公平与共享：我国养老保障体系的失衡性剖析与制度调整

刘 芸

(温州大学瓯江学院，浙江温州 325035)

公平与共享：我国养老保障体系的失衡性剖析与制度调整

刘 芸

(温州大学瓯江学院，浙江温州 325035)

为了保障老年生活、维护社会稳定、牢固改革成果，我国业已出台大量养老保障法律制度。然而，在实际运行中，诸多养老保障制度面临着“失衡”的严重挑战，诸如因身份不同养老保障失衡、地区之间养老保障失衡、代际之间养老保障失衡、养老保险体系结构失衡、养老保障供需失衡等。基于对此现实困境的实证考量，提出了应在“公平”与“共享”的价值指导下进行适应性的制度调整，其中应包括完善多层次的养老保障体系、保障养老保险基金的来源、推进公共财政体制改革、健全养老保障的配套制度、提升养老保障监管与救济水平等多元化之综合路径。

养老保障体系；失衡；公平；共享

根据国际人口学会的定义，当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，称为“老龄化社会”。我国60周岁及以上人口21 242万人，占总人口的15.5%，65周岁及以上人口13 755万人，占总人口的10.1%[1]。老龄化比率从14%上升到21%，世界平均时间是50年，我国只有11年[2]。根据十八届五中全会精神，我国将于2020年全面建成小康社会，提出“在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，户籍人口城镇化率加快提高，人民生活水平和质量普遍提高”的要求，同时提出“共享”理念。“共享”理念中，注重机会公平，保障基本民生，全体人民共同迈入全面小康社会；增加公共服务供给，提高公共服务共享水平。因此，本文对我国养老保障制度进行分析并指出其失衡的客观现实，提出应以“公平”与“共享”为价值引导，进行国家制度层面的修正和调整。

一、公平与共享：养老保障制度平衡的价值导向

（一）对养老保障制度平衡性的理解

养老保障制度是指由社会资本和国家财政支撑以及国家立法强制建立的，为了保障公民及其家庭的基本生活需要而对其在年迈时给予物资接济的制度[3]。养老保障制度是多层次的法律体系，主要包括养老保险，养老救助和养老福利。这些制度除强制性外，还应有社会性、福利性特征。

养老保障制度的平衡性，可以理解为养老保障制度的资源配置处于结构合理、相对协调的状态，因此其系统功能可以达到最优状态①社会学所讲的平衡，是指社会各部分处于结构合理、相对协调的状态，系统功能达到最优；不平衡则相反。。养老保障作为以保障国民基本生活为基本职责的制度设计，必须关注养老保障功能的可持续发展，即在社会的演进过程中贯彻社会公平原则，通过不断调整的养老保障制度安排，对市场竞争和社会体制变革中的利益受损者进行适当经济补偿，以缓解社会矛盾和消除各种不稳定因素。养老保障制度平衡性，其结果在于达成“城乡养老保障公共服务的均等化”，具体表现为：不同区域之间、城乡之间、群体之间、个人之间在同一阶段享受的基本公共服务水平和机会大体相同。其中，需要明确“均等化”的指向：首先，它是指基本均等或相对均等，强调标准的统一,是相对概念并非绝对的平均主义，在此过程中应尊重社会成员的自由选择权。其次，均等化的标准有高、中、低三种理解。一是最低标准，即养老保障能够保障公民基本生活；二是中等标准，即养老保障基本公共服务达到公民的平均生活水平；三是最高标准，即养老保障基本公共服务在全国范围内实现结果基本统一。这三个标准应体现出由低到高、从保底救助到最高保障、持续进步的动态演进趋势[4]。

（二）公平与共享是养老保障平衡的价值之所在

1．养老保障平衡基于“公平”的价值诉求

公平“作为一种道德要求和品质，指按照一定的社会标准(法律、道德、政策等)、正当的秩序合理地待人处事；是制度、系统、重要活动的重要道德性质”[5]。在经济领域，公平表现为利益主体之间利益分配和利益关系的公正合理，一般具体化为收入均等化和机会均等化两个方面[6]。以“公平”为核心的养老保障资源配置价值体系，应在起点公平、程序公平和结果公平三个维度体现“公平”，即首先以公民获得养老保障项目的权利“人人平等”为起点，然后在养老保障的具体实施过程中克服市场规则竞争手段的弊端、利用社会规则分配养老保障资源，最后注意对生存能力较差、收入较低的弱势老年群体给以倾斜性的保护，以此实现无论是在“数量上”还是“地域间”的养老保障之结果公平。作为社会资源再分配的一种形式，养老保障制度用以纠正市场带来的谬误所产生的延伸机制，其资源配置应该具有经济公平的内涵和调节收入分配差距的取向。

2．养老保障平衡凸显了“和谐”的精神追求

首先，养老保障为全体成员创造出和谐、协调、安全的氛围，缓解社会矛盾，维护社会稳定。在激烈的市场竞争中，强者愈强，弱者愈弱，强弱两极分化必然会激化社会矛盾，影响社会稳定。而作为一种社会安全制度，养老保障通过对各种风险的防范，从国家、社会获得物质帮助。通过养老保障项目的实施，社会成员的生活保障度、心理平衡度、社会公平度、社会亲和力等都会大大增强。其次，养老保障的平衡使人民享有最基本的权利——老年生存权，使全体公民老有所养。作为一项长久的制度安排，养老保障维系的也是国家的长治久安与国民的终身福祉。

3．养老保障平衡促进社会“共享”

这里的社会“共享”更加突出“城乡养老保障的一体化”之建设结果。改革开放以来，我国经济发展较快，城乡居民生活水平提高明显，但受到二元社会结构体制的深刻影响，城乡差别、地区差别虽然没有剧烈扩大，但原有差距也没有因经济发展而有所缩小。而加快养老保障一体化步伐，使全体人民共享经济和社会发展成果，对于社会进步具有重要的现实意义。健全的全民覆盖、城乡一体、结构完整的养老保障体系彰显了社会主义国家人民民主的本质属性，呼应了广大群众追求幸福生活的现实需要，与转型时期社会发展战略目标一致，并将“中国梦”落到实处。

