我国环境保护税征管的难点及建议

张心雅，苏立宁

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）

我国环境保护税征管的难点及建议

张心雅，苏立宁

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）

环境保护税作为一个新税种，其征管方面存在诸多难点：跨部门间分工协作难度大、征管信息技术运用难、征管收入权限和使用难以界定以及纳税人的积极性不高。对此，可借鉴国外环境税征管经验，构建部门信息共享与问责机制，加强技术创新，规范税款使用方式和健全服务型税务体系以完善我国环境保护税征管。

环境保护税；征收管理；税务管理；双重红利；绿色发展

为解决经济发展带来的环境破坏问题，许多发达国家陆续引进专门的环境税种，取得较好的环保和财政效果。我国历经多年研究，2016年12月25日《中华人民共和国环境保护税法》正式通过，将于2018年1月1日起施行，其内容包括计税依据、征收管理等，但是由于环保税具有独特的技术规范和征管难点，涉及权限划分、信息共享等，需要全面分析征管运行中可能出现的问题，为环境保护税征管做好准备工作。环保税的征管是环保税实施的基础工作，因此，要保证环境保护税的顺利推行，就必须对环保税征管难点进行分析，借鉴经验，提出可行的征管建议。

1 我国环境保护税的征管难点

环境保护税是国家基于环境保护目的，筹集环境保护资金，调节纳税人环境保护行为而征收的税收和采取的税收措施[1]。现在的税收征管机制正承担日益增强的工作量与逐步薄弱的征管力量之间的冲突，不可避免地存在一些亟待解决的难点问题。

1.1 跨部门间分工协作难度大

相较于其他税种，征管环保税中税务部门对环保、监测机关等具有很强的依赖性。其中联系最紧密的为税务和环保部门，而两个部门的协作是前所未有的，税务部门的主要工作为征收税款，污染物排放数据核算等主要由环保部门负责。况且跨部门间分工协作必将调整原来的分配格局。从利益分配角度看，排污费一直是环保机关征收且是其主要经费来源，如果变成税务机关征收，一定程度上有损环保机关既得利益。这些问题会导致税务部门和环保部门分工协作存在一定的难度。

1.2 征管信息技术运用难

因为污染物具备特殊性，计量污染当量数需要自动监控专用设备和专业技术人员。尽管我国之前在征收排污费时具备一些信息技术，但要真正体现公平与效率原则，需准确计算纳税人的应税排放量。可是目前我国在税收征管中信息技术手段的运用并不完善，比如在确定建筑施工的噪音分贝时，因为建筑施工面积较大，在当前不发达的技术条件下是很难准确测量其分贝数的。除此之外，环境保护税比流转税等其他税种更具隐蔽性，纳税人可能趁机利用监测设备或技术漏洞避税。

1.3 征管税率体系难以科学化

《环境保护税法》所定的税率体系由固定税额构成，并没有包括比例税率。按照“负担平移”原则，没有加重纳税人总体负担，在一定程度上的确有利于公众接受环境保护税这一新税种。但是从保护环境的角度来看，这并非最佳选择。如大气和水的污染物等征税对象从低到高有相差10倍的幅度税率，可是地方政府在考虑经济发展的情况下，并不一定愿意从高适用。而且相较于西方国家，我国的环保税征管税率还是相对偏低。总的来说，这样的税率体系难以科学解决日益严峻的环境问题。

1.4 征管收入权限和使用难以界定

环境保护税的征管权限在《环境保护税法》中并未提及，学术界对于该税收收入是归属中央税、地方税还是共享税存在一定争议。由于环境污染本身具有广泛的跨地域扩散性质，假若仅把环境保护税归属于中央税，那就忽视了各地方污染严重程度和情形的不同，各地区划分税收收入会比较复杂，不利于环境污染的有效治理。相反，假若仅把环境保护税归属于地方税，那可能影响到各地方保护环境的积极性，无法保证整体环境的高效整治。而假若将环境保护税归属于共享税，现阶段“营改增”情况使得国税局压力剧增。环保税归于共享税就得由国税部门负责征收，这更是对国税局关于人事方面的安排增添负担，相反地税局会出现人浮于事的现象，导致征管效率低下。除此之外，环境保护税收收入归属到中央或地方之后的使用情况也难以保证规范化。

1.5 纳税人积极性不高

征收环保税会增加企业生产成本，纳税人易表现出积极性不高的状态。我国企业的国际竞争力较弱，当前已经承担了不小的税务负担，环境保护税的征收又进一步增加了企业税负和成本，使得企业利润空间变小，也减弱了世界市场上竞争力。企业很难积极响应环境保护税的税收政策，按时申报纳税，甚至有些纳税人偷税漏税。

