在美国构建友善老龄社会面临的法律挑战①

David English，周鸿燕（译）

(1．密苏里大学哥伦比亚校区法学院，美国哥伦比亚 999076；2．华南师范大学法学院，广东广州 510006)

在美国构建友善老龄社会面临的法律挑战①

David English1，周鸿燕2（译）

(1．密苏里大学哥伦比亚校区法学院，美国哥伦比亚 999076；2．华南师范大学法学院，广东广州 510006)

老年化相关的法律问题越来越引发人们的关注。《老年法》可以被界定为专门或主要涉及到老年人的法律问题的学科。老年法主要聚焦于老年人在获得政府的救济金、在保护自身权利以及规划老年人未来生活的过程中所遇到的法律问题。人口老龄化在美国也对人口方面、雇员养老金方面、社会保障制度方面、医疗保险金来源方面、消费者欺诈方面、长期护理方面、监护制度方面、为精神能力缺陷的计划方面、有关医疗保险决策方面、虐待老年人方面都产生了巨大的挑战。

老年化；老年法；社会保障；医疗保险；养老金

研究老龄化问题是一项跨学科的研究行为，由法学、社会学、医学等多领域的专家共同参与。我本人也是一个兼有经济学作为第二学位的律师。

一、老年法

在美国，与老年化相关的法律问题越来越引发人们的关注。虽然老年人总是需要律师的帮助以解决相关的法律问题，然而在美国《老年法》作为专门领域被承认仅仅发生二十五年前。《老年法》可以被界定为专门或主要涉及到老年人的法律问题的学科。此处所提到问题“主要”涉及到老年人，是因为下列所讨论的许多问题同时影响到存在身体、精神以及认知性障碍的更年轻的成年人。许多从事《老年法》方面实践的专业律师也同时为有上述残障的年轻顾客服务。

对如何定义“老年人”，因不同国家而有所区别。在美国，通常定义老年人的标准是年满65周岁。该年龄也是个人有资格享受专门为老年人提供国家健康保险项目（即联邦医疗保险）的年龄。此年龄也是根据前联邦社会保障项目所规定的退休年龄。我在密苏里大学所教授的老年法课程主要聚焦于老年人在获得政府的救济金、在保护自身权利以及规划老年人未来生活的过程中所遇到的法律问题。我们从讨论人口变化开始，随后将讨论九个方面的法律问题，具体包括人口老龄化对人口、雇员养老金、社会保障制度、医疗保险金来源、消费者欺诈、长期护理、监护制度、为精神能力缺陷的计划、有关医疗保险决策、虐待老年人等方面产生的影响，这些问题也是专门从事《老年法》方面执业的律师必须精通的问题。很多问题是前所未有的，不仅对我们国家立法和政策的制定产生影响，而且对律师业务也将产生的挑战，需要我们认真研究和对待。

二、对人口方面的挑战

在美国，许多为老年人所制定的政策是由人口方面的变化所引发的。超过65岁的公民数量在急剧增加，超过85岁年龄组的公民数量增加的速度更为明显。超过65岁以上的公民数量为政府的退休制度增添了巨大的压力。因为许多老年人患有痴呆症或其他慢性病，最年老的公民群体数量的增加对长期护理与指定监护人制度有非常重大的意义。另一方面，女性的平均寿命较之男性更长，同时许多女性在身边没有家人陪伴或提供帮助的情况下独居。美国的生育率下降的速度虽然无法与其他国家相比拟，但生育率的上升速率之慢，足以导致在很长时间内工作的成年人的数量减少，造成支持有关老年人服务的政府项目的税收减少。

三、对雇员养老金方面的挑战

在许多国家，由雇主提供的养老金是与国家的社会保障支出紧密相联的。然而在美国，这两个体系又是相互独立存在的。除了对收入较低的个人以外，国家社会保障项目的补偿数额少于个人退休前一半的收入。为了保证体面的生活水平，退休人员须以雇主的养老金或个人储蓄进行补充。然而除社会保障账户之外，仅约一半的美国家庭拥有其他非社会保障外的退休账户。