二、养老保障失衡性之现状剖析

一方面，我国正逐步建立起与市场经济体制相适应、由中央政府和地方政府分级负责的社会保障的基本框架，在制度层面上基本实现城乡居民的社会保障全覆盖；另一方面，在养老保障制度的进一步具体设计，以及微观层面的实际执行中，资源配置结构不合理、相对不协调的现象非常严重，其共同构成了养老保障的失衡状态。

（一）因身份不同养老保障的失衡

1．各类养老保险覆盖率差异较大

养老保险制度目前仍然为三个层次：国家机关公务员和事业单位工作人员的“退休金”制度，企业职工的城镇职工基本养老保险制度，以及广大自由劳动者以及农村居民的城乡居民社会养老保险制度。当前实施的养老金“多轨制”，直接导致每个“轨道”之间、群体之间待遇差距悬殊，滋生了很多不和谐因素。在覆盖率差异上，目前的基本养老保险因为历史的缘故而根据人群来设置。许多非公有企业员工大部份由外来务工人员组成，流动性很强，因此企业职工参保率偏低。例如笔者所在温州，为有序扩大社会保险参保覆盖面，温州市以“积极稳妥、分步实施、规范有序，逐步扩大”为原则，对现阶段全员参保缴费有困难的单位，除工伤保险全覆盖外，对包括养老保险在内的其他社会保险缴费实行分步到位，根据行业实际情况设置行业最低参保率。其中，制造业（不包括制革、化工、机械、金属加工制造业）、餐馆、服务业、建筑业行业最低参保率为35%；制革、化工、机械、金属加工制造业、交通运输业最低参保率为60%；流通业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、房地产业参保率为100%、其他行业参保率为60% - 100%。同时，虽然在实施城乡居民社会养老保险制度，得到广大城乡居民的拥护。但在推进16 - 45周岁人员参保缴费时，存在缺乏缴费积极性，造成城乡居民社会养老保险参保率偏低问题。不同人群在养老保险覆盖范围上存在巨大差异，导致了社会不公。

2．机关、事业、企业从业人员间的养老待遇不平衡

在统筹方式上，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》规定了从2014年10月1日起，机关事业单位参加基本养老保险制度，并提出建立职业年金制度。另在2015年3月27日公布的《国务院关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》也对机关事业单位的职业年金具体办法进行了规定。表面上似乎不同职业间养老保障公平了。然而在待遇支付上，《国务院关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》中规定，“机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。对财政全额供款的单位，单位缴费根据单位提供的信息采取记账方式，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，工作人员退休前，本人职业年金账户的累计储存额由同级财政拨付资金记实；对非财政全额供款的单位，单位缴费实行实账积累。实账积累形成的职业年金基金，实行市场化投资运营，按实际收益计息。”调查发现，全额供款的单位，其职业年金来源仍由同级财政拨付，加之记账方式保证资金的不贬值；非财政全额供款的单位，积累形成的职业年金基金则无法保障资金的稳定。

3．行业间养老待遇不平衡

在国有垄断型企业中，补充保险天壤之别，成为拉大收入的重要手段。目前的养老保险金大部分集中在县市级范畴，再加上针对交通、电力等部门行业施行的是行业统筹模式，造成了地方养老保险金和行业在统筹供给方面存在着不平衡现象。对于同一企业，管理人员与一般员工间差距也较大。不仅是参保水平，更涉及是否参保问题。部分企业因经营状况不佳而无法及时足额地为职工缴纳保险费，其职工的养老也无从保障。据我们到企业进行实地的了解，依然有企业不缴纳社保费；例如温州还有很多企业，只给企业中高层的管理人员或固定员工缴纳养老保险。

4．农民工养老保险权难以保障

虽然在养老保障立法中规定了农民工的养老保险权，如《社会保险法》第95条规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，为农民工享有同等的养老保险权提供了法律依据。再如，《社会保险法》第22条规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村养老保险合并实施”。然而，在2014年监测报告调查数据显示[7]，农民工中参与养老保险的仅占16.7%，依照2014年的2.77亿农民工计算，仅有不到五分之一的农民工缴纳了养老保险，剩余的农民工将来如何养老？更严重的是，未参保的主要成员——高龄（50岁以上）农民工2015年总数已超过4 900万，在农民工在总数中的占比达到到17.9%。

（二）城乡之间养老保障的失衡

1．城乡间养老待遇区别较大

我国的社会养老保险体系于20世纪50年代始建，虽然改革开放以来进行了一系列的改革与建设，主要的保护范围仍然是国有企业、参照国有企业办法实行社会保障的城市集体企业以及国家机关、事业单位的职工，农村地区的农民工和居民始终处在养老保险体系的边缘线上。虽然广大农村地区是公共产品和服务的主要需求地区，但在城乡二元供给机制下，农村地区的供给严重不足。从养老保险角度，城市和农村本身经济差距较大，城市基数本来就高于农村且实际调整比例又比农村高，这种现象造成了农村养老金上调的绝对值远远低于我国的平均水平，从而使基本养老保险在城市和农村之间形成“二元格局”的模式。即使2009年国务院发布《开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，提出了“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。”于2014年国务院又在总结新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，决定将两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险，公布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》。然而目前农村的实际养老保险覆盖率和保障水平都还很低。城市和农村经济水平的巨大差异，决定了在城市和农村之间养老保险给付标准的严重不均衡，统筹比例和工资水平的差异较大，这些都导致了实际交纳的养老金以及退休后所享有的养老金在城乡居民之间的落差较大。不仅如此，在福利方面的支出，我国人数中占比高于75%的农民的福利性财政支出竟然连5%的全国福利性财政支出都不到；而大概占比为我国总人数20%的城镇居民却占有高于95%的全国福利性财政支出[8]。从中也不难推出，我国养老福利在城镇和农村之间存在较大的差异，以及养老救助在城乡之间的差距也很大。如此严重的不平衡，无疑对老年人的老年生活影响较大。

