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公共政策失灵视角的欧盟难民政策调整

2017-03-08黄可君

湖北警官学院学报 2017年6期
关键词:难民成员国利益

黄可君,王 强

(中国人民武装警察部队学院,河北 廊坊065000)

公共政策失灵视角的欧盟难民政策调整

黄可君,王 强

(中国人民武装警察部队学院,河北 廊坊065000)

欧盟的难民政策框架从20世纪中后期开始逐渐构建,都柏林体系的形成和《阿姆斯特丹条约》的出台使欧盟共同难民政策初步形成。2015年难民危机的爆发,对欧洲避难体系造成严重冲击,虽然欧盟出台了一系列政策文件,不断调整难民政策,但是各成员国为保障各自国家的利益各自为政,欧盟难民政策未得到落实,难民危机日趋严重,是典型的公共政策失灵现象。中国要重视欧盟此次难民政策调整失灵的原因和后果,以此为鉴,制定出符合公共利益的难民政策,避免出现政策失灵现象。

难民权益;人权保护;欧盟;公共政策失灵;难民政策;难民危机

一、欧盟难民政策框架的演变

一直以来,欧洲是难民最主要的集中地,是难民活动最为活跃的地区,深受人权保护思想的影响。从20世纪中后期开始,欧共体着手在难民问题上进行合作,《申根协定》、《都柏林公约》为欧盟的区域性难民政策奠定了基础。20世纪80年代后,《马斯特里赫特条约》提出“安全第三国”和重新接纳协定,以减少和限制难民流入欧洲。冷战结束后,《阿姆斯特丹条约》的签订,使欧盟的难民政策快速地走向一体化进程。

(一)建立区域性难民政策

二战后,欧洲经济共同体快速发展,为实现建立人员、资本、劳务、货物自由流通的统一大市场的目标,欧共体开始关注成员国境内人员自由流动的问题。1985年《申根协定》的签订和1987年《单一欧洲法令》的生效,打破了欧共体成员国之间的内部边界,进一步推进了欧洲一体化进程,对移民和难民事务的合作进行了有效探索。以人权理念为背景,以市场利益为目标,欧共体成员国开放边界,推动人员自由流通,与此同时寻求避难者不再向单一成员国申请避难,而是将整个欧共体作为避难目的地,大量难民流入欧洲,形成了难民潮。

为了加强对共同体外来移民和难民的管理和控制,避免避难权的滥用,欧盟于1990年签署了《都柏林公约》,即《确定国家对庇护申请负有审查义务的条约》。这也是欧盟首个难民政策的专门性文件,“主要规定了难民在《日内瓦公约》的基础之上寻求避难的申请条件和流程,并确立了审查国家的排他职权和适格准则。其中最为关键的是提出了‘庇护的一次机会原则’,将寻求避难者在欧盟领域的迁移限定在最小范围内”,防止难民在避难申请被拒后转移到另一成员国提交申请,同时也避免了成员国之间相互推诿,明确了各成员国的审查责任。这是欧盟在避难领域合作的首次尝试,为今后更大范围的合作奠定了基础。但是《都柏林公约》并非实体法律,缺乏强制性,此次合作是成员国政府间的合作,只能依靠成员国间的政策协调实施。

(二)转向限制性难民政策

20世纪80年代东欧剧变产生了大批移民和难民,给西欧造成了新的冲击,共同体层面上的司法与内务合作成为必然。1992年《马斯特里赫特条约》签署,正式成立了欧洲联盟,将移民和难民问题纳入政府间合作的第三支柱。成员国普遍意识到制定共同难民政策的重要性,进一步推动了欧盟在难民政策领域的合作,提出了“安全国”和“安全第三国”的概念,以此来限制难民涌入欧盟,并开始与第三国家签订重新接纳协议,将非法移民和难民驱逐出境,转移自身的压力和责任。在这一时期欧盟难民政策转向限制性发展。虽然欧盟成员国在积极构建欧盟层面上的共同难民政策框架,寻求进一步合作,但是难民政策涉及国家主权,各成员国在主权转让上仍存在争议,难以达成统一的执行政策,仍然各行其是,只是趋同于用限制性难民政策遏制难民浪潮对欧盟的冲击。

