我国劳动保险时期的全国统筹机制—— 法律设计、制度变迁与现实启示

岳宗福

(山东工商学院公共管理学院，山东烟台 264005)

我国劳动保险时期的全国统筹机制
—— 法律设计、制度变迁与现实启示

岳宗福

(山东工商学院公共管理学院，山东烟台 264005)

我国在劳动保险时期曾经构建了一种全国统筹机制，这种统筹机制经过了形成、破坏和修复等演变阶段。当时的全国统筹机制采取了“国家统筹+企业保险”的模式设计，是一种劳动保险金在全国范围内的“统筹调剂”机制，而不是劳动保险金在全国范围内的“统收统支”机制。在《社会保险法》已将逐步提高社会保险统筹层次确定为法定目标的背景下，分析我国劳动保险全国统筹机制的设计及变迁，对于破解职工基础养老金全国统筹的难题、并理性务实地选择全国统筹的路径具有重要的现实启示。

劳动保险；全国统筹；法律设计；制度变迁；现实启示

全国统筹是一个国家社会保险制度的最高统筹层次。社会保险统筹层次可以理解为在多大程度和范围对参保人分散风险、基金共济以及提供相关服务。新中国成立以后，在全国范围内迅速建立了劳动保险制度，并形成了一种全国统筹机制，这种统筹机制在“文化大革命”期间遭到破坏。改革开放以后，社会保险制度改革不断推进，但统筹层次一直在低位徘徊，制约了社会保险改革的深度推进。《社会保险法》已将逐步提高社会保险统筹层次确定为法定目标，党的十八届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出了“实现职工基础养老金全国统筹”的目标建议，“十三五”期间将成为推进职工基础养老金迈向全国统筹的重要机遇期。在此背景下，研究我国劳动保险全国统筹机制的法律设计及历史变迁，对于厘清职工基础养老金全国统筹的目标和路径，也许不无“温故知新”的现实启示意义。

一、《劳动保险条例》关于全国统筹机制的设计

1951年2月，由中央人民政府政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》）对于劳动保险金的筹集和管理体制进行了系统设计，在劳动保险制度下构建了一种全国统筹机制[1]：（1）劳动保险基金由工会基层委员会掌管，每月结算一次，其余额全部转入省、市工会组织或产业工会全国委员会账户内，作为劳动保险调剂金；劳动保险基金不足开支时，可以向上级工会组织申请调剂。（2）劳动保险调剂金由省、市工会组织或产业工会全国委员会掌管，每年结算一次，余额上缴中华全国总工会。（3）中华全国总工会掌管劳动保险总基金，对所属各省、市工会组织、各产业工会全国委员会的调剂金有“统筹调用之权”。（4）劳动保险调剂金的收支事宜由各级工会组织的财务部门根据中华全国总工会的规定办理之。分析上述内容可以看出，当时关于全国统筹机制的设计具有如下两个明显的特征：

（一）劳动保险制度下全国统筹是一种劳动保险金在全国范围内的“统筹调剂”模式，而不是劳动保险金在全国范围内的“统收统支”模式

这种“统筹调剂”模式包括三个相互流通的劳动保险“基金风险池”：一是由中华全国总工会所掌管的劳动保险总基金，二是由各省、市工会组织、各产业工会全国委员会所掌管的劳动保险调剂金，三是由各企业基层委员会所掌管的劳动保险基金。三个“基金风险池”的资金都来源于企业缴纳的劳动保险金，缴纳标准“相当于各企业全部工人与职员工资总额的3%”，由企业行政方面或资方必须按月按照“上月份工资总额”计算，于“每月1日至10日限期”内一次性缴纳。劳动保险总基金由三部分组成：一是开始实行劳动保险的头两个月内，企业按月缴纳的“全数”劳动保险金；二是自开始实行劳动保险第三个月起，企业每月缴纳的劳动保险金的“30%”；三是劳动保险调剂金每年结算后上缴的余额。自第三个月起，企业每月缴纳的劳动保险金的另外“70%”则存于“各该企业工会基层委员会户内”作为劳动保险基金。劳动保险调剂金来自两个方面：一是劳动保险基金每月结算后上缴的余额；二是不足开支时申请劳动保险总基金调拨所得的补助资金。三者的功用各不相同。劳动保险总基金主要有两种功用，一是用于举办集体劳动保险事业，如养老院、残废院、疗养院等；二是用于调剂补助劳动保险调剂金的不足。劳动保险调剂金的功用主要是“上解下补”，所谓“上解”是指每年的结算余额要上缴劳动保险总基金，所谓“下补”是指调剂补助劳动保险基金的缺额。劳动保险金用以支付“各项抚恤费、补助费与救济费及本企业集体劳动保险事业的补助费”。