2．城乡居民社会养老保险待遇较低

在“广覆盖，低水平”的指导原则下，2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》规定，“参加城乡居民养老保险的人员应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元、1 500元、2 000元12个档次”，“参保人自主选择档次缴费，多缴多得。”实际情况是城镇中较为贫困的老人特别是农村老人，按较低水平缴费后每月仅能够拿到百多元微薄养老金，能否靠此支撑日常养老开支是个很大的问题。以笔者所在温州为例，中央政府补贴55块钱，如果居民本身比较贫困，每年只能按100元标准缴个人账户部分养老费，到其退休之时，55元加上个人账户一个月收入再加上地方财政补贴的30元，也仅刚到百元。笔者所在温州市按缴费档次给予最高120元的财政补贴，对缴费满15年的参保人员，养老金从第16年起增加5元。该标准仍比较低。学者秦晖曾谈过“负福利”概念，即一方面机关、事业单位处于“富福利”的状态，另一方面贫困老人尤其是农民等群体处于“负福利”的状态。“强者衡强，弱者积弱”，显然不公平。

综上所述，“双轨制”和“碎片化”的养老保险制度如持续存在，不仅必然滋生贫富悬殊的“马太效应”，也将带来极大的不合理：首先，影响社会保障制度的可持续发展。从养老保险制度的整合与统一来看，导致现代社会保险制度在整体上难以运行下去，养老保险的替代率不仅难以整合，且搅乱了养老保险制度的各个参数的设计与运行；其次，一个经济体当中有两种或者两种以上待遇且之间存在这么大差距，是不公平的，不利于社会团结，甚至成为社会不和谐的一个根源；再次，从建立经济大市场的角度看，这样的制度影响了公共部门和私人部门之间的人员交流与流动，不利于建立一个大市场，养老保险制度成为公共部门与私人部门之间的鸿沟[9]。

（三）代际之间养老保障失衡

1．历史与现实责任模糊，长效机制缺失

目前，养老保险制度历史与现实责任模糊。1997年养老金体系构建前，国企对职工的长期历史欠库，单位和个人的养老金长期空转，尤其是单位为个人缴纳的20%养老金成了为历史埋单的补漏基金。而解决历史债务没有安排专项资金，“老人”和“中人”都未积累养老保险金①在企业养老保险制度从原先的“现收现付制”到“部分积累制”转变的过程当中，以1997年为界限将职工分为1997年之前退休的“老人”、1997年之前工作且1997之后退休的“中人”和1997年之后工作的“新人”。其中，“老人”仍然使用旧的养老保险制度，“中人”加发过渡性养老金，“新人”则实行新的标准。，但有养老权利，其养老金由全部在职人员承担，形成了历史债务问题。因此，虽然目前社会养老保险基金的筹资模式在名义上为部分积累养老保险模式，但养老基金的筹集尤其是个人账户实际上成为了现收现付制[10]。现收现付制严峻的问题在于养老责任后移。在养老保险体系初期，赡养率低、缴纳养老保险费的人数多且退休人员少，于是真正的受益者是养老保险体系初期的那些人。

在传统的现收现付制向统帐结合制转轨过程中，不难发现其难以持续：转轨成本偿还机制尚未形成，企业缴费负担高，竞争力受到影响；历史债务和现实制度分割的影响，不同地区的养老保险消极影响负担畸高畸国，破坏了市场竞争的公平性，也难以实现统筹层次的提高；转轨成本的化解机制与现实财政补贴的分担机制尚未形成，个人账户长期困难运行，优势无法有效发挥。合理高效的个人账户基金投资管理体制、养老保险经办体制、养老金增长机制等重要机制也尚未形成，体制障碍与机制漏失破坏了基本养老保险制度的定型与可持续发展。更严重的是，伴随着养老保险制度的不断发展、人口老龄化加剧和制度赡养率提高，养老金支付压力与日倍增。由于降低养老金不可行，只能通过扩大覆盖范围来应对养老保险金的支付压力。在人口老龄化问题日趋严重的情形下，当这种部分积累养老保险制度的可持续性遭遇挑战时，会给后代人带来不公平。

2．新旧制度间衔接困难

社会保险关系转移较难。由于全国经济发展水平不一、养老保险建制历史长短不一、劳动者数量与结构不一，因此养老保险基金储备情况区别较大。如笔者所在温州养老保险基金沉淀在县市一级财政专户，由县市一级政府负责。中国目前2.7亿农民工跨区域工作，社保关系转移难。尽管2014年出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，2015年又出台《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》。但可想而知，三种养老保险之间转移接续的困难与复杂性。

在“双轨制”的改革中，公务员将与企业职工一样缴纳养老保险费，统账结合，部分积累。那么改革前所欠的那部分养老金如何解决？按照可操作的统一的社会化养老路径，待遇骤降，必然导致公务员不满。之前为了规避政策，很多事业单位也都出现了提前退休现象。

（四）因性别不同所导致养老保障的失衡

从新中国成立以来，针对男女性别不同采取的政策为退休年龄不同。规定伊始，女性职工和男性职工的退休年龄分别是50岁和60岁。时移事易，现行对女工人、女干部和男职工的退休年龄规定分别是年满50周岁、55周岁以及60周岁；特殊工种的女性和男性分别为年满45周岁和55周岁。基于此，因为性别不同而导致退休年龄不同对养老待遇有着重要的影响：一方面，退休年龄低暗示着缴纳养老保险费少、工作年龄短以及劳动报酬低，退休早的职工综合工作年龄、缴费年限以及与领取养老金相关联的劳动报酬基数等因素，其所缴纳的养老保险费积累就不是很多；另外，退休年龄低还暗示着享用养老金的时间更久。如此显然的性别差异造成不同退休时间的结果，使得劳动者的养老保险权利未获真正公正的对待。

与此同时，平均预期寿命在持续升高，男性的升高速度比女性要慢，而且两者之间的差距也在继续拉大。但依照2010年全国人口第六次普查有关数据显示，我国平均预期寿命比2000年升高了3.43岁，已经有74.83岁；从性别差异来看，女性和男性的预期寿命分别比2000年升高了4.04岁和2.75岁，且现在分别为77.37岁和72.38岁[11]。女性退休年龄早且平均寿命长，于是女性的受保需求期也长于男性，这将会极具加大将来的养老负担。

