气候变化相关法的十年沿革与展望

[日]浅野直人 林中举（译）



气候变化相关法的十年沿革与展望

[日]浅野直人 林中举（译）

充分认识到了环境问题的严峻性，日本自2006-2016年间确立了环境立国战略，立足于本国实际情况并谋求国际合作，在此基础上陆续制定、修改、废止了一系列相关法律法规。日本环境部门积极推动各项法规政策的实施，及时总结其实施情况并据此对相关法律政策作出调整，在环境治理及环境问题的改善、解决方面取得了长足进展。2016年，立足于环境问题的现实，日本环境审议会进而提出了2017年到2030年乃至于2050年的环境法律政策的设想。

全球变暖；环境立国；国际合作；环境相关法

一、环境政策的方针与《京都议定书》、《巴黎协定》

基于2006年《环境基本法》而制定的“第三次环境基本计划”将环境、经济、社会的偕同发展作为构建可持续发展社会的必要条件。2007年的“环境立国战略”进一步强调，为了可持续发展社会的实现，必须创建低碳、循环和生物共生这三个要素兼备的社会。这是今日日本环境基本政策的基本思路，2012年的“第四次环境基本计划” 原原本本地继承了这一想法。2014年，日本中央环境审议会提议有必要在确认该思路的同时进一步推进各政策的整合。据此，从下一年度开始讨论的第五次环境基本计划应该继该提议，切实地纳入2015年9月联合国大会所采纳的SDG’s目标，并谋求落实实施2015年《巴黎协定》的宗旨。

回顾近十年间的应对环境变化相关法律的动向，在《联合国气候变化框架公约》基础上制定的《京都议定书》的第一承诺期于2008年发足，推动下文中所述的“京都议定书达成计划”为中心而展开的对策，并于2012年度末终了。而由于雷曼事件之后的经济复兴以及2011年3月东日本大地震引发的福岛第一核电站事故的影响导致核能发电的停止，承诺期后期排量增加，温室效应气体的排出量没有达到日本第一承诺期的目标（比基准年度减少6%）。最终通过利用森林吸收源对策以及海外排出额度框架购入等《京都议定书》所认可的所谓京都CDM才得以达成目标。

然而，1990年前后，《京都议定书》所确定的发达国家对温室效应气体负有法定义务的减排量超过了全球的60%，但由于美国等国家退出了《京都议定书》以及中国、印度等国家经济的迅猛发展，导致了20十年之后减排量已经不足40%的状况。因此，就《京都议定书》第二承诺期之后的新型全球气候变化框架，不应仅让发达国家承担减排义务这一新的思路是有必要权衡的。日本也主张有必要构建一个所有国家都参与的新型框架，并于20十年的COP16表明了不受《京都议定书》第二承诺期约束的态度。此后，历经20十年COP16达成的《坎昆协议》、2011年COP17确立的《德班决议》，2015年COP21通过的《巴黎协定》取代了《京都议定书》，在要求各国自主制定温室效应气体减排目标并实施（但是不具有法的强制力）的同时，还规定了到2050年将地球的平均气温升幅控制在2℃以内，进而将努力把平均气温升幅控制在1.5℃以内，以及于本世纪末完成构建无碳依存社会等内容作为目标，气候变化对策由此展开了新篇章。

二、日本国内法的制定、修改及气候变化对策的动向

作为应对气候变化相关的日本国内法，在1998年业已制定了《全球变暖对策推进法》（以下简称《温对法》）。然而，或许是由于与同时正在进行修订的《能源使用合理化法》（以下简称《节能法》）各司其职①，正如制定当时对《温对法》的目的规定所示：“鉴于全员发挥主观能动作用的重要性，就全球变暖对策这一课题，在明确国家、地方公共团体、事业者以及国民的职责的同时，制定全球变暖对策的基本方针”，《温对法》由于缺乏实体性规定，其作为自发性的促进法的性质今日也无变化。该《温对法》除了在2002年为了《京都议定书》的批准而进行修改，将《京都议定书目标达成计划》法定化之外，又在2005年创设了企事业单位排量测算报告公开制度、2006年将“为了配合国际排放交易体系而进行国内制度的整备”纳入其立法目的。让我们再来回顾一下这十年间的法律制定及修改活动：2008年，在“地方公共团体环保办公实施计划”中增加了《区域政策实施编》，同时也使自治体在制定实施计划时为了尽可能地获得多数主体参加而设置“计划实施协会”成为了可能；此外，还新设了规定事业者排放控制指针制度，修改了事业者对国民日常生活的排放控制做出贡献的职责以及能源供给单位积极提供情报的义务等内容。另外，在2013年，基于日本因《京都议定书》第一承诺期的结束而不再受《京都议定书》的制约这一事实，将《京都议定书目标达成计划》改为《全球变暖应对计划》，并在“变暖”定义中增加了海水温度上升这一内容，将三氟化氮追加为温室效应气体。

