习近平协商民主理论初探

2017-03-09李小园

湖南省社会主义学院学报 2017年4期

关键词：协商民主

李小园

（中共衢州市委党校，浙江衢州 324000）

习近平协商民主理论初探

李小园

（中共衢州市委党校，浙江衢州 324000）

习近平协商民主理论的现实背景是协商民主作为又一种民主实现形式的社会治理功能的日益凸显，研究视角是立足于怎样治理社会主义社会这样全新的社会，其主要特点是突出协商民主实践的广泛性，协商民主的治理功能，协商民主有效性及协商民主的制度化建设导向。

习近平；协商民主；理论

党的十八大以来，习近平总书记就中国特色社会主义协商民主建设发表了一系列重要讲话，提出了一系列新理念、新思想，形成了一个以推进国家治理体系和治理能力现代化为总体目标，以实现国家有效治理为基本准则，以选举民主与协商民主为基本形式的中国特色社会主义民主政治建设的理论框架。这些重要理论成果，为发展中国特色社会主义民主政治，推进社会治理创新，提升治理效能等各方面提供了重要遵循。

一、现代社会治理与作为又一种民主实现形式的协商民主

利益关系的高度多元化，价值观念、生活方式的高度分殊化，资源和权威的高度分散化，是现代开放社会发展的基本态势。要在这样的社会环境中最大限度地避免社会冲突的失控，形成支撑社会秩序的基本共识，就必须探索形成有利促进社会成员对话、沟通，促进社会各群体理性表达和协商的民主实现形式。协商民主无疑正是这样一种重要的民主实现形式。

民主是现代政治文明的基本价值，但民主本身并没有恒定不变的内涵。民主内涵及其实现形式，总是随着人类生活变迁而发生着深刻的演变。在古希腊，民主是一种公共生活方式，小国寡民的社会生活背景决定了其基本实现形式乃是一种相当大范围内的直接民主。经历了中世纪漫长的民主沉寂之后，近代以来，在君权神授之类的政治合法性话语被瓦解之后，民主成为近代国家确立自身的政治合法性的重要依据。于是，在相当长时期里，民主被等同于选举，其内涵被界定为一种挑选国家领导人的方式。

代议制民主虽然在形式上提供了一种政治统治的合法性基础，然而，仅仅将民主等同于选举，实际上也就意味着公众的民主权利仅仅体现为每隔三五年有一次投票机会而已，至于投完票之后，国家的治理就不再与选民发生直接关系。习近平总书记就此曾深刻地总结指出，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[1]

代议制民主将公众排除在国家治理过程之外，不可避免地造成了日益严重的政治冷漠症，造成了政府的信任危机。更重要的是，政治精英加技术专家的公共事务治理模式在现代社会不可避免地遭遇了严重的治理失灵乃至治理危机。一方面，全球化时代和互联网时代，大规模的信息、资本、人员的跨地区快速流动，正常社会生活对高科技日益紧密的依赖，使现代社会生活充满了各种不确定因素，由此诱发出的各种风险，已远远超出了精英治国的能力范畴。另一方面，知识、信息、资源、权威的高度分散化，虽然使现代社会具备了应对各种风险挑战的资源和潜在能力，但排斥公众参与的治理体系从根本上讲缺乏有效整合治理资源的能力。创新民主实现形式，拓展民主参与渠道，将社会组织、企业和公民所拥有的治理资源整合到国家治理体系中来，充分发挥各种治理主体不可替代的治理优势，客观上已经成为化解全球性的治理危机的必由之路。

英国著名学者戴维·赫尔德在对民主理论进行类型学分析时曾经提出，在古典民主理论的框架下，民主作为一种制度安排其首要的目的在于保护公民的平等自由权利，是“保护型民主”。进入现代社会以后，公共事务的规模日益膨胀，政府的职能范围也在不断扩大，西方民主体制的功能也随之发生深刻的演变。民主除了其在确立公共权威合法性上的功能外，其作为公共事务治理的方式、手段的功能也得到了广泛发展。如何有效实现公共利益，已超越保护公民权利和自由成为民主治理的首要目标。[2]