从另一种角度看，在我国当前缴费年限和获得的养老金金额相关联的状况下，男职工所获得的养老金将高于较早退休的女职工。女职工退休后的生活质量无疑会大打折扣，这种养老保险制度设计带来的后果对于女性也造成了令人费解的缺憾。养老金如果不能确保男女之间分配的公平正义，对整个社会将是一种损害。

（五）养老保险体系结构的失衡

1．多层次的养老保险体系未形成

首先，补充养老保险滞后。企业年金本是养老体系中的一个关键补充。但现实是，尽管补充养老保险制度从1991年就已规定，目前仅在一些大中型国有企业垄断性企业业已建立，多数民企、中小型企业，建立的不是太多。并且，尽管2004年制定了《企业年金试行办法》、2015年3月27日公布了《国务院关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》，然而该制度未能充分利用起来，造成年金制度改革不到位。现在随着国家社会保障体系的不断完善、市场机制的不断发展，企业年金的发展也暴露出一些突出问题和矛盾，主要表现在：规模小、受益面窄，与养老保险第二支柱的要求不相适应；补充养老功能不足，影响待遇水平；相关条款与职业年金办法不一致，不平衡；部分条款不适应市场发展需要，不利于保护职工权益和促进企业长期发展。其次，个人储蓄性养老保险基本名存实亡。个人储蓄性养老保险在国外已经较为普遍，但在国内能与养老挂钩的理财产品少之又少，即使有相关产品，大多还是打着养老的名义实际做着风险较大的投资。再次，社会保障体系内的养老救助制度、老年福利制度，还未能形成制度规模，还需拓展老年优待领域和范围。最后，商业养老保险未能得到应有发展。

2．养老保险过度依赖财政资金

养老保险是一种社会保险制度，其基本原理和运行规则，应当是强调自身财务平衡，否则欧债危机即为殷鉴。基本养老金中统筹账户和个人账户并存的设计，本意是将两种制度加以融合，取长补短，但囿于养老制度的先天不足，其设计初衷并未实现，最终失去了自身平衡能力，走上了过度依赖财政资金补血的路径。随着支付压力的增加，每年转移支付的数额持续上涨，可以预见的是，随着老龄化加剧，这一数字还将攀升。由于目前的养老金统筹层级低，各地区之间无法横向调剂，若财政补贴不及时，一些地区的当期支付缺口将立即显现。根据财政性资金补贴情况分析，随着养老保险参保人员的增加，财政补贴资金压力进一步加大。

3．养老保险改革成本较高

可以预见，为统一养老保险制度，财政需要多花两笔钱，财政压力明显加大。第一笔，财政需要为机关职工缴纳工资总额的22%，以实现与城镇职工保险并轨；第二笔，为实现养老保险的并轨，政府很有可能需要建立公务员职业年金制度，并为其缴纳雇主部分，约为在职工资的5%。

（六）养老保障基金发展、运行的失衡

1．养老保险基金管理机制不合理

由于制度设计等原因，个人账户记账率高于实际投资回报率；养老金系数偏低，未能随寿命的增加相应调整、体现男女有别；职工平均工资确定不合理，在统计制度和方法上的缺陷，私营企业和个体劳动者被排除在外，因此增加了低收入人群的缴费负担，影响着基本养老保险制度覆盖面的扩大；缴费年限低，致使权利义务不对等。在基金运行中，比较突出的是缴费基数不实问题。由于单位缴费基数、个人缴费基数未按规定申报，缴费工资低于真实水平，以此逃避统筹账户，因此造成养老保险费征缴不足。

2．养老保险基金投资效率低且有风险

面对近年来的通胀压力，基础养老金投资渠道过窄、投资收益过低，收益率偏低，据郑秉文测算，多年来基本养老保险基金的投资年均回报率约为2%。2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴因素后基金收不抵支，且相比此前几年的预算执行情况，“亏空”越来越大。以企业职工基本养老保险为例，剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，“亏空”3 024.87亿元，比2014年的收支差1 563亿元，显著扩大[12]。由此而引发出养老保险基金安全问题，社保基金收益率低于同期CPI增长水平，低于社会平均工资增长率，面临巨大的福利损失。而且，按目前物价水平及银行定期存款利率，个人账户实际处于贬值的状态。目前养老保险金可以通过多种方式进入股票市场进行投资，但股票属于高风险金融渠道，未必一直能够获益。而且养老保险金入市，参与机构投资的社保基金与散户个人投资间存在竞争关系，也的确具有道德风险。

3．基金账户存在隐性缺口和支付危机

首先，个人账户的做实造成支付危机。当前城镇职工养老保险实施的形式是“统账结合”，单位负责缴纳职工工资总额22%的社会统筹部分，职工缴纳自己报酬的8%作为个人账户部分，在职工退休后开始支付。将养老保险金与个人密切关联起来的名义账户是用来记录个人缴纳养老保险费情况的。然而，在实际操作中，由于社会统筹部分支付转轨时的成本入不敷出，其当期的养老金支出只能靠挪用个人账户部分的积累来弥补，以致于所缴纳的养老金并没有真正进入个人账户，个人账户存在空账现象，即未形成积累。要落实国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2007]48号），逐步做实养老保险个人账户，以免造成养老保险基金支付危机。

其次，养老保险基金面临隐性缺口。按现行基本养老保险个人账户养老金发放办法，月养老保险金计发数=个人养老保险账户余额/139个月（国人平均寿命与退休年龄差，以月计）。据测算，约11.58年个人账户资金将会全部领完。在此之后，个人账户资金领完后养老金待遇不变甚至有所提高，因此，政府将负担此后个人账户养老金支出带来的隐性压力。

