生物燃料补贴政策的国际比较分析与启示

向 丽

(南京审计大学 经济与贸易学院，南京 211815)

生物燃料补贴政策的国际比较分析与启示

向 丽

(南京审计大学 经济与贸易学院，南京 211815)

生物燃料补贴政策对促进我国生物燃料产业发展具有重要的意义。本文首先借鉴了国际上生物燃料补贴政策，进而分析了我国生物燃料补贴政策所面临的问题，最后提出我国生物燃料补贴的政策选择。

生物燃料；补贴政策；国际比较；分析；启示

生物燃料是指由生物质提取的液体、固体或气体燃料，其最大特点是具有可再生性。生物燃料产业的发展离不开政府的支持，尤其是补贴政策对促进生物燃料产业发展具有重要作用。而我国生物燃料产业起步较晚，借鉴其他国家对生物燃料的补贴政策是一个很好的选择。

1 生物燃料补贴政策的国际比较

1.1 美国生物燃料产业的补贴政策

美国出于国家能源安全考虑，积极寻找能源替代。1977年提出了“乙醇发展计划”，并在之后颁布了一系列法案来支持该计划，1990年《能源政策法案》正式确立了乙醇作为替代燃料的地位。1994年颁布了《可再生氧化规则》确保了燃料乙醇的市场份额。到了21世纪，出于对环境安全的考虑，美国确立了以纤维素乙醇进行能源替代。2005年《能源政策法案》规定了纤维素乙醇发展计划，要求在2012年，全美市场上纤维素乙醇的占有量要达到9.46亿L。2007年美国能源部宣布对生物燃料研发投入10亿美元，并斥资3.85亿美元支持发展纤维素乙醇商业化技术。2008年对纤维素乙醇生产商实行税收优惠，每加仑燃料乙醇可获得1.01美元的税收减免。这些措施极大促进了纤维素乙醇的发展，但同时也带来了较大的财政负担。

1.2 欧盟生物燃料产业的补贴政策

欧盟从上世纪70年代开始生产生物燃料，90年代加速发展，现在欧盟已是世界上生物柴油最大的生产者和消费者。这些都得益于欧盟对生物燃料发展的支持，尤其是补贴政策的支持。2000年出版绿皮书《能源供给安全的欧盟策略》中提出到2020年替代传统燃料20 %的目标。2003年出台的“生物燃料指令”中提出了成员国应当根据原料价格的变化适时调整生物燃料税收豁免的水平，从而避免过度补偿。2006年，欧委会的实践报告上指出，种植在休耕区上95%的作物都被用来进行生物燃料的生产。2009年欧委会对该指令进行了完善，新指令在税收豁免、质量标准倾斜、资本支持、获得研发资金等方面得以改进，从而为全球生物燃料向可持续发展的方向发展提供了借鉴经验。欧盟生物燃料补贴涉及生产、消费、投入和科研等多个环节，补贴目标明确。在补贴手段上有市场价格支持、消费税减免、原料补贴、科研补贴、能源作物计划和资本赠款支持等，多管齐下有效促进生物燃料的产业化发展。在相关法律法规上，适时推出一系列法规、计划，为生物燃料的发展提供法律支持和帮助。

1.3 巴西生物燃料产业的补贴政策

巴西是世界上最早发展生物燃料的国家之一，1975年出台了《国家乙醇计划》，该方案要求巴西国内动力汽车使用甘蔗乙醇，并要求乙醇产量到1979年增加到3亿L。因政府的大力支持、自身独特的地理位置优势和丰富的生物燃料资源使其成为世界上第二大生物燃料生产国以及最大的出口国。巴西为了支持生物质燃料的发展，制定了法制强制推行的政策，其效果十分显著。与美国类似，巴西首先规范了生物燃料的营销渠道，继而通过财税以及金融政策对生物燃料进行补贴，对使用生物燃料的交通工具免收工业产品税以及减征1 %的增值税，对生产生物燃料原料的农户给予合计约3 400万美元融资贷款，并利用税收手段使掺烧生物燃料的利益明显高于使用其他燃料，来鼓励使用生物燃料。

2 我国生物燃料补贴政策及问题分析

2001—2002年为了消化陈化粮，我国先后在河南、黑龙江建立乙醇生产企业，2004年进一步扩张到吉林、湖北等地。2002年中央财政开始对试点的黑龙江华润酒精有限公司、吉林燃料乙醇有限公司、河南天冠燃料乙醇有限公司、安徽丰原生化股份有限公司、广西中粮生物质能源有限公司给予补贴。我国从2002—2004年主要实行的是成本加利润的补贴方法，政府补贴的手段既有价格支持，又有税收优惠。对于生物燃料的原料统一按照出库价格计算，而非市场价，对于相应的试点企业则是实行5%的消费税补贴。该补贴调动了粮食乙醇生产企业的积极性，促进了陈化粮的消化。缺点是：由于有政府的保本承诺，企业在降低生产成本方面缺乏动力，几乎所有的试点企业都处于亏损状态，给国家财政造成了很大的压力。另外，这些补贴政策主要集中在生产环节，而在消费、研发等环节的财政支持明显不足且目标也不够明确。