20世纪80年代以来，治理理论与参与式民主、协商民主、对话民主等民主思潮的同步崛起，无疑正体现了这样一种尝试将民主转化为一种容纳多元主体共同参与，以建构协同治理机制的努力。按照联合国全球治理委员会的确定，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[3]治理主体的多元性以及由此构成的治理结构的开放性，无疑是治理区别管理、统治的显著特征。在治理理论的视野中，参与治理的行动主体，既可能是中央政府、地方政府、社区政府，也可能是形形色色的市场主体，各种类型的社会组织，以及公民，这种行动主体通过一定规则，结成一种网络式的合作关系，通过多边协商，汇聚形成对于某一社会问题的治理共识。在此，“参与”与“协商”正是治理的核心理念。而无论是参与式民主还是协商民主思潮，不约而同，看重的也正是在参与、对话、协商中达成一致行动。参与式民主理论的重要代表卡尔·科恩就提出，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”[4]。协商民主的内涵尽管有多种不同的界定，但至少人们可以将其理解为特殊的治理形式，即平等、相互尊重公民在民主协商过程中,提出各种建议及相关理由,说服他人,或者在协商中转换自身的偏好,克服自我中心意识，就涵盖各个群体的共同利益达成基本共识,这将使公共决策获得更加真实的民意基础。显然，全球性的治理创新实践，同推进民主形式创新的多种理论思潮，在发挥民主作为一种治理方式、治理工具的效能上形成了汇流。

协商民主思潮的崛起，预示着民主实践创新两大重要趋势，一是民主实践的内涵从以往局限于选举，向选举之后的整个公共事务治理过程扩展；二是民主实践的领域打破政治领域的藩篱，向社会生活的各个领域、各个层面渗透发展。在社会结构的分化以及多元利益冲突成为社会生活的常态的当下中国应运而生的集民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为一体的基层民主实践，既全面地体现了民主价值的丰富内涵，也完全符合现代民主实践发展的潮流。

二、基于实现社会主义社会有效治理的协商民主

基于高度的政治自信，习近平总书记将协商民主与选举民主并列，作为中国特色社会主义民主的两大实现形式，强调“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[5]深入学习习近平总书记关于协商民主的论述，我们可以清楚地看到，作为体现中国特色社会主义制度优越性，体现国家治理的中国智慧的社会主义协商民主，将打破西方形式民主与实质民主、政治民主与行政民主、社会民主的隔离，把整个社会生活都纳入协商民主的实践范围，必将从最广泛意义上保障人民的民主权利。可以说，习近平同志的协商民主理论，鲜明地昭示了中国特色社会主义协商民主实践的发展方向。

首先是突出协商民主实践的广泛性。习近平总书记是从推进国家治理体系和治理能力现代化的宏大视野来审视民主的实现形式的。习近平总书记提出了一个重大的历史性课题，那就是：“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好”[6]。要实现社会主义社会的有效治理，就必须将协商民主贯穿到社会各个领域、各种事务的治理过程中来，充分发挥协商民主在吸纳和集中民意、民智上的作用。就此而言，协商民主的实践领域将比选举民主广泛得多。社会领域的治理，只要属于公共事务，无论在宏观、中观还是微观层面，无论是哪种公共事务，都需要也能够通过协商民主，实现人民当家作主。协商民主的广泛性不仅体现在实践领域的广域性上，而且体现在人民参与的普遍性和参与过程的完整性上。马克思曾经提出，“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。”[7]这里，“人民自己的作品”，强调的就是人民在各种公共事务治理过程中直接行使民主权利，而不仅仅是参加几次领导人的选举。改革开放之初，邓小平同志就曾提出，政治体制改革的任务，是要“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和企业事业的权力，享有各项公民权利”[8]。按照这样一种民主建设思路，党的十七大将中国民主制度表达为由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等共同构成的制度体系，要求从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，习近平总书记明确指出，“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[9]这里，“完整的参与实践”，就是将协商民主实践中的人民的民主参与权利覆盖到了整个公共事务的治理过程。

其次是突出协商民主的治理功能。加强协商民主建设，一个重要的着眼点，是提升治理能力，它要求在完善民主选举制度的基础上，充分发挥协商民主作为一种公共事务治理方式、治理手段、治理工具的作用。习近平同志在主政浙江期间，就明确纠正了那种将民主等同于选举的错误观念，强调民主选举仅仅是民主政治的第一步。“民主管理、民主决策、民主监督”同“民主选举”一样重要，一样关键。“半拉子”的民主，造成“选时有民主，选完没民主”，反而把原有的秩序都搞乱了。再加上客观上选举本身也难以一下子严密起来，虽然群众的民主意识日增，但是许多群众的素质也不可能一下子提高起来，这就带来了一系列问题。民主的管理、决策、监督，不仅能保障民主选举的成果，而且可以解决民主选举尚不完善带来的一系列问题。[10]之所以突出强调“民主管理、民主决策、民主监督”在整个民主制度体系中的地位，一方面是要走出西方民主的思想和实践误区，另一方面是要致力于挖掘民主的治理功能，为推进协商民主建设提供广泛的实践空间。习近平同志非常重视毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出的“用民主方法解决人民内部矛盾”思路的指导意义，认为，推进基层民主建设是实现政治稳定、社会和谐的重要保证，基层民主越健全，社会就越和谐。基层组织和基层干部要提高构建社会主义和谐社会的能力，就要大力提高通过民主方法来解决基层矛盾的能力，自觉加强民主作风的修养，不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力。[11]党的十八大以来，习近平总书记将协商民主与选举民主并列，作为中国特色社会主义民主的两大实现形式，同样集中体现了聚焦于国家和社会治理的中国民主政治智慧。

