浅析我国农业环境损害赔偿评估鉴定制度

吴 鹏，陈 婷，窦晶鑫

（1.安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601；2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；3.农业部管理干部学院，北京 102208）

浅析我国农业环境损害赔偿评估鉴定制度

吴 鹏1，陈 婷2，窦晶鑫3

（1.安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601；2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；3.农业部管理干部学院，北京 102208）

农业部、国家质量监督检验检疫总局、司法部先后就农林牧渔各领域的损失鉴定进行了规定，并由环保部出台了涵盖生态与环境损害的鉴定推荐方法，我国环境损害鉴定制度也得以初步确立。但面对较为严重的农业环境污染问题，已有的农业环境损害赔偿鉴定制度难以发挥其实际作用，仍存在资金匮乏、程序不健全等问题，尚需从准入及资质等级制度、鉴定程序与方法、鉴定资金保障等方面进一步完善。

农业；环境损害赔偿；鉴定评估；环境责任保险；环境司法

目前，我国农业环境保护工作具有明显的特殊性：一是污染防治的对象具有持久性、复合性特征；二是农村环境污染防治点多面广；三是土壤污染防治任务艰巨；四是农村环境污染防治法制缺乏，监管不力。也正是农业环境保护工作的这些特殊性，使得原有的环境污染损害赔偿鉴定评估制度已经难以适应农业领域的特殊需要。因此，加快我国专门的农业环境污染损害鉴定评估制度理论与实践研究乃是当务之急。

1 我国农业环境损害赔偿评估鉴定制度的现状

1996年，农业部出台了《水域污染事故渔业损失计算方法规定》，对渔业水域污染事故的损害评估进行了规范。2007年，颁布了《农业环境污染事故损失评价技术准则》，成为农业部首个针对农业环境污染进行评估的法律文件。2008年，国家质量监督检验检疫总局、国家标准委颁布了《渔业污染事故经济损失计算方法》，规定了更加详细的11种计算方法，为农业领域水环境污染损失量化标准提供了重要依据。2011年，环保部颁行了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，这是第一个针对环境损害评估工作的部门规章，并同时下发了《环境污染损害数额计算推荐方法（第I版）》，形成了对环境损害进行生态修复的长效化防治机制。

2014年，司法部司法鉴定管理局颁布了《农业环境污染事故司法鉴定经济损失估算实施规范》。该规范规定了评估程序和价值计算方法。同年，环保部针对污染场地的治理问题，制定了《场地环境调查技术导则》 《场地环境监测技术导则》 《污染场地土壤修复技术导则》等5项国家环境保护标准，以指导污染土壤、场地的修复工作。随后环保部进一步细化、完善损害评估方法和程序，颁布了《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》，专门就环境管理和环境司法中出现的技术难题进行了规定。其中，农业污染损害依据性质被环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》分别纳入“财产损失”和“生态环境损害”两个部分。在财产损失中，规定农产品财产损失为环境污染或生态破坏导致的农产品在产量和质量上所受的损失，并按照农业部出台的《农业环境污染事故司法鉴定经济损失估算实施规范》《渔业污染事故经济损失计算方法》和《农业环境污染事故损失评价技术导则》计算；而生态环境损害中，规定损失包含污染物浓度超过基线水平或国家及地方环境质量标准且造成的影响在一年内难以恢复的环境介质（地表水、地下水、空气、土壤等），以及关键种群数量、生物物种组成遭受的破坏等。

2 我国农业环境损害评估鉴定制度存在的问题

作为损害赔偿、生态修复制度实施的基础环节，农业环境污染损害评估鉴定法制存在立法层级普遍偏低，各项法律制度间出现内容重叠、标准不一、相互矛盾等问题，阻碍了环境司法认定损害和赔偿工作的有序开展。

