警务改革创新研究——以河南警务改革为样本

王龙天

（河南警察学院 治安系，河南 郑州450005）

警务改革创新研究
——以河南警务改革为样本

王龙天

（河南警察学院 治安系，河南 郑州450005）

警务改革创新是个永恒的话题。改革永远在路上。河南警改主要体现在警务体制、机制改革和警务方法创新三个层级五个方面。河南警改后存在着机关化倾向等诸多问题，对这些问题应该一分为二，全面考察，科学分析。属于警务改革中存在的问题，要勇于纠正；不属于警务改革的问题，也要找出症结所在。对属于对改革认识不到位、改革不彻底的问题，要采取针对性措施予以完善提升。各地在警务改革过程中，可汲取河南警务改革的经验教训，避免类似的失误出现。

司法改革；警务改革；警务创新

引言：警务改革是个永恒的话题

党的十九大报告指出，十八大以来，司法体制改革有效实施。作为司法体制改革重要组成部分的警务改革创新，在中央深改组的领导下，在全国各地各级公安机关如火如荼地展开，取得了显著的效果。如湖南省公安机关进行的“三级一体”的“4+X”警务改革模式①湖南省公安机关的“三级一体”的“4+X”警务改革模式，是指湖南省公安厅统筹建设指挥情报、侦查实战、治安防控、新闻舆情四个中心，通过协同工作平台，实现中心之间互联共通、对外开放共享。省、市、县三级共用一个工作平台，上下贯通、一体运作，从而构建了“三级一体、中心统领、信息共享、体系作战”的警务模式。“4+X”中心是指在湖南省公安厅组建指挥情报、侦查实战、治安防控、新闻舆情四个中心，市、县两级可视情况组建或升级若干（X）中心。具体内容请参阅《人民公安报》2017年5月1日头版《湖南“四精准”强力推进公安警务改革》的文章及相应的文献。、江西省抚州市公安机关进行的“大部制”警务改革模式①江西抚州市的“大部制”警改模式，是指将职能相近、性质相同的警种部门进行归类整合，科学合理规范部门职能，以解决内设机构过多、职责交叉和工作效率低等问题，实现精简、实用、高效的工作目标。在市级公安机关层面，将原先34个内设机构合并组建为9个部。在县级公安机关层面，机构配置与市级相对应，将原先26个内设机构合并为9个部。在公安派出所层面，城区派出所和10人以上的派出所建成为警务合成中心、社区警务队和矛盾纠纷调解室“一中心一队一室”的架构。具体内容请参阅《人民公安报》2017年7月27日头版《抚州：“大部制”改革推动公安工作转型升级》。，在全国公安机关引起了普遍关注。

警务改革包括警务体制、警务机制和警务运行模式三个紧密联系、相辅相成的有机组成部分的改革与创新。体制，从管理学角度来说，指的是国家机关的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度，一般限于上下之间有层级关系的国家机关、企事业单位。机制泛指一个工作系统中各元素之间相互作用的过程和功能。在社会科学方面使用时，机制可以理解为机构和制度，主要指一个事物或系统内部的各组成部分，为实现一定的目标，以一定的原理为基础和指导，所形成的互相联系、互相作用的组织体系和运行模式。比如，在公安工作中经常使用的警情分级处置机制、联勤联动指挥机制、动态调配警力机制等等。模式是指某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式。换句话讲，模式其实也就是解决某一类问题的方法论，即把解决某类问题的方法总结提升到理论高度。

从某种意义上讲，警务改革也可以分为战略创新、操作创新、管理创新和技术创新四个层面。战略创新是指力图重新定位和排列公安机关要达到的目标、实现预期结果的最重要方法、公安机关内部的工作关系和组织指挥体系以及公安机关与其他机构之间的工作关系与协调组织关系。操作创新是在战略创新基础上采取的应对经常性警务工作的新方案和新策略。如河南警务改革后提出的警务运行机制等。操作创新应该以最大限度地充分发挥现有警务资源为原则。管理创新是在日常的警务工作岗位中，根据工作需要进行的一系列方式方法的创新，既包括管理层管理水平的提高、管理方法的创新和管理观念的转变，也包括一般民警在自己的工作岗位上进行的“小发明”“小创意”等。如河南省新乡市阳光社区的社区民警刘国魁开展的“平安小喇叭”、启明社区的社区民警张斌设计的“社区警务地图”、河南省永城市公安局开展的“六小警务”战略②所谓小警务，就是公安法律法规所调整的涉及群众利益、关乎民生和公众安全感的小案事件的总称。实践中通常把“小案件”“小纠纷”“小困难”“小事情”“小隐患”等一些看似不起眼，但不及时处理就容易引发社会不安定因素、影响公众安全感，设置有发群体性事件的警务活动称作“小警务”。等，都是管理创新的典型。技术创新是指公安机关充分利用现代科学技术设备设施，以提升警务工作的效能，实现警务效能倍增的目的。如目前河南省公安机关正在开展的互联网+、天网工程等。