4．养老金调增致使基金支付能力下降

养老保险基金支付能力下降。虽然养老保险基金收入虽然保持一定的增长幅度，但仍小于支出增长幅度。其主要原因是企业退休人员连续八年调增养老金。

（七）养老保障金供需间的失衡

1．未能建立与人口结构相匹配的养老金供给结构

人口结构的失衡，是造成养老金缺口的重要因素。一方面，中国现在已经出现的老龄化、少子化，结构性的社会成员缺口使得养老基金承继困难；另一方面，生活成本的提高、人们对物质需要的提升使养老金支出只能递增，可以预见未来养老金的缺口将无法避免。当然，经济保持高速增长自然可以提高养老金的支付能力以弥补缺口，但是自2008年经济危机后，我国经济持续下行。目前我国养老金总体尚能够保持平衡，部分省已出现养老保险费透支的苗头，而到本世纪30年代，我国将进入老龄化高峰期，养老金缺口问题将变得更为严峻。面对老龄化社会步步逼近的情况，西方国家一般提前30年开始做准备，中国还未能建立起既能解决当前、保证老年支付，又能应付未来，还要有激励性的养老金结构。因此，不可能把养老金的负担都放在政府身上。

2．配套措施供给不足

目前，有助于完善养老保险体系的相关配套制度改革滞后，这些配套制度需要解决的问题包括：户籍制度的“二元化”；收入分配制度带来的阶层分化；实际收入与名义收入的巨大差距；社保支出巨大的潜在缺口；公共财政体制的不合理性：国家财政对基金制品的补助具随意性；公共投资管理体制效率低：个人账户资金面临着贬值的风险，且统账结合模式优势无法发挥等等。

三、从理念到实务：对养老保障失衡的制度调整

（一）养老保障基本理念与“十三五”目标的对接

“十三五”期间的目标要求提出“共享”理念，即注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会；增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。

养老保障立法的核心价值理念则是公平、正义、共享。其中，公平的理念要求国民的养老保险权益得以实现，维护起点公平，促进结果公平；正义的理念要求收入再分配功能，实现分配正义，实现程序正义；共享的理念，则要求养老保险待遇与经济增长合理挂钩，实现老年人对于经济社会发展成果的共享[13]。可见，养老保障的核心价值理念正实质对接着国家发展的目标方向。

（二）养老保障制度调整的具体内容

1．明确与强化政府的职能与责任

政府应进行“顶层设计”，确定改革方向与内容。应积极应对社会转型期的变化，与时俱进的在养老保险总体设计方面进行规划，促进所有公民的养老保险权益更有效的实现。在《国家人权行动计划（2016 - 2020年）》中，十三五期间的人权发展方向和目标也重点对养老保险权利提及和做出未来的发展安排[14]。

（1）强化政府对于养老保险的统筹责任。政府应明确必要的养老保险财政责任。我国目前的养老保险模式中，在单位、个人缴费的同时规定，国家财政支出的一定比例用于养老保险，或者规定当养老保险基金出现收支不平衡时，由国家财政承担兜底的责任。目前，政府在城镇职工中建立的养老保险属于收入关联型，用人单位、个人按比例缴费，国家承担财政兜底责任[15]。在社会养老保险法律关系中，政府承担一定财政责任和出资义务，能够保证社会养老保险的资金来源和制度的实施发展，实现社会养老保险制度的公平性、普遍性、社会性，也是政府对公民社会保障基本权利应承担的义务。而在农村养老保险、公职人员养老保险中，政府则本身承担着雇主角色，作为投保人承担责任与义务。政府主要责任还在于基金的监管与财政管理。其关键在于保证对社会保险基金运行的收支平衡问题。在加强政府监管方面，主要包括社会保险的日常监督和基金财务监督，目前急需明确的是部门之间的某些模糊边界，同时强化主管部门的职责，推行行政问责制。另外，政府应保证建立城乡统一的社保公共服务制度。要摸清人口数量和质量的底数，要建立社会化管理的居民档案，搭建起能够进行人口实时统计的平台；建立完善统一社会保障卡号下的网络系统，真正发挥“一卡通”对于社保转接的作用等具体应对措施。

（2）从顶层设计上消除制度性不公的状况。政府应切实解决好制度转轨过程中的历史遗留问题和各种新问题。其中重点包括：

首先，养老保障双轨之间靠拢并轨，完善有序的多元安排。从养老保险发展的宏观布局上，要合理解决不同养老保险制度间对接。虽然2015年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见转移接续与制度衔接》中规定了“转移接续与制度衔接”，其中明确，“参加城乡居民养老保险的人员，在缴费期间户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系的，可在迁入地申请转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累计计算；已经按规定领取城乡居民养老保险待遇的，无论户籍是否迁移，其养老保险关系不转移。城乡居民养老保险制度与职工基本养老保险、优抚安置、城乡居民最低生活保障、农村五保供养等社会保障制度以及农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的衔接，按有关规定执行”。但如何执行，养老保险还要精算平衡，收缴、给付、投资收益以及替代率、给付年龄等等都是调整的因素，以此来合理解决不同身份群体间养老保障的平衡。其难点在于：一方面，虽然目前机关事业单位也建立了基本养老保险制度，但如前所述，在待遇计算与发放方法上，与企业存在较大差别，又形成新的制度及实际中的不平衡。因此，应逐步统一相应的计发方法，从制度规定上做到实质公平；另一方面，机关事业单位与企业的年金建立，也存在资金来源的差异，可以想象未来不同群体间，在目前工资收入相近的前提下未来待遇依然有很大区别，因此，应加大现有国企营利的上缴费以补充社会养老保险基金，以缩小我国公民因身份在养老生活上的差距。除此之外，还应合理解决农民工养老保险问题。按照农民工实际的需求，强制将其纳入在城镇职工养老保险、城镇居民养老保险制度中，并严格执法，减少侵犯养老保险权益事件的发生。

