政府购买公共体育服务的评估困境与对策

井志侠，曹可强，戴俭慧，高 斌①（.安徽科技学院 体育教学部，安徽 凤阳 00；.上海体育学院 经济管理学院，上海 0048；.苏州大学 体育学院，江苏 苏州 50）

政府购买公共体育服务的评估困境与对策

井志侠1，曹可强2，戴俭慧3，高 斌1①
（1.安徽科技学院 体育教学部，安徽 凤阳 233100；2.上海体育学院 经济管理学院，上海 200438；3.苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215021）

政府购买公共体育服务，可以满足公众多元化的体育需求，降低服务成本，提高服务质量.有效的监督和评估是实现购买目标的重要手段，但目前存在着法律法规不健全、社会组织承接力不足、评估体系未建立、缺少问责机制等现实困境，应通过完善法律法规、培育社会组织、建立评估体系、引入问责机制等方面突破政府购买公共体育服务的评估困境.

公共体育服务；政府购买；评估

0 引言

政府购买公共体育服务是政府为履行服务社会公众的职责，由政府财政出资，通过合同外包、项目资助和凭单制等方式，将公共体育服务“生产权”交给有资质的社会组织，并依据合同约定进行管理的一种公共体育服务供给方式.政府购买公共体育服务的目的是为提高服务质量和效率，同时也尽可能降低服务成本，节约财政资金.为保证这一目的的实现，必须进行有效的评估和监督，但目前，我国政府购买公共体育服务的评估机制还很不成熟.在评估主体上，多以政府领导为主，公众参与度不够，更少有第三方评估机构介入评估；在评估方式上，主要是以检查和听取汇报为主；在评估时间上，多以结果评估为主，少有过程性的动态监管和评估.这种评估现状的产生及其现实困境导致既定购买目标和效果难以实现.

1 政府购买公共体育服务评估的现实困境

目前，我国“政府购买公共体育服务还处于尝试和初探阶段，法律法规不健全、社会组织承接力不足、评估体系未建立、没有问责机制”［1］等现实困境都影响着评估的开展和实施.

1.1 法律法规不健全，购买活动随意性，评估没有依据

政府购买是公共体育服务供给机制的创新，目前，相关法律法规体系的建立严重滞后，大部分是摸着石头过河，具有很大的随意性.如上海静安区为市民购买体育场地设施服务、江苏常州市政府购买全民健身项目、湖南长沙市政府为中小学生购买暑期游泳服务等，都是各级政府尝试性为公众进行公共体育服务的购买，那么这些服务应不应该购买，应该用什么样的方式进行购买，并没有相关的法律法规可参考.

到目前为止，可使用的与政府购买（采购）相关的法律法规有：“《中华人民共和国政府采购法》（中华人民共和国主席令第六十八号）、《政府采购品目分类表》（财库［2000］10号）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部部长令第18号）、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号）、《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预［2014］13号）”［2］.纵观这几个文件，在“政府工程项目、货物采购、后勤服务（维修、物业管理、租赁等）的招标、投标、开标、定标和评标以及法律责任有详细的规定，但还没有把为社会和公众提供的公共服务列入其中”［3］.

法律法规是个人和社会团体进行各种行为和活动的准则和依据，政府行使权力和履行职责的一切行为都应在法律允许的范围之内.在政府购买公共体育服务的活动中，哪些体育服务项目可以通过政府购买，承接服务的社会组织需要什么资质，应该通过什么方式购买，这些都需要完善的法律法规以条文的形式明示政府，目前，相关法律法规的不完善，制约着政府购买行为的实施，影响着评估的进行.

1.2 社会组织承接力不足，没有形成有竞争的购买市场，评估流于形式

政府购买公共体育服务，是政府与社会组织之间进行交易，双方互为合作伙伴关系，“一个巴掌拍不响”，没有社会组织的积极参与，政府购买公共体育服务就无法完成或无法收到良好的成效.但目前，我国“社会组织总体数量较少、规模偏小、发展还很不充分”［4］，承接政府购买服务的能力和实力还相当不足.以我国目前的社会组织现状，还很难形成有竞争力的市场，没有竞争市场，就容易形成定向购买或委托购买，很难保证服务的低价格和高质量，这种购买方式偏离政府购买一贯提倡和强调的竞争机制的初衷，评估也仅仅流于形式，难以进行实质性的评估.

1.3 评估体系未建立，难以进行有效监管和评估

我国政府购买公共体育服务还没有建立专业的评估体系，目前以“领导为主的单一评估主体和以检查汇报为主的评估方式都不可避免地存在较大的主观性”［5］；同时，没有可操作的科学系统的评估体系，很难进行有效的监管和评估.