根据警务改革的基本理论，在当前经济社会发展状况下，警务改革的总体思路应当是：树立“以人为本”的理念，以“警务体制改革与警务机制改革”为切入点，不断创新警务方法。即：“1+2+N”模式。这是我们当前警务改革的基本模式，这个模式也可以表述为“一个理念、两个切入点、N个警务创新方法”的模式。即警务改革要充分体现以人为本的理念，通过警务改革，提升公安机关的警务效能，让群众成为警务改革的最大受益者，让民警成为警务改革的直接受益者。在警务体制改革方面，主要是精简机关、减少层级、强化监督，以实现扁平指挥、快速反应、警力下沉、一警多能、综合执法、提高效能的目的。在警务机制改革方面，主要是通过警务体制改革，建立扁平指挥、快速反应、警力下沉、一警多能、综合执法等警务运行机制。此外，在建立信息主导、从优待警、严格奖惩、强化保障、建立执法全程监督机制和责任倒查机制等方面也可进行积极的探索和改革。警务方法实质上是指警务模式。警务方法创新和改革可以说是“无岗不在、无处不在、无时不在”，每一个警务工作岗位、每一个公安民警在任何时候都可以根据自己的工作实际，进行创新和改革。2017年7月10日，在全国司法体制改革推进会上，有关领导要求公安机关要主动适应大数据、人工智能时代的新形势和新要求，打破既有思维定式、工作惯性，把机制体制的创新、科技的应用与法治的完善有机结合起来，深化大数据运用，把科技创新与警务改革结合起来，大力推进“互联网+公安政务服务”建设，推出更多接地气的惠民便民政策措施，充分发挥科技微应用的效用，为经济社会发展提供良好的法律保障和服务。

正是基于全国警务改革的浪潮，河南省警务改革在2010年底全面推进后，引起了社会的广泛关注。河南警务改革七年来，改革的思路和模式是否正确、改革是否到位、效果如何，这是所有关注改革、关心改革、质疑改革的人士经常考虑的一个问题。如何判断河南的警务改革成功与否以及警务改革的成效，即从什么视角和标准来判断河南警务改革的成效，不仅是一个哲学命题，更是一个社会学命题和政治学命题。就当前普遍的看法，河南警务改革基本可以判定是个不成功的改革，其主要标志是截止2017年9月，河南省各地的前期警务改革的模式基本名存实亡，一些地市直接将有关分局恢复到警务改革前的公安分局、公安派出所两个层级，至于与之配套改革的职级待遇等则维持现状。河南警务改革的是非曲折，本人觉得不是当下可以判定其成败的，而且，河南警务改革在河南运行近七年，这在河南警务发展历程中是避不开的，很有必要进行梳理与研究。本文就河南警务改革的基本情况进行综述并就如何完善提升提出几点建议，全国公安机关在进行警务改革时应汲取哪些经验教训，以避免类似的问题和失误出现，这是本文研究的价值所在。

一、河南警改的基本内容

（一）河南警改的总体思路

根据河南省委办公厅、省政府办公厅转发的《省公安厅关于全省警务机制改革创新试点试行指导意见》的通知精神①河南省委办公厅、河南省政府办公厅转发《省公安厅关于全省警务机制改革创新试点试行指导意见》的通知，2011年1月30日。，河南警改的总体思路是在党委、政府的统一领导下，认真贯彻科学发展观，落实“四个重在”（重在持续、重在提升、重在统筹、重在为民）和“四个体现”（体现向改革要警力、体现重心下移加强一线警力、体现复合型干警培养要求、体现真正为基层群众安全服务）的总要求，立足实际，坚持“试点先行、积极探索、总结完善、稳步推开”的工作方针，彻底扭转行政化、机关化倾向，以“六做”即“做大做强派出所、做专做实警务室、做优做精市局机关”为抓手，健全完善各项工作运行机制，坚持公安机关实战化方向，提升公安机关社会管理能力和水平，更好地服务经济社会发展大局，最大限度增强人民群众安全感和满意度。

（二）河南警改的主要做法

根据河南省委、省政府和省公安厅对警改提出的总体思路和工作要求，河南警改主要体现在警务体制改革、警务机制改革和警务方法创新三个层级五个方面。②新乡市公安局《新乡市公安局现代警务改革资料汇编》，2011年。

1.减少管理层次。通过局所合一的办法，将省辖市公安局派出的公安分局和派出所两级派出机构整合为一级派出机构，变三层管理为两层管理，并简化指挥流程，实现扁平指挥，推动警力下沉，实现重心下移。整合后新的派出机构由省辖市公安局直接指挥、管理、监督、保障，承担原城市公安分局和派出所的职责任务，行使县级公安机关执法权；为了方便群众、贴近群众，新的派出机构在对辖区群众管理服务时，使用“××市公安局××派出所”的称谓；在行政、刑事执法活动中，根据法律、法规规定，以“××市公安局××分局”作出相关裁决和决定、出具法律文书，派出所所长、副所长在具体执法程序和法律文书中，根据执法需要使用“××市公安局××分局”局长、副局长的称谓。

2.做大做强派出所。按照将派出所（公安分局）建设成为集打、防、管、控、服务等职能于一体的综合性战斗实体、全面承载公安机关主要业务的基本单位、公安机关实行综合执法的基本阵地和公安机关整体作战的基本单元及主要战斗力的目标，原则上在省辖市城区按照实有人数10万至15万人的标准设置派出所，一般按100人至150人的标准配备派出所民警，任务繁重的派出所根据需要可配置200人左右；省辖市市郊农村地区按照覆盖3至5个乡（镇）的标准设置派出所，警力配备满足工作需要，改革后组建的派出所覆盖的乡（镇）各驻一个社区警务队，开展农村警务工作，并与乡（镇）党委、政府工作对接。城区派出所内设机构一般按案件侦查大队、治安管理大队、交管巡防大队、社区警务大队和警务综合室设置，市郊派出所内设机构一般按案件侦查大队、交管巡防大队、社区警务大队和警务综合室设置。大队内部一般按两人一组、三至五组一队的标准设立若干实战化中队，大队副职可兼下一职。改革前设在派出所的户籍室予以保留，在原址上继续为群众服务。在充实派出所警力的同时，强化派出所职能，省辖市公安局按照能下尽下、能放尽放的原则，将派出所能够承担的案件侦办、证件办理和治安、交通、消防管理服务等有关职权赋予派出所，并将各项业务工作条块有机结合，既实现网格化管理，又便于统一指挥。改革后派出所的刑事、网监技术手段和警务装备、信息化建设，按照县级公安机关标准规划实施，配备满足实战需要的专业技术人员。