其次，政府应承担起解决历史欠账的责任，完善制度安排，做实基本养老金个人账户，才能够更加公平的分配各方责任和利益。政府应从财政划拨专项资金，做实养老金账户，把“窟窿”填满。社会保险制度改革产生的历史遗留问题和改革成本的分担问题，实际上是新旧两种模式转换中的问题，政府必须成为改革成本的消化者。社会保险法第十三条第一款规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”其中体现了政府对养老保险转轨的财政支持和改革成本的责任承担，然而可以预见，这类粗疏的规定必定使养老保险基金积累缺乏可持续地操作性。政府对中老年职工养老金的历史欠账还应当做出明确的测量与合理的承担责任规划。其主要途径是：首先，加大现有国企营利的上缴费以补充社会养老保险基金；其次，扩充养老保险基金的保值、增值方式；再次，继续扩大养老保险的覆盖率。长远目标则是政府通过直接间接举措，刺激经济的发展。

再次，形成公平合理的养老金计发机制，不断缩小养老金待遇差距。法定的多元保障制度（除老年津贴外），不应造成不同群体间养老金待遇水平的不断加大，而是应当在规范收入的基础上，不断缩小不同群体间养老金的待遇差距，尤其是缩小公职人员和企业职工的养老金待遇，使工龄、职务相当的退休人员养老金水平基本一致。对职工基本养老保险制度，应当通过提高养老金领取的最低缴费年限，延长个人的缴费年限等措施，提高养老金待遇。同时，增强养老金待遇与缴费标准、缴费年限的相关程度，形成“多缴费、多收益”的激励机制。缩小正式制度安排不同群体间养老金待遇差距的关键，在于降低公职人员养老金的替代率以及建立统一的、与物价指数挂钩的养老金增长机制。因此，对公职人员养老保险制度，应当进一步规范其工资制度，同时降低养老金替代率，确保工作年限相同、职称近的企业职工与公职人员养老金保持基本一致。在养老金待遇调整方面，应当建立统一的养老金调整机制，无论是职工养老金还是公职人员养老金，都应该与特价指数相挂钩，以确保退休人员基本生活水平，控制养老金待遇差距。另外，还应大力推动老年服务产业，提高服务保障水平。

（3）扩大养老保障覆盖率，使养老保险制度具有可持续性。覆盖率小是目前养老保险制度最重要的问题之一。维持养老保险可持续的重要因素包括扩大覆盖率和提高参保率。缴费人口只有达到一定的数额，才能真正应付老龄化社会所带来的危机，实现公平地平衡养老保障权利。

2．完善健全多层次的养老保障体系

进一步整合相关制度，尽快完善包括保障目标、保障待遇、经办机构、投资规则和税收优惠等相关内容，从而形成符合实情的多层次的养老保险框架体系。

（1）推动公平的基本养老保险制度的建立。社会保障体系的中枢为养老保险，其对保障民生和促进和谐具有不可替换的作用。实行“社会统筹＋财政补贴”，现收现付，以保障参保者的基本生活需求。公民不分身份、职业，都以中华人民共和国公民的资格缴费参保，个人缴费与企业无关；企业分担的部分，则由国家以纳税的方式直接向企业收缴。这一层面讲求的是公平，无论其单位身份，待遇应该基本在同一水平上。基本生活需求可以定量，按生活必需的商品和服务计算，然后区分地区差别，再按物价指数逐年调整。现在城镇职工基本养老保险制度日益成为整个养老保障体系中的主体，而目前的重点和难点是需要加快推进农民养老保险建设。

（2）大力发展补充养老保险（职业年金养老）。目前我国在企业、机关事业单位都大力发展补充养老保险制度。目前需要促进推动的主要是企业年金。人社部对2004年制定的《企业年金试行办法》进行了修订，起草了《企业年金规定（征求意见稿）》（下称征求意见稿），并于2016年6月14日起向社会公开征求意见。征求意见稿中主要把握以下三个原则：一是对经实践检验、市场反映良好的内容继续保留，对不适应市场发展的，综合各方意见予以修改完善；二是注重与《企业年金基金管理办法》和《机关事业单位职业年金办法》相衔接；三是注重调动企业和职工参保积极性，发挥企业年金调节收入分配作用。具体措施中，下调了企业年金缴费的上限；增加了企业年金方案变更和终止的内容；增加了中止和恢复缴费的内容；对企业缴费的分配差距作了限定；完善了企业年金待遇领取方式；扩大了企业年金适用范围。

笔者认为，对于企业年金的制度调整，其主要思路还可以考虑以下几点：通过加大企业年金税收优惠力度来扩张企业年金市场规模，从而使企业年金在养老的程序中最大限度的发挥其补充作用；推进用人单位建立灵活多样的补充养老保险；鼓励中小企业发展多种形式（如行业性、区域性、集合性）的企业年金制度，适当补贴低收入劳动者参加企业年金，以体现适度的社会公平；可允许企业经济效益好时投资补充养老保险，经济效益差时暂缓缴纳补充养老保险，投资补充养老保险不限时间，养老待遇的享受以用人单位缴纳的补充养老保险的总额而论；允许企业对同一单位职工设立不同档次的补充养老保险，作为企业奖勤罚懒、鼓励竞争的手段，促进企业的发展等。总体而言，可以为国有企业建立相对统一的企业年金制度，为其他企业创造适合企业年金发展的政策氛围，以此不断提高企业退休职工的养老金水平。另外，还应推选特种养老储蓄等符合农村居民特征的补充养老保障制度，以提高农民的救济保障水平。

（3）国家还应当鼓励开展个人储蓄性养老保险。个人储蓄性养老保险由员工自身依据承担能力和收入自主决定是否参与和储存多少，具有较好的操作性。个人储蓄性养老保险有助于筹集养老资金，从而缓和来自于养老的负担。从长远角度来看，个人储蓄性养老保险为以后储存了养老资金，并且也能够提高老年人的生活质量。

（4）引导商业保险公司开发多种年金产品。商业性养老保险应积极参与到养老保障事业中去，是养老保障的有益补充。发展商业养老保险制度的意义非常重大，可以填补养老保障的空缺领域，又能使养老保障水平提高，使养老保障社会化和市场化并重，实现低风险的养老。