再次是突出协商民主的有效性。民主有着多元的实现形式，协商民主更是需要因地制宜、因事制宜，针对所协商的事务的性质探索多样化的实现形式。这就需要打破对既有民主理论和民主体制普世性的迷信，以有效性作为评判、取舍民主形式的基本准则。在浙江工作期间，习近平同志评价以温岭“民主恳谈”为代表的基层民主听证会时，就特别强调，“民主听证会是民主监督的一种有效形式”[12]。2004年浙江武义县后陈村首创村务监督委员会，2005年6月17日，习近平同志赴武义进行了专题调研，肯定村务监督委员会的创举“是农村基层民主的有益探索，符合基层民主管理的大方向”。2010年全国人大修订村民委员会组织法，吸纳了浙江的这一成功经验。2011年2月1日，习近平同志再次批示，“建立健全村务监督委员会，浙江在这方面的经验和做法可供借鉴。”十八大以后，习近平总书记更是明确强调指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”[13]。从世界范围的民主实践的经验和教训来看，一些西方国家以及照搬西方民主体制的国家，简单地将民主等同于选举，在选举上投入巨大的精力，花费大量的金钱，却出现群龙无首、党争纷沓、民族冲突、倾轧内耗，以及选举时漫天许诺、选举后无人过问等种种完全背离民主旨意的无效民主现象。对此，习近平总书记明确指出，“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”[14]。

最后是突出协商民主的制度化建设导向。习近平总书记在浙江工作期间将民主政治建设纳入“法治浙江”的总体框架，突出的正是推进社会主义民主的制度化、规范化、程序化，把人民群众的民主要求纳入法治化轨道，充分调动广大人民群众的积极性和创造性。他强调，当前特别是要扩大基层民主，推进决策的科学化、民主化，畅通民意上达渠道，完善社情反映制度，扩大人民群众在决策中的参与程度。[15]按照这一思路，“法治浙江”建设除了全面提高地方治理的法治化水平的内容之外，也将“推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化”作为重要任务。正是这样务实理性的战略思路的引导下，浙江成为基层民主实践最活跃的省份。党的十八大明确提出了“制度体系”的概念，强调要推进中国特色社会主义制度走向成熟定型，十八届三中全会决定更是把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，提出要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，这些都明确地指明了整个民主政治体系，包括协商民主体系发展的方向。

综上所述，习近平总书记提出的协商民主理论，坚持选举民主与协商民主相互促进，着眼于破解“怎样治理社会主义社会这样全新的社会”这一重大历史性课题，将协商民主贯穿于社会事务治理的各个方面，贯穿于从选举、决策到管理、监督各个环节，极大地丰富了民主形式、拓展了民主渠道、深化了民主内涵，不仅对于发展中国特色社会主义民主政治具有战略指导意义，而且对如何深化社会治理体系创新，提升社会治理的现代化水平，巩固和扩大党的执政基础，增强社会主义道路自信、理论自信、制度自信也具有十分重要的现实指导意义。

[1][5][9][13]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-22.

[2]参见包亚军.西方民主治理与宪政改革[J].南京社会科学, 2004,(7).

[3]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实,1999,(5).

[4][美]卡尔·科恩.论民主[M].聂崇信、朱秀贤译.北京：商务印书馆,1988:10.

[6]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].新华网，2012-12-31.

[7]马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京：人民出版社,2002:39-40.

[8]邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社,1993:323.

[10]习近平.干在实处，走在前列[M].北京：中央党校出版社, 2006:382-283.

[11]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社,2007:226.

[12]孙雪蕾,康培.农村基层民主:“四个民主”创新权利落实到民[J].人民论坛，2005,(9).

[14]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-06.

[15]习近平.以社会主义法治理念指导“法治浙江”建设[N].法制日报,2006-06-18.