(三)形成共同难民政策

冷战结束后,大量来自苏东地区的难民涌入欧洲,欧盟成员国政府间合作下的限制性难民政策难以发挥作用。1997年欧盟15个成员国签署《阿姆斯特丹条约》,将避难事务提升至欧盟第一支柱,首次确立了欧洲共同移民和避难政策的法律框架条件,“各成员国将避难事务上的控制权不同程度地让渡于欧盟这个超国家机构,并通过建立欧盟数字指纹识别系统和难民基金等措施,推动欧盟在移民和难民领域的深层次合作,初步形成了欧盟共同难民政策。”1999年《坦佩雷协定》首次明确提出“欧洲共同难民制度”。2000年通过了《尼斯条约》,旨在改革欧盟的决策方式,即由一致通过表决制转变为实行有效多数表决制,简化决策程序,推进欧盟共同难民政策的形成与执行,但是在实际执行过程中并未取得实质性进展。2004年为了加强外部边界控制,避免避难权滥用,在《坦佩雷协定》内容的基础之上通过了《海牙计划》,提出要建立统一的避难程序。不断修订中的《都柏林二条例》和其后的《都柏林三条例》所形成的“都柏林体系”是现行欧洲避难体系的核心,采用“肇因者原则”作为指导原则。欧盟共同难民政策在这样的一波三折中逐渐形成建立。

综上所述,欧盟各成员国既要从人权保护理念出发标榜宽松的难民政策,又要从实际政治需求出发限制难民入境,难民问题涉及成员国的国家利益,而欧盟这个超国家机构强制力有限。因此,即使在欧盟框架下出台了诸多政策规定,实际合作执行过程中仍然困难重重。各成员国互相推诿扯皮,欧盟共同难民政策的最终形成任重而道远。

二、难民危机中欧盟难民政策的调整

2015年8月始,来自西亚和北非国家数以百万计的难民持续涌入欧洲地区,形成了二战结束后世界范围内最大的难民潮,欧洲避难体系陷入现实困境。为应对此次难民潮,2015年5月起欧盟委员会出台一系列政策文件,提出了宏观政策框架。但是,由于对此次难民潮的发展态势估计不足,且部分成员国拒不合作,在实际执行过程中并未取得实质性进展,最终难民潮演变为难民危机。2015年9月2日,叙利亚小难民在土耳其海滩遇难的照片在网络上迅速传播,难民危机在国际上掀起高潮,欧盟的难民政策被迫转向积极主动。然而,之后连续暴恐事件的发生,使成员国间内部分歧加剧,在政策执行过程中,政策失灵现象愈加突出。

(一)通过实行欧盟难民分配方案

2015年9月,欧盟勉强通过了难民分配方案,要求欧盟各成员国按一定的配额接受安置已经到达希腊和意大利的12万难民。尽管欧盟此次态度强硬,向各成员国施压,但是西欧和东欧国家对此态度迥异,分歧加剧。德国、法国等国均表示愿意接纳更多的难民,德国总理默克尔表示德国接受难民“不设上限”,瑞典、挪威等北欧国家也相继表示支持,实施宽松开放的难民政策。而英国虽然愿意接纳来自叙利亚难民营的2万难民,但是并不同意参与难民分配方案。与此同时,以波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克为首的部分东欧国家坚决抵制难民分配方案,明确反对欧盟委员会摊派给四国的难民份额。匈牙利政府甚至关闭了边境,并设置隔离墙以抵挡难民的冲击。而波兰随着其国内政权的交替,其难民政策也在不断改变,最终在其国内右翼势力上台执政后,立即拒绝接受难民摊派指标。捷克和斯洛伐克两国从总统到普通民众排外情绪严重,明确表示拒绝接收难民。在此背景下,欧盟难民分配方案并未发挥实质性作用,难民在欧盟地区的分布极不均衡,实施宽松难民政策的国家安置能力也趋向饱和,国内社会问题频发,纷纷收紧难民政策,欧洲难民危机逐渐恶化。

(二)加强与第三方合作

在欧盟内部分歧加剧的背景下,欧盟开始加强与第三方的外部合作。由于土耳其是大部分难民进入欧洲的中转站,欧盟将土耳其作为首要的外部合作国。2015年10月达成欧盟—土耳其联合行动计划,提出成立援助土耳其难民拨款机构,并同意重新开始土耳其入盟谈判。2016年3月18日,欧盟与土耳其就难民危机的解决方案签署了交换协议,即欧盟遣返一名难民至土耳其,就有一名叙利亚难民可以从土耳其合法入境欧盟,上限为72000人。然而,欧盟和土耳其之间互相缺乏信任,欧盟内部对此也争议不断,继续实行此项政策困难重重。2015年11月,欧盟与非洲召开特别峰会,创立非洲紧急信托基金,加大对非洲贫困国家的经济援助,试图从源头上解决来自北非地区的难民问题。