（5）全面落实养老最低生活保障制度。需要处理好养老保险与养老救助明确社会保障制度间相互功能与价值，进行相互补充。其中，为避免一些参保人因为缴费年限较短、缴费基数较低造成的养老金过低不足以维持退休后基本生活的问题，可以建立类似瑞典、智利、墨西哥等许多国家所采取的保障性最低养老金制度，当然保障性最低养老金的建立一定要把握好其社会救助性的“度”，既不可过低发挥不了相应的作用，又不可过高损害了养老保险已经建立起来的激励约束机制。因此，应加大政府财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生等部门的沟通与协作，实现由农村养老救济的最低生活基本保障。

（6）建立老年津贴制度。养老补贴制度的建立，能够适当增加老年人的收入以及提高他们的生活水平，因此需要保证城乡居民津贴制度的稳定性。除了继续推行高龄津贴，重点还应该将农村计划生育户、双女户的老年人奖励扶助津贴制度向农民基本养老保险制度或城乡居民老年津贴制度转轨，继续推行和完善五保供养制度。

3、保障养老保险基金的来源

（1）加强社会保险基金管理，降低基金风险。目前的养老保险监督管理机制以行政监督管理为中心，以社会与审计监督管理为补充，此种监督管理机制对于管理、规范与使用养老金而言扮演了十分重要的角色。但是，我国现行养老保险基金监管制度在实践操作中存在着缺乏统一规划、重复监管现象严重、监管效率不高等问题。为了保障养老保险金的规范使用，完善养老金的监管机制已经刻不容缓了。笔者认为：相同行业的人员可以互相联络并成立行业协会，联合规定纲纪来限制彼此的作为，从而完善内部监控；由具体养老保险的托管机构、投资机构和经办机构按期向专门的监管部门报告基金的征收、管理以及运营情况，并且所披露消息的真实性由该机构负责。同时，要做到基本养老保险实行统筹账户与个人账户分帐管理，逐步做实个人账户；重新确定最低养老金标准（现在大于最低工资标准，与平均养老金也很接近），鼓励延长缴费年限；建立社会保险精算制度，加强基金风险预警。目前的工作重点之一为划拨更多国有资产包括国有银行和国有保险资产给社保基金，让这些股份提供股息红利作为社保收入的重要来源，让养老金获得财务上的可持续性。可以考虑将机关、事业单位养老金替代率略为降低，改革20 - 28年后，并轨的基本养老金可以实现财务平衡，传统退休金退出市场，统一的国民基础养老金长成[16]。

（2）建立养老保险基金安全投资机制。在保证养老金可持续性方面，则需强化制度自身造血能力，完成统筹、个人“双账户”保险结构的设计初衷，允许养老基金进入资本市场保值增值。两份关于企业年金的文件《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》（即“23号文”）和《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》（即“24号文”）反映出了养老体系中的一些变化。根据“23号文”，企业年金基金投资范围增加了商业银行理财产品、信托产品、基础设施债权投资计划、特定资产管理计划、股指期货等产品。“24号文”主要围绕养老金产品设计方面，使得企业年金的投资转变为可通过购买养老金产品参与投资，客户可投资适合自己风险偏好的养老金产品。拓宽养老保险基金的投资渠道殊有必要。

（3）建立并完善养老金自动调整机制。以向城镇企业退休人员提供基本生活保障为目的，我国目前城镇企业职工基本养老金的目标替代率为60%左右。在养老金支付困难然而公民自我保障能力提高后，适当地降低养老金替代率已势在必行。美国的养老金替代率为51%、英国47%、日本49%[17]，都明显低于中国目前的水平。国际劳工组织1952年提出的《最低社会保障标准公约》规定，退休金替代率40%是可接受的标准，这也是目前大多数发展中国家的待遇水平。尤其是机关、事业单位养老金替代率目前可以达到90%，将机关、事业单位养老金替代率略为降低将势在必行。

4．推进公共财政体制改革

养老保障等基本公共服务均等化的推进，要求中国传统财政体制必须向公共财政体制转变。为此，财政体制应从以下几个方面加以完善。

（1）调整和优化财政补贴结构。养老保障作为公共产品，需求规模大、层次多，需要多元化的制度供给机制。这样不仅有利于打破过于依赖政府供给而导致的资源配置低效率、政府负担过重的局面，而且可以优化养老保障供给的质量。为此，政府应逐步优化养老保障财政支付，把补贴更多地投向单位或个人所无法负担的领域，使单位承担更为重要的社保义务；对于公职人员，应要求个人义务的承担。政府应把财政补贴的重点转向农村，加大对农村基本公共服务的投人。

（2）规范并强化转移支付，保证基层财力。首先，调整转移支付的框架。政府承担的养老保险资金拨付责任更适宜列入一般性转移支付，其中主要包括体制补助、结算财力补助以及税收返还等形式。其次，探索市级财政对辖区县乡财政、经济发达地区对欠发达地区的转移支付形式。再次，加强对专项转移支付项目的监督和绩效评估。

5．健全养老保障监管制度，提高救济水平

无救济无权利。社会保障权是公民的一项基本权利。在社会保障权中，权利的核心是给付领受权。社会保障制度必须通过法律的强制性保证其有效实施，社会保障方面的行政和司法救济对于公民社会保障权的实现至关重要。养老保障救济的手段主要是行政救济和司法救济，目前《社会保险法》规定了行政复议或诉讼、调解仲裁与诉讼即劳动争议处理、劳动保障监察这些程序用以处理社会保险争议，然而这些作为社会保险权的法律救济方式来说，还是不够充分。还应当继续扩充政府的民意沟通路径，健全民众养老保障的诉求机制，以确保公民在该项制度中充分享有相应的基本权利——知情权、参与权、监督权，以及问责权。为此，可以在以下几方面做出改革：

（1）加强养老保障执法监管。相关机构应经常督查单位缴交养老保险费用的情况，及时发现问题，纠正或补救。职工本人应该关心养老保险缴费情况。对不按时完成缴费任务的单位，应该采取切实有效的措施，奖优罚劣。例如，有关部门可从加强基金征集着手，对企业欠缴、缓缴养老保险金的，采取抵押担保，申请入民法院采取保全、强制执行等措施。对于因机制转换、工作变动等原因导致劳动者社会保险发生中断、遗漏，有关部门应找到适当衔接办法。