3.做专做实警务室。河南警改是把警务室建设作为公安机关维护社会稳定的最前沿阵地、加强社会管理的最基础平台、服务人民的最直接窗口的目标来设置的。原则上，城区警务室依托社区“一区一室”的标准设置。社区民警按照管理服务居民1000户或实有人口3000人的标准配备，一室多警的还相应划分民警责任区，警务室民警之间可建立搭棚联勤制，一般互不隶属，各自对分管责任区的警务工作负责，市郊农村警务室按照一个警务室覆盖5个左右行政村的标准设置，警务室民警按照“一警一室”的标准配置。改革后，警务室民警一般情况下不参与派出所日常值班，集中精力在责任区做好城乡警务工作。以警务室民警为轴心，健全完善一警为主、多警联动工作机制，最大限度地将公安基础工作的着力点放在警务室，全面提高公安机关社会管理服务效能，完成好组织治安防范、服务人民群众、排查化解矛盾纠纷、实有人口管理、管理特业场所、宣传交通消防常识、开展法制教育等十项任务，使警务室充分发挥保一方平安、加强社会管理、服务人民群众三种职能。对在警务室工作时间较长、业绩突出的民警优先提拔使用或解决职级待遇。

4.做优做精局机关。在省辖市公安局机关改革方面，围绕指挥协调、管理服务、技术支撑、攻坚处突的要求，合理调整内部机关设置、加强专业化建设。按照大部制要求，将省辖市公安局内设机构整合为警令部、监督部、政治部、警务保障部四个综合管理部门；按工作需要合理设置各部门各支队内设机构，设置国内安全保卫和反恐、治安和出入境管理、犯罪侦查、网络安全和技术侦查、交通管理、监所管理、特殊警务七个执法勤务支队。在整合内设机构的基础上，各省辖市公安局从装备、人员等方面，加强执法勤务警种的专业化建设，确保各项业务工作得到全面加强，专业化水平进一步提升，为派出所业务工作的开展提供有力支撑、服务和保障。

5.实行执法执纪监督派驻制。在加强派出所自我监督的基础上，由省辖市公安局向派出所派驻集执法、执纪、督察于一身的隶属市局的执法执纪监督室，实现体内体外双重监督。执法执纪监督室负责人列席派出所党委会和所长办公会，执法执纪监督室负责人员配备要满足工作需要，负责对派出所办理案件审核把关、对违纪违法案件的审理和初查、对重大决策部署落实情况进行全程监督，切实提高派出所规范执法能力和队伍管理水平。

在民警的职级待遇方面，河南警改按照实战需要设置机构和工作岗位，采取设立队建制和不设专职副职等方法，防止片面强调提高职级待遇、机构升格。所有新设立的派出所（分局）既行使派出所的职权，同时也履行公安分局的职权。派出所配所长（分局长）、政委各1名，职级按副县级配备，副所长（副局长）按照正科职配备。执法执纪特派员按正科职配备。从副所长到中队长，所有的副职均兼任下一级的正职，不设置单独的副职。但在实际运行过程中，有的地方公安机关满额配置领导职数并且正副职分开配置，导致领导职数过多，进而形成机关化倾向，一定程度上挫伤了年轻民警的工作积极性。

二、社会各界对河南警改的质疑

河南省警改全面推进后，引起了社会广泛关注和各界的好评。但与此同时，也有部分人士认为河南警改的动力就是公安民警职级待遇的提高，并且质疑河南警务改革设置的领导干部职位过多、河南警改仍未摆脱“赎买”逻辑、增加了公共财政开支、执法主体存在法律困境等。主要的质疑观点有以下几个方面：

（一）职级困境：增加领导职数，并非警力下沉，实为“官位下沉”

该观点认为，河南警改中，设立的派出所实际上是原来公安分局的组织架构，设置这样多的新派出所，实际上增加了很多副处级领导职数和科级领导职数。取得公安民警对改革的支持也实际上是通过“增加领导岗位”“提升单位层级”实现的，因此警改仍没有摆脱笼罩在其他改革之上的“赎买”逻辑：用增加领导岗位的方法，去“赎买”警察群体对改革的支持。这样的赎买改革，警察群体是很乐意的，可老百姓就不一定了。一来增加了财政负担，二来都去当领导了，“警力下沉”的目标就难以实现，公共治安就很难得到改善。

（二）财政困境：警务改革增加了财政支出

由于河南警改采取的是“增加领导岗位”“提升单位层级”等“赎买”策略，因此改革后的派出所不仅从数量上有所增加，而且派出所也从副科级单位升为副处级单位，使公安机关的副处级岗位和科级职位大幅增加。在人数不变的情况下，副处级与科级职位大幅增加，肯定会需要更多的财政拨款，也必然会加重纳税人的负担。同时，随着河南警务改革的推进，也会增加很多意想不到的边际成本。比如，派出所升格之后，其公车配备、往来接待、办公场地等办公费用的支出也要向处级单位看齐。