要进行评估，首先要建立专业的购买公共体育服务的评估考核体系，明确谁来评、评什么、何时评、怎么评、评估结果怎么用，然后严格按照评估体系进行评估，这样才能做到有效监管和评估，才能实现购买目标，最终为公众提供更好的公共体育服务.

1.4 缺乏问责机制，社会责任感不强，不能完成购买目标

政府购买公共体育服务的主要目的是为提高服务质量，降低财政和工作成本，但在实际购买活动中，存在着高价购买、寻租、一买了之等不良现象，服务质量既没有提高，服务成本也没有降低.出现这些不良现象，主要是缺少规范、可操作的问责制度，同时部分采购当事人社会责任感和自律意识不强，这就难以预防和规避购买活动中的工作失误、纰漏、渎职、寻租等，使得购买结果偏离购买目标也无人承担责任，出现问题也没人“买单”.

2 政府购买公共体育服务评估困境突破和对策

2.1 制定法律法规，做到有章可循、有法可依

十八届三中全会提出要建设法治政府，进行法治政府建设，首先要有“法”，并且必须守法，否则，法治政府无从谈起，修订和完善政府购买公共体育服务的法律法规，保证政府购买公共体育服务有章可循、有法可依，为有效监督和评估提供依据.

目前，应在《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》基础上制定政府向社会组织购买公共体育服务的品目分类表，明确规定哪些可以购买，哪些不可以购买，“提高政府购买的针对性和有效性，一方面避免将本应由政府自身承担的职责，转嫁给社会力量承担，产生“养懒人”现象，另一方面避免将不属于政府职责范围的服务大包大揽，增加财政支出压力，确保把有限的资金用到群众急需保障基本的服务项目上”［6］.另外，需要尽快制定和出台政府购买公共体育服务的管理办法，对承接主体资质、购买方式等进行科学的可操作的规定和实施细则，为政府购买公共体育服务提供依据.

2.2 培育社会组织，形成有竞争力的购买市场

社会组织是承接和提供政府各种服务体系的重要载体，但购买市场缺乏竞争和竞争不足是目前政府购买公共体育服务面临的一大难题，也是评估遇到的一大窘境.面对这一难题和窘境，要从“内”“外”两方面进行改善.

首先，作为社会组织，要通过“不断地完善组织结构，健全规章制度，规范内部管理，优化自律机制［7］”提高自身的专业能力和运作能力，使之具有较强的公共体育服务承接能力.另外，要“充分发挥政府的作用，加大政策扶持力度，通过政社分开、降低注册门槛、减免税收、提供资金支持、加强社会工作人员专业化建设”［8］等多方面、全方位加快培育和发展社会组织.

通过社会组织内部自身努力，再加上政府提供外部支持，双管齐下共同推动我国“社会组织持续、快速发展，努力营造一个充满竞争和活力的公共体育服务购买市场”［9］，破除公共体育服务购买中社会组织承接力不足、缺乏竞争市场的困境，打破评估面临的窘境.

2.3 建立专业的评估体系，实施有效监管和评估

想要既定公共服务目标得以很好实现，需要有一套专业的评估机制对购买活动进行全程动态管理与监督.

首先，从消费者满意角度和完成合同角度，在健全机制和量化指标的基础上“制定专业的评估标准，建立考核购买服务效果的评估体系，规范工作流程”［10］，从定性和定量两个层面进行评估，做到有效监管，解决如何监管和评估的问题.

其次，成立多元评估主体.公众是接受服务的消费者，作为最直接的受用人，最有评估的话语权，所以，公众一定是重要的评估主体.从专业、公平、客观地角度，将来自高等院校、科研机构和中介机构的专业技术人员组成的第三方作为重要的评估主体是必不可少的，“第三方评估有利于提高评估的客观性、科学性”［11］.

第三，注重过程评估.让公众对服务满意，是政府和承接方需要共同努力完成的目标.公众对公共体育服务的需求、期望和感知是购买方和承接方需要详细解和调研的，在不断地了解和调研过程中，及时调整服务条件、方式等，让公众的每一次“被服务”都成为“愉悦”的体验.注重过程评估，可以及时调整和改进服务质量，为得到公众满意和结果评估的合格成绩做好铺垫和前期工作.

最后，评估结果综合利用.为评估而评估是不可取的，应将评估的结果应用于“政府预算管理、质量改进、效率提升”［12］等方面，充分发挥评估的作用.

2.4 引入问责制度，积极承担社会责任，预防潜在腐败

政府是购买主体，不能“一买了之”，要做一个“责任政府”.一方面“引入问责制度，依法行政，依法采购（购买），规范政府购买行为，从源头上抑制采购活动中的各种腐败行为，促进廉政建设”［13］，实现购买目标.另一方面，政府和社会组织也要积极主动承担社会责任，做到自律.