2.1 农业环境损害评估鉴定行业准入及管理资质制度有待健全

虽然2013年至2014年，最高人民法院、最高人民检察院、环保部先后建立起环保机关推荐机制，而且环保部已经向社会推荐两批环境损害鉴定评估机构。但直到司法部2016年颁布《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》后，环境损害鉴定机构准入与资质管理制度建设才开始步入正轨。然而，上述制度并针对农业环境损害的特点进行有效规制，相关机构资质和准入机制并不符合农业环境损害的实际需求。例如，往往符合规定的鉴定机构鉴定费用过高，普通农民根本难以承受。而鉴定费用较低的鉴定机构又不具有合法的资质。因此，缺乏专门的，符合农业环境保护工作实际的农业环境损害评估鉴定行业准入与资质制度则是造成上述问题的主要原因。

2.2 欠缺合理、公正的损害评估鉴定程序和方法

目前农业环境污染的加剧不仅严重阻碍了农村的可持续发展进程，也给农民的生产生活、身心健康带来了不良影响。而我国农业环境损害评估鉴定的法定程序较为混乱，且标准不一，难以适应我国日益严重的农业环境污染现状。加之，农业环境损害评估鉴定的方法也没有相应的法律制度进行严格规范，造成我国许多农业环境损失难以鉴定，或鉴定缺乏科学依据等尴尬境况，农民权益得不到有效保障。例如一些村镇甚至成为了所谓“雾霾的源头”，三废污染给水源、地下水、空气、农业土壤带来严重损害，给当地居民的生命安全和身体健康带来巨大威胁，在污染严重的农村地区很多农民罹患上述支气管、哮喘等非特异性疾病，以及因长时间接触致癌性、致畸性、致突变性污染物而患肺癌、重金属中毒等。上述缺陷致使损害与结果间因果关系难以证明。公众明知是污染造成的损害，却拿不出司法认可的鉴定结论，严重损害了农村居民的健康和财产权益。

2.3 农业环境损害鉴定资金保障制度有待完善

无论是损害鉴定评估费用，还是损害赔偿和资源环境恢复资金来源方面，都尚未形成通畅的资金保障渠道[1]。现阶段，一方面，仍然存在“违法成本低，守法成本高”的问题，由于环境责任制度在事前、事中的缺位，广大污染企业还未建立起担保污染事故应急、损害评估、赔偿、修复、后期监测的财务机制和风险防控机制；另一方面，基金等社会化分担机制尚未建立和推广，尤其在农业生态系统中，受污染的范围广且持续时间长，要治理农田土壤和水污染往往耗资巨大，私益损害的填补和自然资源效用的恢复对涉事企业、社会各方面资金来源都提出了亟待强化的需求。而目前的资金体系对生态功能的良好修复和农民的受损权益两方面都难以给予充分的保障与救济。

3 域外制度借鉴及制度完善对策

针对我国现有制度存在的上述三大方面问题，可以充分借鉴域外已有的成熟经验，吸纳符合中国国情的有益成分，逐步完善我国农业环境损害赔偿评估鉴定制度。

3.1 关于农业环境损害评估鉴定的资金保障制度的借鉴

以美国为例，自20世纪70年代积极应对环境危机以来，既有传统的普通法在举证责任、高度危险作业的无过失责任等方面的变革，又有大量环境立法的涌现，综合运用市场经济手段并发挥制度之间灵活的联动机制，在自然资源损害鉴定和修复方面形成了系统的资金保障机制。而面对污染环境的高风险行为，美国则相继颁布了《综合环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA）、《有毒物质法》（TSCA）、《联邦水污染控制法》（FWPCA），建立起了以民事责任为第一层次、环境责任保险为第二层次、赔偿基金为第三层次的动态、互补的环境赔偿资金制度。第一层次规定了污染设施所在地州和地方政府的治理份额，并建立危险物质污染环境责任追溯制度。明确危险物质所有人、运营人、安排运输者、处置者在内的4类费用承担者及其污染治理费用连带责任。第二层次则是财政担保制度，即在申请环境许可时，将申请者支付环境污染治理费用的能力作为审批许可的前置条件。通过要求申请者提供保险、信用证等担保作为许可要件，以保证环境损害发生时其有支付治理费用的能力，从而倒逼强制环境保险制度不断完善。之后，日本等国也相继在船舶油污、废弃物处理设施、加油站等设置许可要件中引入了强制环境保险制度，强化环境损害领域的责任承担。同时在第三层次，美国通过《综合环境反应、赔偿与责任法》和1986年《超级基金修正案与再授权法》，建立和完善了危险物质信托基金和关闭后责任信托基金制度，对基金总额和来源进行为期5年的扩充，由特别企业附加税、联邦拨款、联邦普通税、基金利息、追索款项以不同份额组成[2]，形成科学、系统的社会化分担机制，为治理危险废物污染形成强大的资金保障。