（三）业务困境：“一警多能”让民警疲于应付

该观点认为，河南警改实行的“一警多能”不切合实际，这一要求使得很多警察无法应付，工作十分被动。原来的交警开始办理刑侦、治安案件，治安警在指挥交通，执法质量也在接受考验。如果当事人不服派出所的治安处罚决定，就要向市公安局提出复议。改革后市公安局、省公安厅的复议案件将会大量增加。

（四）法律困境：警务改革缺乏法律支撑

该观点认为，根据现行法律规定，派出所本身不具备相应的审批、诉讼、裁决等公安分局才享有的权力。如果法律层面的问题不解决，新组建的派出所就可能出现执法主体不合格的问题。在刑事诉讼中，派出所只是派出机构，不能以自己的名义进行诉讼行为。这就与现行的刑事诉讼法有关管辖的规定相冲突。

以派出所取代公安分局执法，可能导致行为主体资格不适格。如我国《治安处罚法》规定，除警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定外，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。我国《行政处罚法》亦规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

刑事诉讼法方面，由公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》对于逮捕的规定，向检察院申请批准逮捕和签发逮捕令均要求县级以上公安机关负责人同意。

诸如此类，将行为主体限定于“县级以上公安机关”的相关法律并不少。这就意味着，撤销公安分局后，新设立的派出所面临法律尴尬：派出所由市公安局派出，管辖区域不足一区，是否具有等同于区县级公安机关的权力呢？

新的公安组织体系与法院、检察院乃至于一级政府之间的法律及行政协调关系出现了一定的混乱，新的“派出所”的地位与权限出现“无法可依”的窘境。

改革的程序和系统协调性存在问题。河南警改还包括成本更大的行政、司法、财政、人事等方面的配套改革可否承受的问题。认为改革需要与其他权力（职能）系统进行必要的沟通协调，不能事后“倒逼”，改革之前需要一定的信息公开和民意参与，不能仅依靠专家制定技术方案，等等。河南警改在程序公开性和系统协调性上大打折扣，导致后续成本飙升，推进艰难。

还有观点认为，单纯技术化的警改可能是一种“维稳思维”的折射，与“综合治理”的群众路线之间存在一定的矛盾。“维稳思维”隐含着将治理对象“他者化”的逻辑立场，将一个个高度流动的个体视为需要加以“跟踪”与“固定”的目标，这如果上升至一般的治理层面，则与强调群众路线的“综合治理”背道而驰。如果只强调警力的优化乃至于强化配置，而忽视警民关系的修复乃至于真正尊重并吸纳社会公众的秩序生成能力和智慧，则在建警思想上无疑是一种倒退。

笔者通过对河南警改运行七年多来的实地考察、走访，也发现在新的警务运行实践中逐渐暴露出一些问题。如改革后的基层派出所程度不同地出现了机关化倾向，改革之初定位的“一线勤务单位”性质没有得到充分体现。一线民警普遍反映，承担的刚性工作任务过重，常常是这个专项工作没结束，另一个专项工作又布置下来了，而且都有硬性衡量指标和验收期限，一线民警疲于应付，无法分身主动开展一些针对本辖区治安实际需要的基础工作。改革后一个行政区内存在多个派出所（分局），公安机关在区委区政府的地位下降，且多个分局与一个检察机关和审判机关分别对接的现象，案件协调力度削弱，“体外监督”在部分地区没有落实到位或者改革走样。在户籍管理上，使用改革后的新派出所名称带来很多方面不统一，造成外界误解。“一警多能”在个别地方被异化和扩大化。“四队一室”职能存在不同程度的交叉重复。在群体性事件处置、大要案侦办等重大警务活动和基层基础工作中，基层派出所感觉力不从心。国内安全保卫、消防、网络监察、信息科技、情报建设等基层基础工作因无暇顾及，不同程度地受到削弱等等。类似的问题或多或少地在多地存在，以致于一些民警和社会人士对河南警改提出了质疑，甚至有人认为河南警改失败了，要走回头路。

三、警务改革完善提升之路

毋庸置疑，河南的警务改革以及运行过程中，由于各地对警务改革的理解认识不同、改革的彻底性不同、改革后警务运行不同，致使在警务运行中出现了这样那样的一些问题。对这些问题应该一分为二、甚至一分为三，要全面考察，科学分析，属于警务改革中存在的问题，要勇于纠正，不属于警务改革的问题，也要找出症结所在，对改革认识不到位、改革不彻底的问题，要采取针对性措施予以完善提升，以确保河南经济社会发展大局稳定，确保河南省公安机关为中原经济区建设保驾护航。

无论是从目前河南警务改革的现状看，还是从全国的警务改革目标看，可以预计，党的十九大后，全国警务改革的力度将会进一步加大，警务改革的步伐将会更快，各地在警务改革中如何汲取河南警务改革的经验教训，避免类似的失误，这是警务改革的主导者、决策者、实施者和参与者都应该予以高度重视的问题。为此，笔者根据近年来追踪调研河南警务改革的情况，就警务改革完善提升之路提出一些粗浅的看法，以供警务改革者参考。