社会责任首先是政府的责任，不管是“亚当·斯密说的政府是“守夜人”，还是弗里德曼讲的政府是我们的“仆人”，政府承担国家安全、社会公正、公共产品（服务）都是义不容辞的社会责任”［14］.政府购买公共体育服务的本质是社会公众的购买，是纳税人的购买.因此，在购买活动中，一定要心存敬畏，要对得起人民，对得起“为人民服务”这一实实在在的道德准则.承担社会责任同样也是社会组织发展的垫脚石，只有承担更多社会责任的组织，才能获得社会和购买方的更多信任，才能获得更多的业务和发展机会.

当政府和社会组织都积极主动承担社会责任的时候，能很好做到自律的时候，我们的政府购买公共体育服务的低价、高效和高质量一定能更好地得以实现.

3 结语

“在我国现阶段，政府购买公共体育服务还处于起步阶段”［15］，出现各种评估困境是事物发展阶段不可避免的现象，要通过主观的多方努力缩短这一过程的时间，用最快的速度形成规范、健康的政府购买体育公共服务体系，通过有效的监督和评估，为民众提供更多、更好的公共体育服务.

［1］王占坤，吴兰花，张现成.地方政府购买公共体育服务的成效、困境及化解对策［J］.天津体育学院学报，2014（5）：409.

［2］麻富根.政府购买公共服务的国际经验与启示［J］.中国政府采购报社，2014（6）:92-97.

［3］欧恒星.建设工程招投标中不正当竞争行为浅析［J］.法制与社会，2011（23）:93-94.

［4］王达梅.政府向社会组织购买公共服务的问题与对策分析［J］.城市观察，2010（5）：30-37.

［5］金碧华.政府向社会组织购买公共服务的评估机制研究：基于上海、广州、东莞、宁波的考察分析［J］.西安电子科技大学学报（社会科学版），2015（3）:10-16.

［6］李绵锦.启动全面预算将倒逼政府会计改革加速［N］.财会信报，2014-02-17.

［7］勾学玲.西方发达国家政府购买服务的经验启示［N］.学习时报，2014-05-12.

［8］赵勤.东北老工业基地振兴中的现代服务业发展［J］.北方经济，2008（1）:38-40.

［9］詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家：政府购买公共服务的困境与破解之道［J］.经济社会体制比较，2013（5）: 142-150.

［10］叶响裙.基于政府购买公共服务实践的思考［J］.新视野，2013（2）:64-67.

［11］黄春蕾，闫婷.政府购买公共服务绩效评估研究述评（1）［J］.山东行政学院学报，2013（6）:47-51.

［12］范栩含.政府购买公共服务绩效评估体系构建研究［D］.上海：上海师范大学，2015.

［13］王宏，周文.关于我国政府采购制度完善的论析［J］.云南财贸学院学报，2003（6）:89-90.

［14］王东京.谁是中国调结构的主体［N］.学习时报，2012-10-08.

［15］费瑛.“公共体育服务”研究相关文献综述［J］.吉林体育学院学报，2012（2）:37-40.

On the Predicament in Performance Evaluation of Government Purchase of Public Sports Service and Countermeasures

JING Zhixia1，CAO Keqiang2，DAI Jianhui3，GAO Bin1

（1.Department of Physical Education，Anhui Science and Technology University，233100，Fengyang，Anhui，China；2.School of Economic and Management，Shanghai University of Sport，200438，Shanghai，China；3.School of Physical Education，Soochow University，215021，Suzhou，Jiangsu，China）

Government purchase is an innovation of the supply mechanism of public sports service，so it′s of great significance for meeting diversified sports demands of the public，reducing service costs and enhancing service quality.Effective monitoring and evaluation are important means for realizing the objective of pur⁃chase，but there′re currently predicaments like incomplete laws and regulations，insufficient undertaking ca⁃pacity of social organizations，non-establishment of evaluation system，and absence of accountability mecha⁃nism，so it′s necessary to complete laws and regulations，cultivate social organizations，build up evaluation system and take in accountability mechanism to break through such predicaments in performance evaluation of government purchase of public sports service.

public sports service；government purchase；evaluation

G 80-05

A

2095-0691（2017）03-0064-04

2017-05-25

国家社会科学基金一般项目（13BTY033）；安徽省体育局人文社科重点项目（ASS2014137）；安徽科技学院科研课题（SRC2014368）

井志侠（1978- ），女，安徽濉溪人，副教授，硕士，研究方向：体育管理.