3.2 农业环境损害评估鉴定程序和方法借鉴

目前美国已经形成了以《清洁水法》（CWA）、《综合环境反应、赔偿与责任法》 （CERCLA）、《石油污染法》等多部法案为核心的环境损害评估鉴定制度体系。该制度体系中的DOI规则可广泛适用于农业资源领域。在评估程序方面，DOI规则将评估分为“预评估阶段、评估计划阶段、评估阶段和评估后阶段”4个阶段。分阶段完成信息收集、损害评级、评估计划以及正式启动评估程序的工作，是评估鉴定制度针对环境损害性质做出的科学、经济性的反应。

在因果关系判定方法上，日本在立法和司法中较早确立了基于地域指定、疾病特性以及经验法则的因果关系判断规则。在日本的公害健康受害补偿制度中，以四日市公害事件为契机，由1973年《公害健康受害补偿法》确立了行政机关通过公害患者认定程序对受害者简单、迅速地予以救济的制度[3]。在该部法律中，规定由政令指定：大气污染等造成支气管炎、哮喘病等非特异性疾病多发的地域为第一种地域，而大气或水污染造成的特异性疾病多发的地域为第二种地域。在第一种地域中，行政机关将在该区域内居住一段时间而患指定疾病的情形，制度性地承认因果关系，而针对第二种地域则实行个案的因果关系认定。在公害诉讼案件中，最早在新澙水俣病一案中确立了“化学公害事件”证明因果关系的三阶段，原告仅需要特定污染物质到达原告门前的“门前到达理论”，而若被告不能举反证，则在事实上推认因果关系成立[4]。在神通川流域痛痛病的诉讼中，采取了与四日市公害事件判决同一立场的疫学因果理论，从而认可被告企业排放的镉与受害者遭受痛痛病之间存在法律上的因果关系[5]。

3.3 农业环境损害评估鉴定制度的完善对策

3.3.1 完善行业准入及资质等级制度

准入标准不明，意味着将很难从源头上实现对环境损害鉴定评估机构的有效监管[6]。因此，应当健全环境损害鉴定机构的准入制度。同时还应建立起资质评级制度并依此进行监督管理。一是建立激励机制，鼓励社会公众积极参与农业环境损害评估鉴定行业的发展，形成有效的市场竞争，并利用市场机制降低鉴定成本，从而达到降低农民维权成本的目的；二是提高管理效率，可以考虑建立相应的资质分级管理制度，并由行政主管机关对申请从事环境损害鉴定活动的鉴定机构及其专业技术能力进行评估，根据技术能力授予相对应的资质等级。进而引导不同能力和资质的鉴定机构与受托评估事项相适应，有效保障鉴定结论的科学性和权威性。因此，必须明确统一的准入、资质审核标准，整合现有零散制度，完善主管机关的监管职责。为农业环境等环境损害的鉴定工作提供统一标准的管理，方能为环境执法和司法提供可靠的技术支持。同时，应进一步加强鉴定主体的责任追究制度，并完善环境污染事件处置中的信息公开和公众参与，形成对环境损害处置的有力监督。