然而，由于核辐射发生之后国家的能源计划一直处于未定状况，政府的一部分人员强烈主张只要该计划不确定就无法制定变暖对策的方针，加之也有观点认为如果不确定COP21的动向也就无法制定方针，所以尽管在2015年7月就制订了面向国际社会的、到2030年的日本温室效应气体减排目标相关的《约束草案》，却蹉跎了近1年时间，终于在2016年5月，政府才通过了《全球变暖对策计划》。该计划中明确记载了与2013年相比，到2030年实现温室气体减排26%，到2050年减排80%的目标。同时，作为《约束草案》支撑的各种措施也被法定化了。但是，在这三年多的时间里，由于日本全球变暖对策的长期空白，为了今后的方针政策的制定就不得不和时间赛跑了（有必要将该事实与《京都议定书》生效的迟延导致《京都议定书目标达成计划》这一法定计划长期无法制定的事实联系起来做成备忘书）。

另外，2016年，尽管进行了地方公共团体实施计划的区域政策实施编内容的强化、又在变暖对策计划中加入了对国民的启发及国际合作的内容，但却由于政府内部的强烈反对意见，而没能实现将适应对策纳入《温对法》（不过2015年11月，政府的《适应气候变化影响计划》在内阁通过，赶上了COP21的召开）。

《节能法》原本是为了应对石油危机而在1978年制定的，如前所述，为了应对气候变动而在1998年《温对法》制定的同时进行了修改，由此导入了所谓领跑者方式②的节能机器制造义务，并且，不局限于制造工厂，还将节能义务扩大到了第三产业。此后，通过2003年的修改，在扩大了负有节能义务的事业所的同时将特定建筑物纳入对象范围，又通过2005年的修改，在向热电一体化管理迈出了一步的同时，对运输业者及特定货物货主也课加了节能义务。这十年间：2008年，将以事业所的单个设施为单位来报告排量的体系改为以事业者的全部设施为单位来报告排量的体系。为了规制强化，又进行了扩大住宅建筑物规制的对象等修改。2013年在建筑资材领域也导入了领跑者方式的节能基准，并在规制的构造中加入了峰值时的对策。其中，针对《节能法》所规定的建筑物规制，2015年新制定了《建筑物能效提高法》，自2017年开始就大规模建筑物专门由与建筑物认定相关的法律进行规制来实现规制的强化。

在能源政策领域，1997年制定《促进新能源利用的特别措施法》，规定了国家的方针政策及事业者的努力义务（分别于1999、2001、2002、2005、2009、2014年进行了修订），又在2002年制定了《电力经营者新能源利用特别措施法》（以下简称《RPS法》）。在这十年的时间里：2009年制定了《能源供给单位非化石能源的利用及化石能源有效利用促进法》（以下简称《供给构造高度化法》），以定量性的基准对能源供给事业者（该法于2014年为配合《电力事业法》的修改而进行了修改）课加可再生能源供给义务。2011年，制定《电力公司提供可再生能源电力的特别措施法》取代了《RPS法》，在日本正式纳入了可再生能源电力的固定价格买入制度（该法也在2014年应《电力事业法》修改的需要而进行了修订）。但是由于该法所规定的FIT其当初的制度设计的问题点逐渐明显，在2016年对该法进行了修改，初次引入了提前公布将来的买入价进而规定引导价格的目标等制度。2009年，《促进石油替代能源的开放及导入法》（1980）更名为《促进非化石能源的开发及导入法》。2011年3月的核泄露导致情况发生了重大变化，如前所述，2014年4月，日本变更了“能源计划”，再次确认了以3E（稳定供给、经济高效、适应环境）＋S（安全性）作为基本政策，同时下达了2030年能源供给构造的基本方针。基于此，2030年能源的最佳组合目标，尽管商讨姗姗来迟，也终于在2015年4月确定了一次能源构成：可再生能源与核电共计24%，煤炭为25%等。至此，《约束草案》及《应对全球变暖计划》终于成型。

近年来，将应对气候变化、构建低碳社会的个别政策领域的配合作为目标的立法也增加了。2005年已经制定了《流通业务综合化及效率化推动法》，2007年制定了《地域公共交通的活用及重整法》，2012制定了《都市低碳促进法》（以下简称《环保城市法》）。《环保城市法》是将低碳写入名称的第一部法律，以建筑物、公共交通、绿色能源等方面的管理、利用促进等为内容，但从仅适用于国土交通省所管辖的事务这点来看，有其局限性。2012年同时还制定了《促进配合农林渔业的健全发展与调和的可再生能源电力发电法》。