(三)强化欧盟外部边境管控

巴黎暴恐事件及德国科隆性侵案件的发生,迫使欧盟重新收紧难民政策,强化欧盟外部边境管控。欧盟规定欧盟公民也要在外部边境接受身份检查,以防范恐怖分子潜入。同时为了确保外部边境的安全,允许成员国暂时在本国边境重新设置人员检查以限制难民入境。继而计划对欧盟边境管理局进行改组,赋予其更大权限:“授权其直接执行欧盟的指令,向压力过大的外部成员国部署紧急边境干预队,提供边境保护支持,组织专项行动,打击地中海人蛇组织偷渡的犯罪行为。”欧盟委员会为了弥补希腊造成的欧盟外部边境管理的缺失,希望借助欧盟边境管理局协调希腊与土耳其联合巡逻,限制难民流入欧盟,提高难民遣返比例,保障欧盟外部边界的安全。然而,目前不少成员国重新恢复并加强边境管制,申根体系正陷入瓦解的边缘,欧盟的一体化进程面临巨大威胁。

三、欧盟难民政策失灵的原因分析

自欧洲难民危机发生至今,欧盟及其成员国不断调整其难民政策,出台了一系列新的政策规定,但是并未得到彻底统一的执行,难民危机日趋严重,与恐怖主义一起,不断威胁着欧洲地区的安全与稳定。同时在其严格的政策限制中,涌入欧洲寻求避难的难民的基本权利并未得到相应的保障。这是典型的公共政策失灵现象。以下将从公共政策失灵的视角分析欧盟难民政策未取得成效的原因。

(一)难民政策决策机制及执行机制存在缺陷

欧盟的难民政策是对欧盟共同体利益、成员国国家利益和难民基本权益的一种权威性分配,因此在制定和调整难民政策过程中,需要这些利益主体之间相互妥协。然而在政策制定中很难找到能够协调各方的公共利益作为决策目标。同时欧盟的决策机制十分繁琐,多层治理的决策机制使得一项政策提案需要通过掌握不同权限机构的审核,直接拖后了难民政策的发展。目前欧盟的政策决策主要还是通过“全体一致”的表决方式,在极特殊情况下欧盟理事会才会启动“特定多数投票”机制。在这样的决策机制限制下,只要某个成员国反对,整个政策的决策就无法进行。在每次政策制定中,欧盟与成员国之间和不同成员国之间均会存在不同程度的利益分歧,而在出现分歧时,欧盟的传统做法是尽量协商而非强行表决。这样虽然可以避免欧盟内部的矛盾激化和利益冲突加剧,却也使制定出的难民政策与公共利益不相符,在执行过程中与预期目标相距甚远。且由于国际形势复杂多变,欧盟决策机构掌握的决策信息十分有限,往往会做出错误的预判。根据“都柏林体系”对成员国审查难民责任分配的原则,欧盟外界边境国家承受了巨大的压力。在无力提供庇护和安置的情况下,这些国家放任难民涌向其他成员国,催发了难民危机的产生。

欧盟作为政治实体,并无国际法赋予的主权地位,因此不论国际条约赋予欧盟的权力多大,其成员国也没有执行其政治决策的绝对义务。各成员国在欧盟框架下的合作是基于各国政府间的信任与相互妥协,各成员国仍可根据本国的实际情况和国家利益制定难民政策,即使国内的难民政策与欧盟的难民政策相悖。而且,欧盟框架下并无具有强制力的监督和制裁机制保障欧盟难民政策的执行。在欧盟难民政策的执行过程中,欧盟委员会无力督促各成员国实施具有统一标准的难民政策,“且欧盟现有的绝大部分涉及难民接收、资格和程序的法令均是通过指令形式发布的,而在欧盟的法律体系中,指令只对政策目标作出规定,由成员国自主决定难民政策的执行方式。”

