。另外，基层公共决策协商民主也须成为常态化和制度化。协商民主作为一种有效参与公共决策的民主治理形式，亟需建立起一整套完善的制度来使之贯彻落实，并形成常态效应。公共决策协商民主制度化主要包括在制定公共决策的内容、形式与程序等方面逐渐完善起制度化的管理，畅通协商民主的渠道，使基层政府在进行重大事务的公共决策时，能做到社会各领域、各阶层都广泛融入的政治协商，引导群众参与民主监督，保障参政议政的制度化，规范化和常态化。

（二）建立协商民主的监督与问责机制

在制度化的公共决策协商民主建立起来后，还需要形成一个与之匹配的监督和问责机制，才能在人民群众广泛参与的基层协商民主活动中实现有效监督。过去有鉴于“党政主要领导集人权、财权、事权于一身的弊端”，[10]很容易出现仅凭个人好恶来对待和处置协商民主活动的现象，想协商就协商、不愿意协商就中止的情况时有发生。对此，一方面基层政府要在涉及有关改革发展、经济民生和社会环境等重大问题进行公共决策时，保证赋予协商民主以更多的监督权力，不仅做到进一步扩大民意基础，特别是优先让代表性强的基层监督员广泛收集、反映社会各界群众意见；同时又能做到监督有力，更好地调动广大群众按照合法途径监督基层政府开展务实工作，并将发现的问题通过协商民主等形式进行反馈。建立有效的监督机制还有一个非常重要的作用，那就是它能增强群众对基层协商民主制度重要性的认识，培养起人民的公共精神，塑造现代公民意识，有效提升群众对基层政府开展民主监督的能力和进行协商民主活动的能力。另一方面基层政府应当切合实际地主动为自己制定出群众问责机制，尤其对那些专业化程度高、操作性强的公共决策问题，要能保证邀请行业专家、社区代表参与到公开的协商民主活动当中，并对政府决策中发现的任何一个问题展开检查和追责，从而可以切实保障了广大人民群众的根本利益，推动公共决策的科学化和法制化建设。

（三）形成有效的协商民主反馈机制

协商民主要为基层公共决策建立起有效的反馈机制。为此，可重点从四个方面着手：首先，加强信息沟通工作，在基层公共决策协商民主过程中保证信息沟通的顺畅、信息交流的共享与对称、避免出现信息缺失或错误等现象的发生。其次，改善基层政府为协商民主进行的协调配合工作，使基层政府这一公共决策的最核心主体能够在协商民主配合协作的深度和广度上、配合的时效性上、配合的有效性上等方面有明显的提升和改善，实现在无缝隙工作衔接中促进协商成果落实到位。再次，健全协商民主对基层政府的监督考核工作，认真贯彻和执行制定出来的协商成果落实考核机制，在监督考核的结果运用上必须加强力度，以引起基层政府官员的重视。最后，不断强化复查回访工作，要最大限度地避免重形式轻结果、重走访轻监督等现象的发生，否则就会大大影响协商成果的落实，也让基层公共决策的协商民主效果打折扣。故而理应重点加强基层公共决策协商民主成果的采纳和反馈机制建设，要求基层政府乃至地方政府都必须做到以书面函件的形式对协商民主成果采纳情况给予反馈意见，并对未被采纳的意见建议作出说明或必要的解释。

[1]习近平.推进人民政协理论创新制度创新工作创新,推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展[N].人民日报，2014-09-22（01）.

[2]中共中央统一战线工作部,中共中央文献研究室.周恩来统一战线文选[M].北京:人民出版社,1984:129,54.

[3]金耀基.中国政治与文化[M].香港:牛津大学出版社,1997: 21-45.

[4][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与——关于法律和民主法治国的商谈理论[M].孙柏瑛等译.北京:中国人民大学出版社,2005:1.

[5][美]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧译.上海:上海世纪出版集团,2006:97-104.

[6]Cass R.Sunstein.Deliberative Trouble?Why Groupe Go To Extreme.The Yale Law Journal,Vol.110(1),2000,pp. 71-119.

[7][美]詹姆斯·博曼.公共协商:多元主义、复杂性与民主[M].黄相怀译.北京:中央编辑出版社,2006:93-94,113.

[8][南非]登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].王英津等译.北京：中央编译出版社，2006:6-7.

[9]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报:2014-11-15(01).

[10]韩飞.公权寻租利益链阻断研究[J].领导科学,2017，(4中): 12-14.

（责任编辑：朱小宝）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.04.006

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1009-2293(2017)04-0024-04

韩 飞，民盟浙江省委会高等教育委员会委员，义乌工商职业技术学院副教授。