2 国外环境保护税的征管经验

20世纪70年代以来，不少西方国家已经先后征收环境税并看重对税收征管问题的研究。Abe Greenbaun认为，在评价税收征管的有效性问题时，不应只简单地比较税收收入与花费的成本的大小，而应该关注税收征管的全过程[2]；Slemrod及Nikki亦认同此种观念。国外在环境税征管方面积累的丰富经验对我国具备一定的借鉴作用。

2.1 各部门通力协作，提高征管效率

OECD（世界经济合作开发组织）中许多国家都是由具备丰富征管经验的税务机关征收环境税，而其征管低成本、高质量、高效率更是有赖于各部门间的通力协作。美国对环境税的征管非常严格，税法明确要求各部门目标要与税务部门保持一致，通过最高效可行的办法保证税款足额征收，以此大力节省征管成本，提高征管质量和效率。如有纳税义务的美国公民未缴足税款，其出境的相关手续海关将不予受理。美国从税款的征收到使用都层层设立了相应的工作程序与监管部门，分工极为细致。

2.2 技术手段先进，及时了解应税行为

日本、美国都创新性地将计算机、自动化和光电等高科技手段，广泛运用于税款征收的各个方面，能够准确监测污染当量数，及时了解纳税人应税行为，便于环境税科学化、精确化征管。美国纳税人的纳税代码和个人社保号码相同，国家把这些信息统一录入于互联网数据库之中，如果纳税人没有相应的纳税信息，那么此人也就没办法享受社会保障和一系列福利，也不能签订交易合同。税务机关通过计算机内的数据代码能够查到并掌握关于纳税人收入与消费的大部分个人信息，因此在美国唯有纳税和死亡是绝对无法避免的[3]。

2.3 科学的计税依据和税率，体现税收公平性

各国都基于本国特点和国情设定科学的计税依据和税率，通行做法是“污染者付费”政策，表现税制公平性。比如，美国排污许可证制度规定：每个生产企业必须办理废水排污许可证，遵循污染者付费原则；而且每个排污许可证都有一定的废水排污量控制指标（包括总量和浓度控制指标），依据排污总量浓度和污染当量综合设定不同税率的排污许可证，展现差别征税。

2.4 政府分级征管，收入专款专用

大多数国家环境税征管都包含极为明显的政府级次特点，例如瑞士、美国和加拿大，总体上呈现政府分权化，中央和地方各有侧重。仅有少数国家如印度、俄罗斯和澳大利亚，环境税征管体现集权化倾向。许多国家在环境税收入使用方面都采用专款专用形式，即环境税收入专门用于改善环境，例如类似于我国正处转型期发展中国家的波兰，专门采取了特别环境基金，税收收入经该基金返还给市政当局和企业，以控制环境投资开支的大幅度增长[4]。

2.5 税收优惠政策丰富，企业配合度高

美国、荷兰在征收环境税的同时，制定了一系列的税收优惠制度，且地方政府也会根据实际情况制定相应的税收优惠政策，引导企业增强环保意识与减少污染物排放。例如美国采取直接税收减免、加速折旧等优惠措施，把资金积极转向对环境保护有利方面，还有将税收直接返还给纳税人，而且限定其只可将该笔资金用于环境治理或投资于环保事业，以此优惠方式激励纳税人积极进行环保工作，进而亦可提高相关企业的配合度。

3 我国环境保护税的征管建议

根据我国环境保护税的征管难点及国外经验，要想实现生态环境的可持续发展，还需结合国情借鉴经验，进一步完善环境保护税的征管，为环保税的顺利施行铺路搭桥。

3.1 构建部门共享与问责机制，减小征管阻力

一是建立信息共享机制。税务和环保部门可成立信息共享小组，提供信息共享设备，将“互联网+”和大数据运用于部门协作，保证准确又便捷地实现税务与环保信息共享。二是构建问责机制。两个部门完成一项税收工作，极有可能发生推诿扯皮情况，这就要求构建相应问责机制。首先，明确各部门职责分工，各司其职，充分发挥各部门的优势，依规定按时完成任务并尊重双方意见建议[5]；其次，保证征管工作公开透明，便于相互监督以防寻租；最后，辅以惩戒措施，对违反征管规定的部门人员作出相应惩罚。

3.2 加强技术创新，有效防止逃税漏税

在互联网技术应用越来越广泛的今天，环境保护税的征管也必须要有与其相适应的技术设备。借鉴发达国家的先进科技，引入物联网、大数据、监测技术等的最新科技成果，利用互联网对污染情况进行实时监控，并且要加快监测设备更新换代速度，以防纳税人故意寻找设备漏洞构成逃税漏税的不良行为[6]。除此之外，还可以通过大数据信息技术建立网上征纳平台，一方面可以大大节省征税成本，另一方面也能够实现纳税人足不出户即可履行其纳税义务。罚单由计算机系统自动生成再无需手工填写，这也将避免违法乱纪行为的出现，促使纳税人与税务机关构建互信的征税关系。