提供终身固定收入的养老金（也被称为“确定保险金计划”）也有所减少，常常被大家熟知的401（k）’s计划所替代。然而，由受雇人员决定是否欲向401（k）’s计划做出投入。许多受雇人员因为直接的经济考虑决定不对该计划做出投入。美国公民用于储存的收入部分相对其他许多国家的公民少得多。虽然个人应该在退休前做好退休的准备，但对于那些做好退休准备的人，退休计划也常常并不完美。

个人在接近退休年龄之前往往意外地失业，并且不能获得同等收入的工作。许多人低估了自身的寿命，从而导致他们低估了自身的经济需求。上述种种因素导致的结果既是：许多人退休时将在更低的收入条件下生活。

四、对社会保障制度方面的挑战

预计在2033年美国的社会保障信托基金将枯竭。基于此情况，社会保障项目必须削减25%的保险金的给付，以符合目前社会保障税收的现状。为了避免保险金的陡然削减，议会在2033年前采取适当的措施，要么不再提高社会保障税的数额，要么将减少保险金的给付。每一年美国议会都计划做出某种行动，必要的调整将变得更加严阵以待。然而，虽然每年许多有关改革社会保障项目的议案被提出，美国议会政党对在短期内就修订《社会保障法》的方案达成一致意见的可能性极低。

五、对医疗保险资金来源方面的挑战

在美国，对老年人的健康护理是由联邦医疗保险项目支付的。医疗保险须由医疗补助（部分由联邦政府支付，部分由个别州支付），补充才能满足贫困的老年人的需求。随着老年人的数量急剧增加，医疗保险面临着严重的资金来源方面的压力。预计用于住院保险金的社会保障信托基金将在2016年前耗尽。

医疗保险的保险范围已经存在许多的缺口，需要老年人购买私人补充保险项目。针对贫困人群的医疗补助的资金来源状况也不容乐观。因为医疗补助较低的支付费用，许多医生拒绝接受通过医疗补助治疗的病人。同时，医疗补助与医疗保险结合的状况也不佳，在两种制度间也存在着无法覆盖之处。

六、对消费者欺诈方面的挑战

老年人经常成为欺诈的对象。联邦政府与州政府在这方面的立法也不尽完善，也呈现出前后不一致的情况。目前存在着有多种欺诈，包括按揭欺诈、欺诈出卖个人健康保险、法院指定监护人偷窃、在律师授权下的中介偷窃、联邦欺诈、电话推销、家庭修理、彩票欺诈等。值得庆幸的是，欺诈行为所影响的只是一小部分老年人。然而，一旦这些个案发生将给这些老年人带来严重的经济损失。

七、对长期护理方面的挑战

联邦医疗保险项目支付医务人员报酬、住院费用、医疗检查以及药物治疗方面的费用，但医疗保险只针对一小部分长期护理方面的费用进行支付。大多数家庭护理费用由医疗补助或私人储蓄进行支付。医疗补助的资金来源面临严重的压力，该项目的改革最终势在必行。私人长期护理保险制度虽然在美国是可行的，但实际上在美国尚未真正落实。

在此方面，存在着其他方面的担忧。除了联邦《家庭护理改革法》中对病人权利的详细规定，研究表明有关该法的强制执行是非常不充分的。在许多护理机构中工作人员是不充足的，在其他区机构中许多工作人员未经过专业的培训。

八、对监护制度方面的挑战

监护人是由法院指定的管理未成年人或缺乏健全精神能力的成年人人身与财产方面事务的人。因为老年人的数量急剧增加，缺乏健全精神能力的老年人的数量也相应增加。在美国，由法院指定的监护人也随之增加。但是由于每一个州对其监护人的报道都不一致或者根本不报道，有关监护人的准确数量尚不确定。此方面建立更完善数据库是非常有必要的。

过去三十年，美国监护法经历了重要的变革。立法鼓励法院在指定监护人之前，在其他的选择中作出探索。法院在指定监护人时，通常更倾向于授予监护人必要的权力。该目标也通过任命“有限监护人”的方式来实现。然而，在立法与实践中存在很大的差异。许多在监护领域工作的人相信有限监护人的指定会发生在更多的案件中。有许多人也担忧法院没有充分地审查由监护人提交的年度报告，将疏于对监护人的充分监督。