(二)欧盟及其成员国之间的利益博弈

在公共政策执行过程中,不同利益群体为使自己的利益最大化,相互之间不断进行利益博弈,通过自身的权力和资源影响公共政策的制定与执行,若政策执行有损其利益时,则阻碍或拒绝政策的有效执行。这样就出现了公共政策失灵现象。欧盟内部的不同利益主体存在多元化的利益诉求,导致欧盟的共同难民政策陷入半失灵状态。在制定和调整难民政策时,欧盟要保障共同体和成员国的利益,各成员国要确保国家利益和社会稳定,成员国的民众要考虑就业保障和自身安全。因此,欧盟在制定难民政策时,一直在欧盟及其成员国的利益考量与人权保护之间犹疑,并不会完全从人道主义角度出发将难民保护作为决策目标。同时欧盟及其成员国间不同的利益诉求,致使欧盟内部一直难以通过统一的难民政策,即使欧盟层面上制定出共同的难民政策,欧盟也无权调动欧盟的整体资源执行,只能依赖成员国政府的妥协和自觉执行。而欧盟法赋予了成员国很大的自由裁量权,可以在不违背欧盟共同难民政策框架的前提下,基于本国的主权考量和国家利益自行制定执行难民政策。这也就造成了欧盟成员国往往为了本国利益,敷衍甚至拒绝执行欧盟的共同难民政策。欧盟框架下的难民事务合作陷入僵局。

国家利益是主权国家处理内政外交的根本标准,一旦不能满足或有损自身利益,主权国家将及时调整相关政策。而难民问题与欧盟成员国的国家利益与民族利益息息相关。执行欧盟的共同难民政策需要让渡部分主权,在保障自身国家利益和安全的前提下执行欧盟难民政策实在是举步维艰。如为应对难民危机,虽然各成员国认同加强边境管控等政策行动,但在难民分配和安置的问题上存在严重分歧,具体的政策执行方式不能达成一致。并且由于欧盟各国的文化传统、政治经济形势差异,对待难民的态度截然不同,难民在欧盟的分布极不均衡。因此希腊、德国等难民接收大国希望能制定执行统一的欧盟难民政策,共同分担难民危机的压力。但是,由于其他成员国的避难申请标准严苛,认为统一的难民政策将降低本国的政策门槛会吸引大量难民涌入,因此拒绝执行统一的欧盟难民政策。综上可知,在欧盟各成员国发展极不平衡的现实环境中,欧盟内部的分歧与冲突愈加凸显,成员国在执行难民政策时掌握充分的自由裁量权,这就导致了欧盟层面的共同难民政策失灵难以避免。

(三)欧盟难民政策无法取得民众支持

近几年来欧洲经济持续低迷,就业愈加困难,欧洲民众将此都归咎于外来移民。大量难民的涌入不仅威胁了本国的劳动力市场,还对社会秩序与安定造成了极大的危害。以德国为例,德国一直秉承开放性难民政策,在难民危机爆发后,接收了大多数涌入欧洲的难民,远远超过了国内承载难民能力的上限,且由于对此次难民危机预估不足,国内对难民的安置与融入政策并未实施到位,造成了社会治安混乱。尤其是巴黎暴恐事件和科隆性侵案件的发生,使德国民众对难民的恐惧与质疑越来越大。在此情况下,欧盟在制定难民政策时必须考虑民众诉求。

经过几十年的迅速发展和扩张,欧盟已经成为重要的国际政治力量。但是,在针对欧盟社会政策方面的调查结果表明,绝大多数欧洲民众对欧盟并无归属感。他们对欧盟制定的移民、就业、福利等政策的评价并不高,对欧盟的移民政策尤其失望,认为欧盟制定的这些政策不仅没给本国带来利益,甚至侵害了本国民众的利益。而无法取得民众支持的政策是不可能执行的。与此同时,欧洲民众及欧盟成员国境内的难民群体都有着强烈的民族认同感,其主体民族文化带有一种排外色彩。欧洲的社会和民众不认同难民的身份,而难民因遭受迫害辗转来到接收国,在遭到当地社会和民众的歧视和排斥下,不愿主动融入当地社会。难民间形成了固有的社交群体,逐渐形成了“亚文化”与主流文化相隔离的情形。两种文化强烈对抗,严重阻碍了欧盟难民政策的进一步发展。