（一）大力宣传，转变观念

警务改革是个破旧立新的过程，是警务工作理念、工作方法甚至利益格局发生变化的过程，要想改革成功，必须要有舆论导向和思想观念的转变。河南警务改革过程中，由于时间紧、任务重，加上顾忌社会的反响、怕影响队伍的稳定等因素，当时全省公安机关采取只做不说的做法，导致部分民警、甚至部分领导对警务改革的重要性、必要性、迫切性认识不到位，对警务改革的内容、要求理解不深、掌握不到位，对警务改革的宣传不到位，社会各界及公安机关均对警务改革产生一些不正确的认识，尤其是受到部分新闻媒体的质疑后，一些人在不了解或不全面了解河南警务改革的情况下，对警务改革说三道四，对并不是属于警务改革引发的问题也都认定为是警务改革造成的，进而引发更大的误解和质疑，从而使公安机关和社会各界都对河南的警务改革产生质疑甚至指责。为此，警务改革应该在完善警务改革运行机制的前提下，大力宣讲警务改革的基本思路和基本内容，全面提升公安机关领导及普通民警的执法理念，深入贯彻警务改革的理念和改革思路，使各级各类公安机关的民警都能够认识到警务改革的重要性、必要性、迫切性，深刻领会理解警务改革的基本要求和警务改革后的警务运行机制，使全体民警从思想认识上与警务改革同步，改变警务改革只是领导的事，普通民警只能按照上级设计的警务改革模式被动执行的状况。对于警务改革中产生的问题，应该进行深度调研，认真分析这些问题的成因，对于属于警务改革引起的问题，要采取积极的措施予以更正，对于不属于改革本身造成的问题，要解释清楚，对于属于没有按照改革方案进行或者偏离警务改革方案而造成的问题，要严格按照警务改革方案深化改革。

在加强对内宣讲的同时，也要加大对社会各界的宣传力度。在新媒体时代，应通过各类新闻媒体，尤其是新兴媒体，大张旗鼓地详尽宣扬警务改革的必要性、迫切性及可行性，根据需要可以对整个警务改革的方案、步骤、改革内容等进行全面宣讲，对于警务改革存在质疑的人士和媒体，可以欢迎其深入调查。地方各级公安机关也要主动向辖区群众宣传警务改革，使辖区群众了解新的警务运行模式和机构设置，便于群众监督、便于服务群众。

（二）大力培训，提升素质

河南警务改革过程中，提出了“一警多能”的改革目标，多数人对“一警多能”的含义不了解，仅从字面意义来理解并安排部署警务工作。对于这样力度比较大的警务改革，涉及面比较广，部分民警工作岗位变动较大，如果没有很好地对民警进行业务培训，一些民警就不能适应警改后的警务工作，进而对警务改革的正确性提出质疑。这也凸显出民警基本业务素质与警务改革的实际需求之间还存在一定的差距，迫切需要加大培训力度，进一步提升民警基本业务素质。

针对多数民警对河南警务改革中“一警多能”的误解，首先要释疑解惑，明确“一警多能”的真实含义及要求。其实，所谓“一警多能”是指从提高业务能力、提高执法效率的角度出发，根据工作需求，使民警在具备一项专长的基础上，掌握与“一专”关联性较为紧密的多个警种或岗位的基本业务知识与能力，并赋予民警相应的执法权力。例如，执勤执法岗位的交警在履行指挥交通、处理交通违法行为等主要职责的同时，也要能够临场先期处置发生在街头的打架斗殴等一般性治安案件，还能够有效开展街面刑事案件的现场保护等。但在警务改革实践中，一些人片面地理解“一警多能”是要求每个民警既是专业的治安民警，也是专业的交通民警，还是侦查破案的能手及巡逻防控、入户走访的社区民警。有些地方在警务改革后，在勤务安排上，上午七八点钟安排民警着交警服装指挥疏导交通，在早高峰过后，换上治安民警服装从事治安管理工作，或者从事案件侦破工作和巡逻接处警工作，下午要求民警到社区工作。每位民警一天的角色要变换好几次，加上没有对民警进行基本的业务技能培训，就导致民警对“一警多能”的误解和异议，对每天的工作无所适从。①河南警察学院《河南警务改革论文集》，2011年11月。因此，在警务改革过程中要注意加大培训力度，把警务改革的基本思路、基本内容，让每位民警都能够深刻领会牢牢掌握，在此基础上，加大对民警综合业务能力及专门业务能力的培训，对从机关或其他非执法岗位转岗的民警更要进行强化培训，以全面提高民警的业务素养。

（三）规范考评，减压释重

在河南警务改革之初，社会各界对改革质疑最多的是机关化倾向问题。多家媒体及一些专家和警务实战部门的人员怀疑河南警务改革后将增加大量行政人员，新设立的公安分局（派出所）将有机关倾向，甚至一些人认为新设立的派出所将成为改革前的公安分局、新设立的社区警务室将成为改革前的派出所。经过七年来的运行，省辖市公安分局（派出所）机关化倾向已经明显存在，这种情形已经不是体制外人员的臆测，而是客观存在的事实。出现这种情况，原因是多种多样的。通过调研，发现导致机关化倾向的因素主要是上级公安机关没有对应的改革，各业务部门的工作部署、考评、检查、验收、报表、资料等与改革前几乎没有任何变化，甚至更多，但改革前这些工作一般由原市局及分局承担，局所合一后这些工作全部压在一线基层，这样基层公安机关不得不全力以赴应对这些文山会海的资料上报，久而久之就将一个本来是“打、防、管、控、服”为一体的战斗实体演变为一个最基层的“机关”，人员忙于应对上级的各种考评与检查。对于考评过多过滥及不科学的问题，全国各地公安机关都或多或少地存在，有的地方已经作出相应调整。但纵观河南警务改革中的机关化倾向，根本原因在于“下改上不改”，省级公安机关机构多、部门多、人员多，每个部门都想在工作中有所突破，每个警种都强调自己业务的重要性，强令要求基层分局（派出所）必须配置相应的人员和设施，下达不切实际的量化指标，最终导致基层新设立的派出所“机关化”。