（2）增加养老保障的司法救助渠道。首先，增加宪法诉讼或公益诉讼方面的救济。政府及其有关部门为了落实保障公民社会保险权益的职责，应当考虑将行政机关影响较大的部分抽象行政行为列入宪法的诉讼范围。根据民诉法55条规定，涉及到公共利益的可以提起公益诉讼，因而针对社会保障事项开展公益诉讼确实可行，其具有法律赋予的可操作性。

其次，健全行政救济程序。笔者认为，首当其冲的，应当在法律的基础上进一步详细规定公民社会保障权利受到侵害时的救济范围、救济程序和救济措施，设置明确的行政救济程序。地方政府在养老保障法律、行政法规等制度及政策实现的过程中，关于政府行政程序法、行政救济法等方面的经验可以适当借鉴国外，从而完善我国行政法制体系，实现政府行政行为高效率化和高质量化。在行政诉讼、行政复议等多种救济渠道的过程中，确立政府行政职责的追究范围，提供便利顺畅的养老权益救济途径，在老年人与政府之间设立养老保障法律权益纠纷的调解、仲裁机构，从而降低老年人与政府养老保障权益纠纷的社会治理成本。

再次，健全司法救济程序。司法机构在处理养老保障纠纷时，应实现其司法“公正”的职能，捍卫司法权威，以确保诉诸司法的养老保障法律问题基本上都得到公平有效的解决，而不能偏私政府或个人。在此过程中，要竭力实现社会效果和法律效果的统一，化解社会矛盾与公正司法的有机统一，此二者的统一是法律公平的关键所在，更是提高政府行政质量的有效举措。与此同时，在法院诉讼过程中，还应采取降低司法权利、养老保障权益实现成本的措施，如简化纠纷解决程序、减免诉讼费用等措施，以实现公平和效率兼顾的司法救济权益。

（三）健全养老保障社会规制的配套制度

1．尽快出台推迟退休相关政策，减少养老金支出

在老龄化加速的情况下，适当延迟退休年龄是应对养老金缺口问题的有效途径之一。从我国老年入口劳动能力条件看，延迟退休是可能也是必要的的。我国居民的健康状况有了很大改善，我口的平均寿命已达到69岁，现在约有900万老人实际上退而不休，继续从事各种经济活动。2013年11月12日中共第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了研究制定渐进式延迟退休年龄政策。延迟退休年龄的基调是“小步慢跑”，是以相对缓慢而稳妥的形式来逐渐提高退休年龄，以期解决社保资金问题。公职人员先行延迟退休年龄似乎已达成共识。原因是这样不仅能够帮助削减延迟退休年龄的阻碍，而且能够为全面展开延迟退休年龄提供经验。延迟退休年龄可以延长劳动者的工作年限，减少养老金支出，从而更好的应对养老金缺口问题，为社会创造更多的价值。目前的思路中，还包含了未来男女同龄退休的计划。至于推迟退休的具体实施方案，自2014年起包括中国社会科学院、清华大学、中国人民大学、浙江大学等在内的多家科研机构向国务院人力资源与社会保障部提交了调研报告和对应建议，目前也是社会公众关心和讨论的生活重点之一。虽然人社部多次表示延迟退休的方案即将出台，但截至目前有关规范性文件似乎更多存在于专家的揣测之中。人力资源和社会保障部部长尹蔚民于2015年曾表示“延迟退休方案应该在2017年推出，最早在2022年开始实施”[18]，为顺利推进养老保障的战略目标，延迟退休方案还应当早日公布。

2．发挥政府的区域协调功能

我国养老保障制度由于建立的时间不长，且往往以试点开始，虽然目前已经公布了地区之间、城乡之间养老保险制度的相互衔接办法，但即使在一个养老保险法定统筹区域内，历史上财政权分属于省市县的局面所带来地区利益的分割与固化，在实际中仍然造成养老保险目前还是以县级统筹为主、地区转移困难的结果。另一方面，由于农村老年群体数量庞大、保险基金前期积累不足加上技术层面确有难度，城乡之间衔接力度也明显不够。因此，在实现社会保障一体化的过程中，政府要综合区域平衡，进行利益协调，使相对落后地区居民也能享受经济发展的成果。

3．加强基层建设

第一，加强基层社会保障公共服务机构建设，是落实科学发展观、践行“执政为民”最直接的手段。落实科学发展观，构建和谐社会必须解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，而社会保障工作就是以人为本的直接体现，也是构建和谐社会的坚实基础。第二，加强基层社会保障公共服务机构建设，是市场经济发展的必然要求。第三，加强基层社会保障公共服务机构建设，是突破事业发展瓶颈，推动事业深入发展的客观需要。

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Justice and Sharing： Analysis on Unbalance of China’s Elderly Security System and Its System Adjustment

LIU Yun
(Oujiang College, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

A large number of legal institutions for old-age security has come out in China in order to guarantee the elderly life, maintain social stability and secure the reform achievement these years. However, in actual operation, many retirement pension systems are faced with such serious challenges of "unbalance" as the old-age security unbalance coming from identity difference, regional differences, generational difference, structure difference as well as the unbalance between supply and demand. On the basis of the demonstration consideration of such a realistic dilemma, this paper puts forward the system adjustment of adaptability under the principle of "justice" and "sharing" value. Multiple paths must be adopted such as perfect multilevel old-age security system, endow insurance fund sources of security, promotion of the public finance system, improvement of the old-age security system to support and enhance old-age security supervision and relief level.

Graying Elderly Security System; Out-of-Balance; Justice; Sharing

D922.182.3

A

1674-3555(2017)02-0024-14

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.02.004 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：朱选华)

2016-09-23

教育部项目(14YJCZH214)；浙江省民政政策理论研究规划课题(ZWZC201460)；浙江省温州人经济研究中心支持项目

刘芸(1975- )，女，陕西宝鸡人，副教授(院聘)，硕士，研究方向：劳动法与社会保障法