3.3 优化税收计算模式，发挥税率调节功能

一是完善计税依据。应税污染物的计税依据按照其污染当量数确定。同时，借鉴国外经验，如将超标征收转向总量征收，由单一浓度标准征收转向浓度与总量相结合征收。二是适当提高税率。针对我国环境税负较西方国家偏低的情况，可以适当加大课税力度，逐步提高征收标准和排污成本，激励排污者改进技术、治理污染。三是积极发挥差别税率的引导功能。环境保护税的税率不可固定不变，而应随经济发展情况和污染物的排放量随时作出调整，不同问题差别对待。

3.4 合理划分征管权限，规范税款使用方式

财务部税政司司长王建凡讲拟把环境保护税全部作为地方收入，中央不参与分成。从中央与地方政府财力状况角度，可以考虑将环保税收入先划归为地方政府，这样做一定程度上会调动地方政府积极性[7]。借鉴国外经验，此税收收入应做到专款专用，同时合理安排环保资金的支出规模。环保税收资金可分为三种用途：第一种用于治理环境污染，例如购买征管技术设备，补偿绿色清洁型企业等；第二种用于环保技术部门的科研经费，促进研发科技成果，探求环保高新技术；第三种是返还给纳税人，并限定其只可用此资金投资于环保事业或用于环境治理等方面的相关事宜。

3.5 健全服务型税务体系，提高纳税人积极性

现代税务管理要求为纳税人做好服务工作。税务部门需强化人本理念，建立健全服务型税务体系，创建良好征收管理环境[8]。一是加大宣传力度。全面普及《环境保护税法》的认知教育，加深纳税人对环保政策及税制的认知，明确告知纳税人国家所鼓励和限制的行为，另外，积极宣传环境税的环保功能，增强企业对环保税法的认同感，加强诚信纳税的法律意识。二是树立服务意识。建立以纳税人为中心的新型征管关系，落实环境税优惠政策，完善咨询服务系统。除此之外还要加强对税务人员和环保人员专业能力和服务水平的培训，激励工作人员各司其职，以不断适应和满足环境保护税征管信息化、智能化需要。

4 结语

环境保护税作为治理环境污染一种非常有效的经济手段和法律手段深受各国重视，而在我国尚处于起步阶段，缺少丰富的征收管理经验。所以要正确把握环保税征管难点，借鉴国外经验，因地制宜完善我国环境保护税的征收管理。完善一个新税种会经历一个漫长的过程，征管更要在实践中积极摸索前进，如此才能使环境保护税的征收管理愈加规范高效，实现征管环境保护税的“双重红利”，促进绿色协调发展。

[1] 杨凯.我国环境税征管问题思考[J].财会通讯，2012，560（12）：123-125.

[2]ABE GREENBAUN.The Problem Resolution Service[M].Asian Paci-fic Tax Bulletion，2000．

[3]李晓彦，韩祎.我国环境保护税征管难点研究[J].山西财税，2016，449（7）：16-18.

[4]过佳佳.环境税及我国环境税收体系的构建[D].上海：复旦大学，2010.

[5]唐晓鹰，陈金方，高怡.环境保护税征管之我见[J].税务研究，2015，369（11）：104.

[6]王浩军，王丹.我国的环境税征管及其国际比较研究[J].税务与经济，2013，190（5）：90-93.

[7]何锦前.环境税与环保制度的协调[J].中国环境管理干部学院学报，2012，22（4）：37-39，81.

[8]吴健，陈青.环境保护税:中国税制绿色化的新进程[J].环境保护，2017，45（Z1）：28-32.

Difficulties and Suggestions for The Collection and Management of Environmental Protection Tax in China

Zhang Xinya,Su Lining
（School of Administration,Anhui University,Hefei Anhui 230601,China）

As a new tax of environmental protection tax,there are many difficulties in the collection:It is difficult for administration to cross sectoral division of labor collaboration,difficult to use information technology and difficult to define and use revenue rights and the taxpayer is not high.In this regard,we should learn from foreign environmental tax collection and management experience,put forward suggestions to improve the environmental protection tax in China:collection the construction departments of information sharing and accountability mechanism,strengthen technological innovation,standardize the use of Taxation and improve the service type tax system.

environmental protection tax,collection management,tax management,double dividend,green development

D992.68

A

1008-813X（2017）06-0016-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.06.04

2017-10-10

安徽省高校优秀青年人才基金重点项目《安徽农村环境治理模式创新研究》（2013SQRW006ZD）；安徽大学农村改革与经济社会发展研究院招标课题《美好乡村建设中的农村环境治理政策完善研究》（Y01002348）

张心雅（1995-），女，回族，河南信阳人，安徽大学管理学院公共管理专业硕士研究生在读，主要从事公共部门人力资源管理、公共经济的研究。

（编辑：周利海）