（二）劳动保险制度下全国统筹是一种“国家统筹+企业保险”机制，而不是单一的“国家统筹”机制

当时由中华全国总工会掌管的劳动保险总基金实行“全国统筹”，对于所属各省、市工会组织、各产业工会全国委员会的调剂金有“统筹调用之权”，并得用以举办集体劳动保险事业；如省、市工会组织或产业工会全国委员会调剂金不足开支，得申请中华全国总工会调拨调剂金补助之。在劳动保险全国统筹机制下的“企业保险”主要体现在两个方面。首先，劳动保险的各项费用全部由“实行劳动保险的企业行政方面或资方”负担，其中一部分由“企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交工会组织办理”，另一部分则“由企业行政方面或资方直接支付”。所以，企业方面除了缴纳劳动保险金之外，还承担着支付其他劳动保险费用的责任，如工人和职员因工负伤的全部“诊疗费、药费、住院费、住院时的膳费与就医路费”、工人和职员患病或非因工负伤的所需“诊疗费、手术费、住院费及普通药费”等费用均由“企业行政方面或资方负担”。其次，企业缴纳劳动保险费的大部分转化为劳动保险基金后，仍然留由企业基层工会掌管，用于支付本企业各项劳动保险待遇（参见图1）。依据《劳动保险条例》的规定，“企业缴纳劳动保险金的30%由中华全国总工会管理，事实上进入了国家统筹，其余70%由企业基层工会管理，并在企业内部使用，实际上是一种企业保险”[2]。在这种机制之下，“劳动保险筹资秩序井然，劳保资金在不同级次的工会组织之间流动，上级工会组织负责统筹调剂”[3]。劳动保险总基金、劳动保险调剂金与劳动保险基金三者之间分工明确、彼此衔接、相互融通，在1951年到1966年基本上保持了劳动保险制度的平稳运行。

二、劳动保险制度下全国统筹机制的变迁

我国劳动保险时期全国统筹机制经历了形成、破坏与修复阶段。从1949年到1966年“文化大革命”开始前是劳动保险制度建立和完善时期，也是劳动保险全国统筹机制的形成阶段。“文化大革命”期间，劳动保险制度受到严重冲击，其全国统筹机制被彻底破坏，这种情况一致持续到改革开放初期，属于劳动保险全国统筹机制的瘫痪阶段。进入20世纪80年代以后，全国不少地区开始试点退休费用及退休人员医疗费用的“社会统筹”，尽管当时“社会统筹”的层次还很低，也没有明确提出要修复劳动保险的全国统筹机制，但这种试点毕竟是在劳动保险的制度框架下进行的，所以可以视为修复劳动保险全国统筹机制的一种初步探索和努力。