当然，在派出所机关化问题上，内部勤务室职责权限设置不科学，人员编制、职责任务、领导配备等不明也是导致机关化的一个因素。此外，各个勤务大队原本是一线执法执勤力量，但由于客观实际及部分大队领导因素，导致各个大队都设置了内部勤务人员，这样也就增加了机关化的倾向。

对于警务改革中存在的这些机关化问题，其他地方的警务改革也会存在，对此要予以高度重视。要综合施治，标本兼治，既要科学考评、科学设岗、科学配置，也要从大部制改革入手，完善警务运行机制，逐步改变“大头、粗腰、细腿”的局面。

（四）规范配置，激发斗志

河南警务改革以来，陆续解决了一部分人员的职级待遇问题，这些问题其实有一部分是属于早该解决但因为各种原因没有解决的，有的是其他省市公安机关早已解决但因河南经济社会发展程度满足不了而无法解决，有的则是因为警务改革高配了领导职数。这些举措确确实实解决了河南省公安系统长期没有解决的从优待警问题，缩小了公安民警与其他相关人员的职级待遇差距，在当时极大地提高了公安民警的工作积极性，激发了广大公安民警的工作斗志。

经过七年来警务改革的运行，一些地方的公安机关在选拔领导干部时，不考虑领导干部的梯队配置、年龄结构、工作成效等，满额配置领导职数，这其中虽然也选拔了一大批优秀人才，但良莠不齐的情况还是存在，加上将已有的领导职数全部配齐，没有任何剩余的职级职数，导致一些有希望升迁的人或年轻人对升迁感到失望，进而对工作失去激情和热心，导致整个队伍的战斗力不强，干工作多是凭哥们义气、小恩小惠来维持。

此外，基层公安分局机构设置及人员配备不合理也是导致机关化的一个原因。本来河南警务改革在“四队一室”架构下，对领导职数以及领导兼任下一级职务都有明确的要求，但多数地方为了多配干部，想方设法突破规定，多配、高配领导职数，导致领导过多。本来配备的领导也是为了更好更努力工作，但提拔为领导后，这些人员就真的以“领导”自居，考虑自己的“领导”身份多，发号施令多，亲自工作的少了，因而导致机关化倾向加剧。这种情况在多个基层机关存在。一位警务改革后晋升的副局长（副所长）就坦称自己是警务改革的受益者，但对因职级待遇问题而导致的年轻人晋升无望、工作没激情等现状也深感忧虑。警务工作仅凭个人感情、哥们义气是不能长久维持的。为此，在警务资源配置，尤其是领导干部职数配置、职级待遇提升等方面需要科学合理规划，通过多种手段和措施建立科学有效的激励机制，营造良好的工作环境，以确保警务工作的长远可持续发展。

此外，公安机关的个别领导甚至是主要领导，因为警务改革削弱了其权力、降低了其威信、心理产生失衡等多种因素对警务改革不积极、不支持，甚至以各种形式予以抵制，也在一定程度上制约了警务改革的成效。这些是在今后的警务改革中应该予以注意的问题。

（五）规范运行，合理改进

河南警务改革无论在范围、时机、深度、影响等方面都可以说是我国警务工作中的一场史无前例的变革，影响深远。但毋庸讳言，河南的警务改革也存在一定的问题。对这些问题逐一剖析，对于我国警务改革将是一个重要的借鉴。

对于局所合一名称不规范问题，河南警务改革之初的设计，是同时加挂“某某市公安局某某公安分局”和“某某市公安局某某派出所”的牌子。但是，河南省时任警务负责人认为加挂公安分局的牌子，体现不出警力下沉、服务群众的改革初衷，遂力排众议，要求全部取消公安分局的牌子，仅仅保留派出所的牌子，从而引起社会上对警务改革合法性的误解和质疑。中国有句古话是“名不正则言不顺”，有个成语是“名符其实”。对于设区的市公安局下设机构也应当“正其名”、“符其实”，以便“名正言顺”。因此，从法律上和习惯称谓上来讲，在警务改革中，设区的市级公安机关的下设机构以“公安分局”的名称为最佳选择。

根据《公安机关组织条例》第6条规定，“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。”很显然，这里明确的是设区的市公安局是根据工作需要设置公安分局，是否在公安分局下设置公安派出所，并没有作出明确规定，但从《公安机关组织条例》立法的背景和本意上看，设区的市公安局下只设公安分局，不设派出所，以实现减少层级、警力下沉的目的。从《公安机关组织条例》第6条的“市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所”的规定看，这里的“市”显然不是指“设区的市”，而是与县、自治县同一层次的“县级市”。因此，从《公安机关组织条例》的规定看，设区的市公安局下设置公安分局为合法的选择。

从行政执法角度讲，我国《行政处罚法》《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规章规定，县级及以上公安机关才有权行使治安拘留及一定数额的罚款、责令停业整顿、吊销公安机关颁发的行政许可证等权力，公安派出所无权行使上述包括行政拘留等在内的行政处罚权。因此，作为设区的市公安局的下设机构，必须具备县级公安机关的职权才能满足法律法规的要求。

从刑事执法角度看，我国《刑事诉讼法》虽然没有明确规定公安机关必须是县级及以上公安机关，也没有提及公安派出所，但公安分局作为一级公安机关从法理上和行政法律规定上看，是没有任何问题的，但公安派出所是否为一级公安机关，实际上存在法律上的障碍和不同的意见。从公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》看，其所说的公安机关一般是指县级以上公安机关，不包括派出所在内，即传统意义上的派出所不具有刑事强制措施的权力。

从习惯上来看，长期以来，对公安机关及其执法权限的划分，都是以县级公安局和公安分局为主要标志来划分的，实际工作也是这样进行的。因此，设区的市公安局下设机构称之为“公安分局”，对于广大民警来说也是能够接受的，不至于因为改革而不习惯。