随着消化陈化粮的目标完成，我国将生物燃料的发展纳入国家发展战略。2005—2007年先后出台了《财政部关于燃料乙醇亏损补贴政策的通知》、《中华人民共和国可再生能源法》、《可再生能源中长期发展规划》。该阶段实行定额补贴，并且补贴逐年减少。定额补贴有利于企业积极降低生产成本、改进技术，但由于缺乏弹性机制，定额补贴会由于原油价格波动而给企业带来亏损问题。另外，国家严格控制了生物燃料的生产和销售，近些年，尽管很多厂商和个人试图生产销售生物燃料，但由于我国并没有制定相关的政策，所以得不到政府的补贴，成为其进入现有销售渠道的一个障碍。

由于粮食安全问题凸显，从2008年至今国家发展生物燃料明确了“不与人争粮，不与粮争地”的原则，坚持发展非粮作物燃料，并出台了一系列文件，包括：《可再生能源“十一五”发展计划》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》、《生物燃料乙醇弹性补贴财政财务管理办法》等。实行与油价挂钩的弹性补贴机制，当生物燃料企业生产销售过程中发生亏损时，先由企业用风险基金以盈补亏，在风险基金不能够弥补亏损时，国家启用弹性补贴政策。此阶段政府补贴政策已取得了长足的进步，但仍存在一定的问题，如：生物燃料生产的初始投资高，需要一个稳定的投融资渠道的支持和优惠的投资及融资政策，以降低成本。我国生物燃料产业并没有达到企业自主融资解决生产或销售过程中存在的亏损问题的程度，在弹性补贴政策下，政府给了企业完全的自主，但这样企业就缺乏引导机制，限制了生物燃料产业的发展。

3 启示

第一，借鉴国外对生物燃料补贴的经验，统筹规划生物燃料的发展。我国的生物燃料补贴可以吸收国外的先进经验，切实调查落实全国各地能源作物的种植面积、产量、销售环节等，从而确定政府补贴的重点投入环节及领域。同时也要考虑到我国粮食安全的特殊性，在生物燃料产业的规划工作上，坚持“不与农争地，不与民争粮”的原则，探索适合我国国情的发展模式。我国还应当进一步完善财政补贴政策，重视现阶段政府补贴比较薄弱的环节，如：企业投资的补贴、原料生产的补贴、生物燃料产成品销售的补贴等。第二，加快补贴政策的立法建设，使生物燃料的发展有法可依。从经济学的角度看，长期补贴会导致价格扭曲，不利于资源的有效配置，所以补贴的目的最终是为了不补。但就短期来说，生物燃料的产业化离不开政府的补贴。所以，政府应加强补贴政策的立法推动，建立相应的补贴机制，以目前的《可再生能源法》为基础，实现规范化补贴。当然还可以鼓励生物燃料企业发行债券、鼓励私人投资加入到该产业中来，从而促进生物燃料产业的市场化。第三，在生物燃料补贴上，鼓励技术创新与进步。当前生物燃料产业化的障碍在于过高的生产成本，因此应将生物燃料的研发纳入重大专项，突破发展生物燃料的关键技术瓶颈，降低生物燃料的生产成本。积极引进国际先进技术，使生物燃料的研究成果尽快投入到生产中，并将支持技术研发及创新环节放于首位，尤其要对以具体生产项目和科研项目为依托，非粮食作物为原料的生物燃料的技术研究与开发加强补贴，进一步推动生物燃料的产业化发展。

[1] 孙凤莲. 林木生物质能源开发利用及其产业支撑体系构建研究[D]. 武汉：华中农业大学，2011.

[2] 赵福磊. 进油温度对生物柴油燃烧与排放影响的研究[D]. 西安：长安大学，2014.

An international comparative analysis of biofuels subsidy policy and its implications

XIANG Li

(School of Economics and Trade, Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

The subsidy policy of biofuels is of great significance to promote the development of biofuel industry in China. This paper first draws on the international biofuel subsidy policy, then analyzes the problems faced by our country’s biofuel subsidy policy, and finally puts forward the policy choice of our country’s biofuel subsidy.

Biofuels; Subsidy policy; International comparison; Analysis; Enlightenment

F416.2

： A

： 1674-8646(2017)16-0146-02

2017-05-16

本文系江苏省高校人文社会科学研究项目(2013SJB790037)的阶段性成果

向丽(1975-)，女，博士，教师。