（一）劳动保险全国统筹机制的形成

新中国成立前夕，党和国家即开始准备建立劳动社会保险制度。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》起“临时宪法”的作用，其中第32条明确规定“逐步实行劳动保险制度”，为劳动保险制度的建立与运行提供了宪法性依据。为了落实《共同纲领》的这一规定，《劳动保险条例》于1951年2月颁布。此后的数年间，我国劳动保险制度经过多次补充和完善，1953年和1956年先后两次扩大《劳动保险条例》的实施范围，到1956年享受劳动保险待遇的职工人数“相当于当年国营、公私合营、私营企业职工总数的94%”[4]307。1957年9月，周恩来总理在中国共产党第八届中央委员会第三次扩大的全体会议上曾透露，全国总工会建议扩大劳动保险的实施范围，取消现行的公费医疗和其他各项有关办法，以减少职工中的矛盾。但是，这一建议后来并未付诸实施。在1958 - 1966年间，我国对于劳动保险的养老待遇、医疗待遇及某些特定人群的劳保待遇进行了适当调整和完善。不难看出，在1951年至1966年“文化大革命”之前，虽然劳动保险的实施范围不断扩大、相关待遇也有所调整，但劳动保险金在全国范围内的“统筹调用”机制没有发生根本改变，其“国家统筹+企业保险”模式也没有发生本质变化。

（二）劳动保险全国统筹机制的瘫痪

“文化大革命”开始后，劳动保险制度下的全国统筹机制受到严重破坏，从1966年到1970年国家劳动部受到严重冲击以至于被撤销，负责掌理劳动保险事务的工会系统几乎陷入瘫痪状态。1969年2月，国家财政部发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”[5]。这标志着“国家统筹+企业保险”模式被抽掉了“国家统筹”机制，而只剩下了“企业保险”的内容。同样是在1969年，国家计委劳动局通知各地劳动部门，要求把劳动保险工作管起来，并逐级建立起工作机构。这样，《劳动保险条例》所确定的劳动保险待遇仍得以维持，在此意义上可以说整个劳动保险制度得以“基本上维持下来”[4]324。但是自此以后，劳动保险制度下的全国统筹机制陷入全面瘫痪状态，劳动保险也因失去了统筹机能完全蜕化为一种“企业保险”模式，这种状况一直持续到改革开放初期。

（三）修复劳动保险全国统筹机制的尝试

直到改革开放初期的1983年，当时的国家劳动人事部在保险福利方面仍然提出建议，要求把只适用于城镇全民所有制职工的劳动保险制度，“改变为适用于全民职工、集体职工、个体劳动者、农村社员的制度，使城乡劳动人民都无后顾之忧”[6]。1984年又进一步提出“逐步建立保险基金制度，实行退休费社会统筹”[7]。因此，进入20世纪80年代中期以后，“社会统筹”逐渐成为社会保险制度改革中出现频率较高的一个术语。1983年下半年，劳动人事部提出退休费用实行社会统筹的意见，并选择江苏省泰州市、广东省江门市和东莞市、四川省自贡市等作为试点地区。进入1984年，全国范围内普遍开展退休费用社会统筹。统筹范围也从国营企业扩展至集体所有制企业，统筹资金原则上包括了用于退休人员长期性开支的各项费用。医疗费用的社会统筹启动较晚，河北省石家庄市于1985年11月在全国率先进行退休人员医疗费用的社会统筹，河南、江西、湖北、辽宁、湖南等省的一些县（区）也随后试行。总体而言，这一时期的社会统筹试点，并未触动原有的劳动保险制度框架，只是为了解决“企业保险”带来的负担不平衡问题所进行的改革探索。因此，“始于1983年的退休费用社会统筹，可以被看作是对劳动保险原有财务机制的修复”，实际上也可以视为修复劳动保险全国统筹机制的一种初步尝试和努力①当然对此也存在不同看法。如据郑东亮整理的《劳动科学研究所召开职工退休费用社会统筹问题学术讨论会》（载《中国劳动》1987年第7期）一文记载，当时即有学者认为，1980年代的统筹不是对1950年代的简单重复，也不仅仅是解决“畸轻畸重”问题，而是表明当时的统筹正处于“企业保险”向社会保险过渡阶段。。

随着经济体制改革的不断深入，社会保险改革也逐步从修复劳动保险制度转向创建新的社会保险体系。在此过程中，1993年11月中共中央十四届三中通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次明确提出“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的改革方向[8]，具有制度创新的里程碑意义。国务院于1995年、1998年先后发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》及《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对于建立“社会统筹+个人账户”的新型养老和医疗保险制度做出了专门部署。至此，原来劳动保险制度下的“国家统筹+企业保险”模式，先是蜕化为“企业保险”模式，至此则彻底转化为“统账结合”（即社会统筹+个人账户）的新模式。但是，原来的“国家统筹”机制是一种上下贯通的全国统筹，改革后的社会统筹机制均是从县（区）或行业（系统）等低位起步。