警务改革后局所合一下内设“四队一室”（刑警队、治安队、社区防范队、巡警队、综合室）机构职能交叉重复问题，也应该予以正视。改革后的公安分局（派出所）内设置“四队一室”的机构，虽然在警务运行机制上实现了重大突破，但仍然存在职能交叉等问题。在组织架构上，应该允许各地自行根据需要，打破原有的“四队一室”设置，整合治安警、社区警、巡警和刑警等警种，设置“三队一室”或“两队一室”，甚至根据需要直接实行战斗序列队建制，从而真正实现“一警多能”。

警务改革后体外监督不力的问题，主要原因是体外监督机制没有落实，没有按照警务改革设计的要求，将执法监督力量上提一级，由省辖市公安局直属人员下派承担监督任务。监督队伍的人、财、物没有独立，仍然属于分局（派出所）管理，因此起不到应有的监督作用。河南警务改革中，有的省辖市将体外监督机构力量按照要求设置后，但这些本应该在各个公安分局工作的人员却不愿意下去，在监督方面导致市局、分局的监督力量忙闲不均。再者，同样存在实施体外监督后，监督民警的综合业务素质适应不了工作需要、工作业务过多、杂务多等问题，要通过选拔真正优秀的法制人才、业精技强的民警充实体外监督队伍，辅助于日常业务培训，逐步提高执法监督力度，实现执法监督的大跨越。

一些地方改革不到位、职责任务落地人员职权没落地等问题，其根本原因是领导的认识问题和改革的决心、信心问题，有的是偏心、私心问题。对此类问题，应区别对待，通过采取约谈、限期整改、督促改革、帮助完善改革等措施，达到思想认识到位、改革措施到位、警务运行机制到位的目标。如多地基层公安机关的民警提出市级公安机关的刑侦部门职责任务下沉到基层了，但是人员、职权、经费等仍然在市局，造成基层公安机关破案压力加大。类似问题在其他警种及支队也同样存在。对于这样的问题，各地警务改革中都或多或少地存在。这是严重影响警务改革成效的重要因素之一。

对于上级部门多、任务多、考核多、要求多、检查多、材料多而导致的上下不对接、应接不暇、“婆婆多”、疲于应付等问题，除了前面所提要科学考核，减压释重外，还要考虑上级公安机关的改革问题。如果省辖市公安机关所属分局、派出所实现了局所合一，而省级公安机关不进行机构改革和职能调整、工作思路工作方法不改变的话，整个警务改革的成效就发挥不出来，甚至还会影响到警务改革的成败。

河南警务改革后保留了原来的户籍室，但其机构已经不存在，人们对其合法性存在质疑，其他省市在警务改革中应该在改革之初就要做出明确的安排，避免出现类似的问题。从法律上讲，河南警务改革后撤销了原来的派出所和户籍室，那么原来的户籍专用章等也应该依法予以销毁，同时启用新的局所合一的户籍专用章，否则为民众出具的户籍证明、政审证明等均会存在不一致的问题，这在河南境内尚可解释清楚，但到了省外、国外则就不太容易解释清楚了。这些问题，即使省内公安机关到外省市办理案件，也存在诸多不便和难题。还有一个问题就是启用新的警务改革后的户籍专用章后，如何妥善解决遗留下来的户籍、身份证号码等的变更问题，也是应该考虑的问题之一。如警务改革前郑州市金水公安分局办理的居民身份证，现在该分局已经不存在了，其辖区居民需要出具政审材料、户籍证明、迁移户口等事项时，如何与外省协调？这是需要省级公安机关作出统一规定并需要通报全国乃至有关使领馆的，这是涉及民生的大事。

目前还有一个问题好像与警务改革无关，但是却直接关系警务改革成效，这就是基层民警普遍反映的“重打击、轻防范”的问题。一个时期以来，过分强调公安机关打击的职能，甚至称打击是公安机关的主业，再加上绩效考评中对于打击处理的严格要求，这在一定程度上逼迫基层公安机关为了打击而打击，有的地方甚至弄虚作假。有的地方为了考评不落后，一个战役接着一个战役地进行，搞得民警疲于应付、劳顿不堪，基层基础工作根本没有时间和精力去做。

在社区警务战略实施中，不切实际地提出社区警务室的设置数量和建设标准，但由于警力、人员、经费没有长效解决机制，多数警务室根本无法做到“灯常明、人常在”的要求。尤其是农村警务室，本来一个乡镇派出所民警包括所长、指导员在内也就五六个人，而上级公安机关要求每个乡镇警务室不得少于三个，这根本就无法实现，更不用说做专做实了，为了应付上级的检查就只好弄虚作假。因此，应该明确社区警务战略是警务工作的哲学理念，是警务战略，社区警务不是一项具体的警务工作，更不仅仅是社区民警这个群体的事情，而是整个公安机关的工作理念、工作重点、工作重心转移的问题。

至于一些民警和社会人士提出警务改革后局所合一的执法资格问题，其实是不全面了解警务改革的具体情况而望字生疑，当然，完善之计在于局所合一后统一规范名称为“某某市公安局某某分局”为宜。至于一些人认为设立的公安分局过多、降低公安机关的威信、所在行政区开会公安局长不再被邀请坐在主席台、区里召开会议公安机关去了好几个局长、与检察院协调人员多等问题，根本不是什么问题，其实这正是警务改革的成效之一，就是要对过于集中的权力予以分散和制约，合理地均权也是现代社会治理的一个重要方面。多个公安机关与检察机关对接，也相应地限制了检察院的权力滥用，真正实现了《刑事诉讼法》规定的相互制约。