四、欧盟难民政策调整对中国的启示

2015年3月19日,中国与全球化智库(CCG)发布的2015年《中国国际移民报告》指出:中国正在成为难民接收国,难民的管理工作也将成为我国法治政府面临的新的挑战。2016年9月19日,李克强总理在首次联合国难民峰会上指出,中国作为最大的发展中国家,一直高度重视并积极参与难民和移民问题全球治理,然而中国一直未出台具体的难民政策对境内的难民进行甄别和管理。近年来,中国召开了一系列难民法研讨会,并将难民管理列入国务院的立法计划。中国在制定难民政策时可以借鉴欧盟难民政策调整中的经验,以平衡我国国家利益、本国公民利益和难民基本权益为决策目标,制定符合公共利益的难民政策。

(一)引入决策参考和执行反馈机制

难民危机爆发后,欧盟未掌握充分的决策信息,对难民危机发展态势做出错误的预估,并在未了解欧洲民众对难民的态度的情况下,不断制定和调整难民政策,导致难民政策决策难以执行。我国在制定难民政策时,应当依托互联网平台,畅通利益诉求表达渠道,让我国公民和难民能够及时、顺畅地表达相关诉求,促进政府决策部门和政策目标群体的沟通交流。同时,组织难民政策制定者与难民领域研究专家及其他智囊团进行科学合理的分析,制定出平衡各方利益的难民政策,从而提高执行难民政策的可行性和有效性。难民政策执行也是对各方利益的再次平衡,在政策执行过程中出现困难和阻碍是难以避免的,为避免出现政策失灵现象,必须及时了解政策的具体执行过程。要充分利用新媒体疏通政策反馈渠道,通过新媒体互动性、时效性强的特点,收集各方反馈意见,及时、有效地对难民政策进行调整。

(二)增强政府部门与难民的良性互动

欧洲难民危机形势仍在不断恶化,其中一个重要原因就是境内难民无法融入当地社会,脱离了当地政府部门的掌控和管理。因此,我国的难民政策不仅应当考虑是否接收难民和怎样接收难民,还应当考虑难民如何融入当地社会,对境内难民进行有效的管控。难民政策的执行实际上是政府部门与难民的合作,因此在制定难民政策时,必须充分考虑难民的利益诉求,要结合具体的国际和国内政策环境制定和改进符合实际要求的难民政策。政府部门应当将相关政策信息及时告知境内难民,使难民可以充分了解政策,提升其对难民政策的认同度,实现二者的良性互动和合作。与此同时,政府部门还应当注意听取难民的反馈和利益诉求,在政策执行过程中把握好利益平衡。

(三)鼓励民众积极参与难民政策执行

公共政策民主化的内在要求之一就是民众积极参与到政策的执行过程中。这既能提升国内民众对难民政策执行内容的认知,也有利于调整政府、难民和国内民众的利益矛盾,促进难民政策与难民和国内民众实际需求的相互适应;同时还可调整政策执行时出现的偏差,从而促使政策预期目标的实现。因此,政府部门在政策出台后应当及时通过微信、微博等公众平台进行舆论宣传,同时鼓励民众利用这些平台进行监督和制约,让普通民众参与到对难民的救助和管理过程中,消除难民入境后给当地社会民众造成的不安全感和排外情绪。

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The Adjustment of EU's Refugee Policy under the Perspective of Public Policy Failure

Huang Kejun,Wang Qiang
(The Chinese People's Armed Police Force Academy,Langfang 065000,China)

The framework of EU's refugee policy has been gradually built since the middle and late 20th century, the formation of the Dublin system and the introduction of the "Amsterdam Treaty" marked the initial formation of the EU common refugee policy. The outbreak of the refugee crisis in 2015, it has caused a serious impact on the European refugee system,although the EU has introduced a series of policy documents, and continuously adjusted its refugee policy, however,the members of the EU have their own interests to protect their respective national interests, the EU's refugee policy has not been implemented, and the refugee crisis has become increasingly serious, it is a typical phenomenon of public policy failure.China should attach importance to the reason and consequence of this EU's refugee policy failure, take this as a warning,we should formulate the refugee policy with the public interests, and avoid policy failure.

Refugee Rights and Interests;Human Rights Protection;EU;Public Policy Failure;Refugee Policy;Refugee Crisis

D631

A

1673―2391(2017)06―0093―05

2017-08-23

黄可君(1994—),女,江西鹰潭人,中国人民武装警察部队学院硕士研究生,研究方向为边防管理学出入境边防检查;王强(1973—),男,河北石家庄人,中国人民武装警察部队学院边防系边检教研室主任、教授,研究方向为边防检查。

【责任编校:谭明华】

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