三、现实启示：职工基础养老金全国统筹的模式选择与路径思考

自统账结合模式被确定为我国社会保险改革方向以来，如何实现全国统筹就成为困扰养老保险制度改革的一大“魔咒”。早在2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出了“条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹”的目标。2011年实施的《社会保险法》则把“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”确立为法定目标。2012年6月发布的《社会保障“十二五”规划纲要》提出要在“十二五”期间“实现基础养老金全国统筹”，实际上设定了基础养老金实现全国统筹的时间表。但是，基础养老金全国统筹的进展似乎并不顺畅。因此，2015年10月党的十八届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中再次明确建议“实现职工基础养老金全国统筹”。可以预见，“十三五”期间将成为推进职工基础养老金迈向全国统筹的关键时期。当此之际，回顾劳动保险时期全国统筹的历史经验，对于推进“职工基础养老金全国统筹”有何现实启示呢？

（一）职工基础养老金与劳动保险基金都是现收现付式，劳动保险制度下的全国统筹模式值得借鉴

当前，不论是学界还是实务界，对于实现职工基础养老金全国统筹的重要性和迫切性虽已形成了基本共识，但对于统筹层次的判断标准仍存在明显分歧。譬如以养老保险省级统筹为例，原劳动保障部、财政部于2007年1月提出了“六统一”的省级统筹标准①2007年1月，原劳动保障部、财政部发出了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，《通知》确定了“六统一”的省级统筹标准，即统一制度、统一缴费、统一待遇、统一调度使用基金、统一预算、统一业务流程。，人力资源和社会保障部在2012年全国两会期间依此标准表示“养老保险的省级统筹现在基本实现，所有的地区都制定了省级统筹的制度”[9]。但学界认为“六统一”标准中缺少“资金收支的管理标准，没有规定大收大支的标准”，所以“国内外学术界都不把它看作是实现了省级统筹”[10]。分歧的背后反映出，我国职工养老保险制度在改革过程中实际上已形成了两种统筹模式：一是“统筹调剂”（或曰“调剂使用”）模式，即在统筹区内建立养老保险调剂金制度；二是“统收统支”（或曰“大收大支”）模式，即在统筹区内统一“保险缴费资金流的收入、支出、核算、管理、调剂”。毋庸讳言，在实现职工基础养老金全国统筹的进程中，统筹模式的选择依然是决定全国统筹目标能否顺利达成的首要因素。

从历史经验来看，劳动保险制度下的全国统筹是“顶层部分统筹”（劳动保险总基金）与“中层调剂使用”（劳动保险调剂金）、“基层兑付待遇”（劳动保险基金）相结合而形成的基金管理机制，本质上是一种“统筹调剂”模式而不是“统收统支”模式。我国劳动保险制度主要运行于计划经济时期，如果当时需要在全国范围内对全部劳动保险费实行“统收统支”，无疑是完全可以做到的。但是，由于劳动保险实行“现收现付”的筹资模式，大部分劳动保险基金必须用来兑付当期劳动保险待遇，使得全国范围内的“统收统支”在客观上没有必要。因此，劳动保险制度下的全国统筹没有对全部劳动保险费进行“统收统支”，客观而言“非不能也、是不必也”。众所周知，我国目前职工基础养老金实行现收现付，与劳动保险时期筹资模式完全一样，这就意味着在正常状态下，职工基础养老金的绝大部分应该由基层经办机构用于兑付当期的基础养老金待遇，而可能只有少部分资金结余下来。所以，现收现付式之下，将全部基础养老金在全国范围内集中到一个“风险资金池”进行“统收统支”，除了增加在上解下拨过程中的交易成本外，几乎没有任何必要性。如果说结余的资金需要统一投资运营、保值增值，那么也只需要在全国范围设立或确定一两家金融机构负责运营管理即可，也不足以证明将全部基础养老金纳入全国统筹有任何必要性。