（六）完善机制，灵活运转

中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。河南的警务改革如此，其他警务改革同样如此。在改革之初，河南省公安厅先安排部署郑州、商丘、新乡、济源四个省辖市公安机关先行先试，探索警务改革的路子。新乡市公安机关在省公安厅和当地党委政府的大力支持下，率先实行了“局所合一、四队一室、体外监督”的警务改革。省公安厅在新乡召开警务改革暨社会管理创新工作会议后，各地市逐步拉开了警务改革的帷幕。①河南省警务改革课题组《新乡警务改革调研报告》，2010年9月。为了确保警务改革顺利进行，当时省委办公厅、省政府办公厅转发《省公安厅关于全省警改创新试点试行指导意见》的通知，明确了警务改革的基本原则、警务改革的创新重点和十个方面的警务运行新机制。从调研的情况及各地反映的情况看，一些地方的警务改革却出现了前述的一些问题，但这些问题的产生，个别的是由于改革之初的设计问题，多数则是警务改革后的运行机制方面的问题，甚至有的与警务改革根本没有任何关系而把账算在警务改革的头上。当然，需要注意的是，河南的这次警务改革之所以没有达到预期目标，领导强推、时间仓促、没有充分准备、全省推开、长官意志、形象工程等都是造成这一后果的因素之一，其次如人事变更、领导更替、缺乏后续措施等也是不可忽视的因素之一。

为了避免河南警务改革中存在的这些问题，改革过程中应允许各地公安机关根据当地的情况灵活机动地调整具体的勤务模式，以解决警务改革中存在的运转不灵的问题。同时，要注意加强对公安机关领导的业务素质的培训，尤其是要强化领导干部在勤务运行机制方面的培训力度，提高领导干部业务素质和警务调配运行的能力，确保警务运行机制切实可行，科学运转。

（七）精简机构，全面改革

河南警务改革运行七年来，存在的问题、受到的质疑在前面都有所陈述。正如前述，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。十九大后，公安机关的改革重点应该是顺应经济社会发展需求，进一步精简机构，在省、市公安机关进行全面改革。

目前，省、市、县（区）公安机关在机构设置和人员配备上，有的基层公安机关领导形容为“大头、粗腰、细腿”，省级公安机关机构庞大，省辖市公安机关与省级公安机关的机构对接，而具体的警务工作绝大部分都是由县、区级公安机关来承担，省级公安机关各业务部门从自身业务出发，或者为了突出自己的业务，想尽办法给下面部署工作，省辖市公安机关则主要起上传下达的作用，将省级警务工作部署逐级下达到基层，基层公安机关则在机构设置少（四队一室）、人员不足的情况下应对上级公安机关的各种警务部署，而且应接不暇，一项任务接着一项任务，一个战役接着一个战役，基层公安机关根本没有喘息的机会，也没有一点根据自己辖区治安状况采取有针对性的警务活动的时间，整个警务活动就是在这样一个恶性循环中运行的。

为了解决这个怪圈，唯一的办法就是全面深化警务改革，自上而下进行警务体制机制改革，大力精简上级公安机关的机构设置，大大压缩省辖市公安机关的人员编制，将那些必须由省辖市公安机关设置和管理的警务技术、通讯、培训等机构保留下来，将具有执法职能的机构进行精简，将其职能、职权、人员、经费都下派到基层，真正实现“做优做精”市局机关。尤其是大城市和特大城市的警务运行机制，需要根据中国国情和各地自身状况，结合世界发达国家大都市警务运行的实践，合理设计警务运行体制机制，使之适应现代信息化背景下的经济社会发展需求，以先进的社会治理理念，统领警务工作全局，以全面深化改革为抓手，解决警务运行中的诸多问题，为实现中国梦创造良好的治安环境。

以上一些意见和建议，属学术研究观点，仅供参考。

[1]胡立强,邓棕耀,杨昭.湖南“四精准”强力推进公安警务改革[N].人民公安报,2017-05-01.

[2]陈希,王俊奇.抚州：“大部制”改革推动公安工作转型升级[N].人民公安报,2017-07-27.

[3]翟英范,刘芳.小警务，大治安——河南省永城市小警务战略评述[M].北京:现代出版社,2013.

Research on the Reformation and Innovation of Policing Affairs

Wang Longtian
（Henan police college,Zhengzhou 450005,China）

The reformation and innovation of policing affairs which is an eternal topic.Reformation is always on the way.The policing reformation in Henan Province is mainly reflected in three levels and five aspects of its policing system and mechanism reform and the innovation of policing method.There are many problems such as the orientation of police organs after thepolicingreformationin Henan Province,we shoulddivide theseproblemsinto twoparts,comprehensive investigation,and scientific analysis.If they are having problems in the policing reformation,we need bravely correct mistakes.If they are not havingproblems inthepolicingreformation,wealso need tofindthe crux of theproblems.If it belongs to the problems that the policing reformation is not in place,and not thorough,we need adopt specific measures to improve and enhancethe problems.Inthe process ofthe policing reformation inChina,we canlearn from theexperienceand lessons of the policing reformation in Henan Province,so as to avoid similar mistakes.

Judicial Reformation;Policing Reformation;Policing Innovation

D631

A

1673―2391(2017)06―0057―10

2017-10-09

王龙天（1966—），男，河南镇平县人，河南警察学院治安系主任、教授。

河南省教育厅“三重一大”人文社科重点课题“河南省警务改革的梳理与完善”项目成果。

【责任编校：边 草】