3.3.2 建立科学合理的鉴定程序与方法体系

我国相关制度可参考美国相关制度建设经验，在现有程序基础上增加预评估阶段，由环境与资源主管机关在第一时间评测自然资源受损情况并公开披露评测信息，以决定是否启动损害评估程序，有利于在明确污染规模的基础上进行科学决策。也进而为需要鉴定的损害提供鉴定程序选择的确切信息。而在鉴定评估方法上可考虑划分特异性、非特异性疾病、三阶段证明因果关系等的判定方法，以使当地居民生命健康所受的损害当得到及时、充分的救济，改变农村居民在环境损害救济中的弱势处境。

3.3.3 构建层级清晰的鉴定资金三级保障机制

建议在审批相应许可时考虑将设立环境污染损害赔偿财政担保作为前置条件，促使申请者，特别是会对农业环境产生的影响的行政许可申请者，提供必要的环境损害担保用以进行环境污染的鉴定和赔偿。同时还应当建立并完善我国的农业环境责任保险制度，从而保证污染受害者可以获得必要的损害鉴定费用。此外还应当理清环境、资源税费，与国家拨款一道充实农业环境保护基金来源，并逐年扩充，同时建立完善的农业环境损害赔偿评估鉴定基金监管制度，保障损害鉴定费用的专款专用。

[1]王立栋，罗朝，董亚荣.农村环境污染防治的对策措施[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（2）：37-39.

[2]ROGER W.FINDLEY，et al.，Environmental Law in A Nutshell[M].2nd Ed.St.Paul，Minn：West Publishing Co.，1988：170-171.

[3][日]交告尚史，臼杵知史，前田阳一，等.日本环境法概论[M].田林，丁倩雯，译.北京：中国法制出版社，2014：209.

[4]沢井裕.公害訴訟における因果関係の認定（新潟地判昭和46.9.29）[C]//有斐閣.民法（昭和46年度重要判例解説）.东京：有斐閣，1972：52-54.

[5]森島昭夫.四日市ぜんそく損害賠償請求事件（津地判昭和47.7.24）[C]//有斐閣.民法（昭和47年度重要判例解説）.东京：有斐閣，1973：61-63.

[6]王江，魏利青，崔高莹.论我国环境损害鉴定评估机制的完善[J].环境保护，2016（2）：49-51.

The Assessment and Appraisal System of Compensation for Agricultural Environmental Damage in China

Wu Peng1,Chen Ting2,Dou Jingxin3
（1.School of Law,Anhui University,Hefei Anhui 230601,China;2.School of Law,Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China;3.Agricultural Management Institute of Ministry of Agriculture,Beijing 102208,China）

Although,the Ministry of Agriculture,General Administration of Quality Supervision,Inspection and Quarantine,Ministry of Justice have carried out environmental damage appraisal system in the fields of agriculture,forestry,animal husbandry and fishery,and then Ministry of Environmental Protection has introduced regulation covering appraisal and assessment methods of ecological and environmental damage,however,in the face of serious agricultural environmental pollution problems,the existing assessment and appraisal system of compensation for agricultural environmental damage is difficult to play its role,and still has such problems as lack of funding,unsound program.China′s appraisal system of compensation for agricultural environmental damage needs to be further improved.

agriculture,compensation for environmental damage,assessment and appraisal,environmental liability insurance,environmental justice

2017-09-20

农业部“引进国际先进农业科学技术”项目《循环农业管理计量模型和分析方法引进与应用》（2016-X53）；海南省哲学社会科学规划课题《生态文明制度体系建设路径研究——以海南环境法治发展的回顾与反思为基点》（HNSK（JD）15-3）

吴鹏（1981-），男，安徽淮南人，毕业于中国政法大学环境法学专业，博士，讲师，硕士生导师，主要从事环境法学研究。

D922.6

A

1008-813X（2017）06-0003-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.06.01

（编辑：周利海）