如果直面现实，当前用人单位为职工基础养老金承担的缴费比例一般为其工资总额的20%，是全部养老保险缴费中的“最大一块蛋糕”，要在全国范围内对其进行“统收统支”，不论是资金规模还是管理难度都远远超过了历史上劳动保险时期的“全国统筹”。考虑到全国已经实现省级统筹的省份绝大部分仅实现了在省级范围内“调剂使用”养老保险基金，在此基础上推进基础养老金全国“统收统支”也几乎是不现实的。因此，学界的理性分析也认为，全国统筹之后“实际调度的资金其实是各地养老保险费征收数与养老保险待遇支付数的差额，包括亏空与结余”[11]，实质上仍是在全国范围内建立一种职工基础养老金的“统筹调剂”机制，这与劳动保险时期的全国统筹机制完全类似。既然如此，借鉴劳动保险时期全国统筹的历史经验，将基础养老金全国统筹的资金范围厘定为用人单位缴费的一定比例（即将基础养老金的“全部统筹”调整为“部分统筹”），建立全国统筹养老保险基金，同时设立地方养老保险调剂金及基层当期养老保险兑付基金，在全国范围内构建职工基础养老金的“统筹调剂”机制，或不失为一条比较稳健的现实进路。

（二）借鉴劳动保险时期全国统筹的资金比例完全可以在全国范围内实现职工基础养老金系统内部的动态平衡

我国职工基础养老金实行现收现付的筹资模式，在正常情况下应该不会出现巨量的资金结余。因此在这种筹资模式下，推进全国统筹的最终目标应该是在全国范围内建立职工基础养老金内部“收支相抵、略有结余”的动态平衡系统，并逐步摆脱职工基础养老金对公共财政的依赖性。从历史经验来看，劳动保险制度在“文化大革命”前的十多年能够保持平稳运行，说明当时将企业缴纳劳动保险费的30%纳入劳动保险总基金进行全国统筹，完全是科学务实的理性选择。如果借鉴这一全国统筹的资金比例，将职工基础养老金缴费的30%纳入全国统筹，能否基本实现职工基础养老金内部动态平衡的目标呢？要回答这一问题，必须用数据来说话。这里，我们先梳理一下人力资源和社会保障部网站上公布的近五年（2010 - 2014年）城镇职工基本养老保险的相关统计数据，然后再结合这些数据结合进行简要的测算。

为了便于测算，设定全国各地用人单位为职工基础养老金承担的缴费比例统一为工资总额的20%，同时假定将其缴费比例的30%（相当于用人单位缴费比例的6个百分点，即20%*30%=6%）纳入全国统筹。因为上表中2010 - 2014年全国城镇职工基本养老保险基金总收入额、征缴收入额、年末累计结存额都未将用人单位缴费与个人缴费分开计算。为了将这些数据中的个人缴费部分剥离出去，在测算过程中还需要做如下处理：（1）设定全国各地的筹资比例都统一为28%（其中个人缴费=本人缴费工资的8%；单位缴费=工资总额的20%）；（2）因为仅假定将单位缴费（20%）的6个百分点（即6/20）纳入全国统筹，所以表1中的统计数据需要乘以20/28估算出用人单位缴费的数额，再用单位缴费数额乘以6/20，最终计算出按用人单位缴费的6个百分点进行全国统筹将会产生的统筹资金数额。为了简化计算过程，这里直接用表1中的数据乘以统筹系数0.2143（即20/28*6/20=6/28≈0.2143），得出表2中的如下数据（四舍五入）：

通过对比表2中的数据，我们不难看出，如果按照我们假定的统筹系数对目前职工基础养老金进行全国统筹，不论将全国统筹基数设定为全年城镇职工基本养老保险基金总收入额、全年城镇职工基本养老保险基金征缴收入额，还是年末职工基本养老保险基金累计结存额，测算所得的全国统筹资金数额均超出当年各级公共财政补贴的资金数额。尤其是将年末职工基本养老保险基金累计结存额设定为全国统筹基数的话，所得全国统筹基金数额均超出当年公共财政补贴金额的近一倍左右。这说明，只要能够将职工基础养老金筹资规模的30%纳入全国统筹的“风险资金池”，就完全可以实现职工基础养老金系统内部“收支相抵、略有结余”动态平衡，并完全可以避免职工基础养老金对各级公共财政补贴的依赖性。