此外，《温对法》的规定当中并未包含所有的温室效应气体。针对破坏臭氧层且具有强力温室效应的氟利昂类，2005年通过议员立法制定了《特定制品相关的氟利昂类的回收及废弃实施的确保法》，但是鉴于推动防止使用中的机器泄露的使用中机器管理的强化及机器的无氟化等的必要性，2015年修改了该法，并更名为《氟利昂类的合理使用及妥善管理法》。

三、今后的方向与课题

《巴黎协定》展现了国际性的一致意向，即2℃目标的切实达成和未来脱碳社会的构建。原本日本所定的2030年目标，在现今注重价格优势而增设煤炭火力发电的趋势之下想达成并非易事。但是，不仅是为了实现这个目标，也是为了避免气候变化给后世带来巨大危机，应当尽快展开着眼于2050年或者是更加长远的构建低碳社会的长期性方针及战略的探讨。这种情形之下，以现有能源政策的所谓“3E+S”方针的绝对化是无法孕育出新思路的。比如说，为了可再生能源导入的增强而进行的送电基础建设及周边配套设施的完善，为此投入时间成本是不可或缺的，但这恐怕明显是与短期的经济效益性无法兼容的。而且，如果考量2030年到2050年这未来的20年间的情势的话，就有必要针对2050年所要达成的目标，在2030年之前的这段时间的环境对策中来进行准备工作和条件的创造。《巴黎协定》要求各国每五年就要对各自目标进行更为严格的重新审视，这一点绝对不可忘记。

当下，为了2030年目标的实现也应当排除现行《温对法》对“自发性对策促进法”的制约，使引入更加灵活的对策实现手段成为可能。另外，为了在将来更容易实现低碳化，强化温室效应气体排出量占社会整体排出量40%的电力部门的减排对策非常重要。然而，在日本电力、能源自由化的大趋势下，变暖对策的强化都是被动进行的，要找出解决的头绪可谓困难重重。《供给构造高度化法》可以保证预期的能源供求，但由于该法的不当适用而导致目标达成困难时，还希望不要将该责任归咎于环境部门。因为家庭、业务以及其他部门的温室效应气体排出量依赖于电力的温室效应气体排出量原单位换算的情况很多。此外，即使在某个领域之内，进行超出该领域的措施的统合也是必不可少的。构建低碳城市，为了强化能源地域性利用的基础设施的充实是重要的举措，必须进一步加强相关府省、自治体以及企事业单位之间的合作。值此之际，比如说与老龄化社会对策之间的配合也并非就是毫无瓜葛的。

除了缓和气候变动的措施之外，顺应气候变动的措施也很重要。而且顺应的措施比缓和更立足于地域性特征。鉴于“顺应”与多种政策纠葛颇深的实情，也可以考虑在《温对法》之外以其他法律对其定位，而且进行法律定位的工作应及早着手，并有计划地推行与之相关的方针政策。