九、对精神能力缺陷的计划方面的挑战

大多数人在他们人生某一段时间缺乏亲自做出决定的健全的精神能力。然而，大多数成年人都无法提前做好规划。对人们对所做的选择进行更好的教育，以及鼓励人们做出规划是有必要的。财务管理计划的方案包括可撤销的信托与对律师的资金授权。对医疗保险决策的计划方案包括对律师进行医疗保险的授权以及做出医疗保险指示。

在可撤销信托的情况下，个人一般任命他们自己为自身的托管人，但保留一个继受托管人在丧失精神能力的情况下备用。在授权律师的情况下，无论是在财务管理还是医疗保险方面，个人都可以委托中介机构为他们做出选择。该中介机构在个人丧失精神能力并且明显需要帮助时，也会参与相关事项的协助。在医疗保险指示中，个人将对未来的医疗保险的保障做出特别的说明。

十、对医疗保险决策方面的挑战

即使签署对律师进行医疗保险方面的授权或医疗保险指令，也不一定能确保有效地证明医疗保险的决定与个人意愿相一致。书面文据在需要做出医疗保险的时候并不一定存在，即使具备了该文据也不一定对该文具进行了审查。许多提前准备的文据充斥着法律语言，使得医生或其他医疗保险的提供者很难理解。通过更优化的电传方式发送这类文据将减少获得该文据的问题。

另外，一项新的技术被称为“终身持续性治疗的医生指令”（下文简称POLST）将会减少拒绝提供医疗保险方承认此类文据的情况。POLST以医疗提供方与患者或其家属间的对话发起。病人提前提出的计划文书计入医生的指令中（该指令须使用医生能够理解的语言）包含在POLST顾问过程中。POLST展现了创造更可能承认患者愿望的通途的希望。

十一、虐待老年人方面的挑战

对老年人进行虐待，通常是由与老年人存在某种关系的人严重地滥用该关系。可能是一个家庭成员实施虐待行为，也可能是老年人所居住的机构中雇员实施的伤害行为。虐待可能以多种形式存在，包括身体、精神、经济以及性方面的虐待。与监护制度类似，有关虐待老年人普遍性的准确数据并不存在。但是不断增长的老年人的数量表明虐待事件发生的比率相应增长。缺乏此方面的数据主要源于虐待老年人的行为是隐藏的，往往长期不被人发现。

一旦财产被隐匿就不可能获得补偿，对虐待老年人的行为的刑事指控很难进行。美国所有的州都有专门的机构负责调查并报告老年人受虐待的情况，并负责提供在所调查的案件中所需要的成年人保障服务。但是，这些机构承担了相当重的案件数量方面的压力。

Legal Challenges to Achieving an Age-Friendly Society in the United States

David English1, ZHOU Hongyan2(transl)
(1. School of Law, University of Missouri, Columbia, USA 999076; 2. School of Law, South China Normal University, Guangzhou, China 510006)

There is a growing interest in the world in legal problems relating to aging. Elder Law may be defined as the study of legal issues that exclusively or primarily affect the elderly. Elder Law that focuses on the legal challenges encountered by elderly individuals in obtaining government benefits, in protecting their rights, and in planning for their futures. Aging in the US also poses the challenges to demographic changes, employer pensions, social security, health care, consumer fraud, long-term care, guardianship, planning for incapacity, health-care decisions, elder abuse.

Aging; Elder law; Social Security; Health Care; Pension

D922.182.3

A

1674-3555(2017)02-0038-04

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.02.005 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：朱选华)

2016-09-23

David English，男，教授，博士，研究方向：社会保障法，不动产法，信托法，老年法，慈善法

① 本文为David English发表于Bifocal文章的译文。David English. Legal Challenges to Achieving an Age-Friendly Society in the United States [J]. Bifocal, 2014, 35(5)： 126-129.