当然，上述测算仅是一个粗略的估算。如果要确定一个精准合理的全国统筹比例，尚需结合全国各地养老保险基金的结余金额、公共财政对困难地区的转移支付金额、老龄化态势及养老金支付压力测试等多种因素进行综合精算。但是，为了尽快顺利实现职工基础养老金全国统筹的目标，尽量减少来自各地方的阻力，职工基础养老金全国统筹的资金比例可以先从低位起步，然后再根据经济社会形势进行动态调整，逐步在全国范围内实现职工基础养老金系统内部的动态平衡，并同步减少对职工基础养老金对公共财政的依赖性。同时，这一目标的最终实现可能还有赖于通过名义个人账户制改革来激活个人账户资金。

[1] 中央人民政府劳动部劳动政策研究室. 中央劳动法令汇编[M]. 北京：人民出版社，1953：258-259.

[2] 陈佳贵，王延中. 中国社会保障发展报告（2010）[M]. 北京：社会科学文献出版社，2010：2-3.

[3] 高书生. 社会保障改革何去何从[M]. 北京：中国人民大学出版社，2006：28.

[4] 严忠勤. 当代中国的职工工资福利和社会保险[M]. 北京：中国社会科学出版社，1987.

[5] 郑功成. 社会保障概论[M]. 上海：复旦大学出版社，2007：59.

[6] 严忠勤. 在劳动人事部成立一周年大会上的讲话(1983年5月6日)[EB/OL]. [2015-8-26]. http：//www. labournet.com.cn/other/ld_history_jianghua/fileview.asp?title.

[7] 赵守一. 在全国劳动人事厅（局）长会议上的报告(1984年12月7日)[EB/OL]. [2015-8-26]. http：//www. labournet.com.cn/other/ld_history_jianghua/fileview.asp?title.

[8] 劳动和社会保障部，中共中央文献研究室. 新时期劳动和社会保障重要文献选编[M]. 北京：中国劳动社会保障出版社、中央文献出版社，2002：138.

[9] 梁靖雪. 人社部：已有27个地方落实养老保险省级统筹政策[EB/OL]. [2015-8-26]. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/ gdxw/201203/07/t20120307_23137264.shtml.

[10] 金辉. 提高养老保险统筹层次难在哪里？——访中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文[EB/OL]. [2015-8-26]. http：//jjckb.xinhuanet.com/2013-06/21/content_451513.htm.

[11] 郑功成. 中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案[M]. 北京：人民出版社，2008：166，171.

Overall Nationwide Mechanism during China’s Labor Insurance Period—— Legal Design, Institutional Change & Realistic Enlightenment

YUE Zongfu
(School of Public Administration, Shandong Technology and Business University, Yantai, China 264005)

During the labor insurance period an overall nationwide mechanism is established in China. This mechanism goes through such an evolution stage as formation, ruin and restoration. It adopts the “overall nationwide + enterprise insurance” as a pattern design, which is a kind of labor insurance mechanism of“overall adjustment” nationwide, rather than so-called “unified revenue and expenditure” mechanism. Under the background of Social Insurance Act, ie the gradual improvement of social insurance management level has been determined as the legal target, it is of a significant realistic enlightenment to analyze the design and transition in the nationwide labor insurance implementation and improvements, which contributes to solve the problem of overall nationwide employee basic pension system and select rationally and practically the path of overall nationwide.

Labor Insurance; Overall Nationwide; System Design; Institutional Change; Realistic Enlightenment

D922.55

A

1674-3555(2017)02-0016-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.02.003 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：朱选华)

2016-09-23

岳宗福(1967- )，男，山东成武人，教授，博士，研究方向：社会保障政策与立法