附录：

本文中主要涉及到以下相关法律法规：

[1] 1990年《防止全球变暖对策的行动计划》

[2] 1992年《联合国气候变化框架公约》

[3] 1993年《环境基本法》

[4] 1994年《第一次环境基本计划》

[5] 1997年《京都议定书》（COP３）

《促进新能源利用的特别措施法》（1999、2001、2002、2005、2009、2014年修订）

[6] 1998年 《全球变暖对策推进大纲》

《关于推进全球变暖对策的法律》

《能源合理利用法》（节能法1978年）修改

确立了第二种能源管理指定工厂制度③和“领跑者”方式

[7] 1999年 《应对全球变暖的基本方针》（温对法第7条）（在其后的2002年修订中被《京都议定书目标达成计划》所吸收）

[8] 2000年《第二次环境基本计划》

[9] 2001年《确保与特定制品相关的氟利昂类的回收及废弃法》（氟利昂法）

[10] 2002年《京都议定书目标达成计划》（含政府实施计划）法定（自平成17年开始实施）

《全球变暖对策推进大纲》（修订）

《节能法》（修改）

《电力经营者新能源利用特别措施法》（RPS法）（2012年废止）

[11] 2005年《全球变暖对策推进法》（修改）

《京都议定书目标达成计划》（平成24年度末失效）

《节能法》（修改）

《流通业务综合化及效率化推动法》

《京都议定书》生效

[12] 2006年《第三次环境基本计划》

《全球变暖对策推进法》（修改）

[13] 2007年《21世纪环境立国战略》

《权衡国家等温室效应气体减排的契约推动法》

[14] 2008年《全球变暖对策推进法》（修改）

《节能法》（修改）

[15] 2009年《能源供给单位非化石能源的利用及化石能源有效利用促进法》（供给构造高度化法）（2014年修改）

[16] 20十年《坎昆协议》（COP16）

[17] 2011年《电力公司提供可再生能源电力的特别措施法》（FIT法）（2014年修改）

《德班决议》（COP17）

[18] 2012年《第四次环境基本计划》

《城市低碳化促进法》

[19] 2013年《全球变暖对策推进法》（修改）

《节能法》修改

《华沙协议》（COP19）

[20] 2014年《中央环境审议会答复意见》

《以低碳、资源循环、自然共生政策的综合性探索构筑社会~环境、生命文明社会的创造~》

《氟利昂类的合理使用及妥善管理法》（《氟利昂法》修改）

《非化石能源开发及导入促进法》（代石油能源的开发及导入法1980年修改）

《促进与农林渔业健全发展相调和的可循环电力发电法》

《地域公共交通的活跃及再生法》

[21] 2015年《中央环境审议会答复意见》

《日本气候变动影响评价报告及今后课题》

《适应气候变动影响计划》

《建筑物能效提高法》

《巴黎协定》（COP21）

[22] 2016年《应对全球变暖计划》

《推动全球变暖对策相关法》（修改）

（责任编辑：苏 婷）

D931.326

A

1674-8557（2017）04-0108-06

2017-07-12

本文系2017年江苏高校哲学社会科学研究项目《医师说明义务比较研究》（项目编号：2017SJB1887）的阶段性研究成果。

浅野直人（1943-），男，日本爱知县名古屋市人，日本福冈大学法学院教授，博士生导师，日本中央环境审议会审议长。林中举（1980-），女，辽宁大连人，泰州学院人文学院讲师，法学博士，福冈大学访问学者。

①《温对法》制定当时已经有《节能法》（原通商产业省，现经济产业省所管辖）的存在了。因此，通商产业省认为“对于气候变暖的防止仅需减排二氧化碳即可应对”，强烈反对环境厅（现环境省）为了制定《变暖防止法》应对气候变暖而对工厂下达命令。而事实是温室效应气体不仅限于二氧化碳。所以尽管《温对法》终于在环境厅的强烈主张下制定并颁布，但其中完全没有对工厂下达指令等的规制性内容，不过是一部徒有其名的法律而已。译者注。

②所谓“领跑者”方式，即依据《节能法》所制定的机器的能效基准算定方法。在高能耗的产品中，《节能法》将指定的特定产品的节能基准规定为目前市场上最高能效水平。1999年《节能法》修改时作为一项民生、运输部门的主要节能措施实施政策而导入。译者注。

③法律修改之前，规制对象仅限于规模较大的工厂。法律修改之后，规模较小的工厂以及事业场所（包括大厦、百货商店、医院学校等）也成为了规制对象。所以将法律修改前的规制对象称为第一种管理指定工厂，将小规模的新的规制对象称为第二种管理指定工厂以示区别。译者注。

编者按：

浅野直人教授是日本环境法学研究领域最有影响的学者，自1980 年任日本福冈大学法学院教授以 来，长期从事民法、环境法、医事法教学。1983 年起担任日本中央公害对策审议会专门委员，1993 年起任日本中央环境审议会委员，1999 年起任日本中央环境审议会地球环境部会长，2013 年起任日本中央环境审议会代理会长，2015 年起任日本中央环境审议会会长，2017 年起作为临时委员继任长期日本低碳构想专委会委员长、日本土壤制度专委会委员长、日本环境影响评价制度专委会委员长等职务。此外，还兼任日本福冈县（日本的“县”相当于中国省级行政单位——编者注）环境审议会会长，日本北九州市环境审议会会长、日本福冈市环境审议会会长。历任日本环境科学会会长、日本环境评价学会会长、日本环境法政策学会副会长等职务。著有《环境影响评价制度与法》、《中国民法研究》、《不法行为法》等。

浅野直人教授对中国的环境问题亦有独到见解，多次受邀赴北京参加日本经济团体联合会主办的中日环境研讨会并作主题发言；多次接受中国环境法学者赴日共同研究，在中日环境交流和中国环境法人才培养方面也做出了贡献。

本次刊载林中举博士翻译浅野先生的大作，介绍日本环境立法十年回顾与展望，以飨读者。