行政事业单位内部控制设计的若干思考

徐珮

摘要：内部控制，是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。本文通过对行政事业单位为什么要强调内部控制，如何设计内部控制以及内部控制设计的难点三个方面问题的思考，探讨如何做好行政事业单位内部控制工作。

关键词：行政事业单位；内部控制；设计

中图分类号：F230 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）031-000-02

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第三条：“内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”目前，行政事业单位内部控制建设正如火如荼地开展，本文从为什么要强调内部控制，如何设计行政事业单位内部控制以及内部控制设计的难点等若干问题作一探讨。

一、行政事业单位为什么要强调内部控制

（一）是行政事业单位贯彻党中央规范权力运行、把权力关进制度笼子规定的客观要求

在2013年1月22日在中纪委全会上习近平总书记提出要把权力关进制度的笼子里！在全国范围开展了简政放权、规范权力运行，惩治腐败的行动；逐步地改变了政治生态，对行政事业单位的经济活动明确了底线和红线，约束了行政事业单位的权力运行，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。 行政事业单位建立健全内部控制是切实贯彻落实党中央规定的重要手段。

（二）《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布，为行政事业单位全面推进内部控制提供了契机

2012年11月29日财政部以财会【2012】21号文颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求各行政事业单位自2014年1月1日开始执行。《规范》全面明确了内部控制的含义、目标、原则，就单位层面和业务层面的内部控制作了全面的规范，为行政事业单位推进内部控制提供了依据和模板。

（三）建立健全内部控制制度是行政事业单位加强管理，保障三大权力运行，保证国有资产和干部双安全的内在要求

行政事业单位建立内部控制的核心是全面提升单位综合管理水平，一个单位内控制度建设运行的情况反映了单位的综合管理水平；实施内部控制是对各项管理制度的整合，进一步明确单位内部各部门的职责权限和按流程办事的原则，为公共服务职能和业务运行提供有效的制度规范保障。规范单位权力运行建立权力结构的科学化配置体系、权力运行规范化监督体系和廉政风险信息化防控体系，在新常态下保证国有资产和干部双安全是行政事业单位内在的要求。

二、行政事業单位如何设计内部控制

行政事业单位内部控制能有效解决单位管理制度和标准缺失、弱化、模糊、脱节以及缺乏体系化等问题，是对现行内外部管理制度梳理、整合，并非推倒重来，通过衔接业务部门与财务部门的工作环节，建立事前控制、事中控制和事后控制全覆盖，从源头建立沟通协调机制，实现端口前移。行政事业单位内部控制的设计需要从组织流程和方法流程两个方面加以考虑，具体地说，可以概括为以下几个方面：

（一）从组织流程角度，明确单位负责人和各相关部门在内部控制建设中的岗位职责

1.切实落实单位负责人为内部控制第一责任人的规定

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第六条规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。意味着单位负责人对单位内部控制应该从三个方面履行职责即：内部控制体系的建立、内部控制体系的有效运行和对内部控制体系的建立和执行的有效监督管理。单位负责人应当组织风险评估，并任风险评估小组组长；在单位内部指定专门的部门或专人负责对本单位内部控制有效性进行评价，并出具自我评价报告，适当的时候，可以聘请独立的第三方对单位内部控制设计和运行的有效性进行审计。

2.财务部门作为牵头部门，在内部控制建设中应发挥

通过内控体系建设，重新定位，发挥财务部门在内部事务中的管理作用，为单位领导和业务部门做好参谋，统筹财力，提升专业价值，得到认可与支持；通过内控体系建设，日常工作有了明确的依据，避免了人情因素的干扰和人为矛盾的困惑，在审把关时减轻了冲突和压力，也从源头规避了经济责任风险； 通过内控体系建设，使财务部门真正成为外部政策与内部业务之间的桥梁，合理平衡合规性和现实情况，对业务处理能够提前介入，科学规划；通过内控体系建设，提供单位内部管理口径的实时数据与管理

（二）从方法流程的角度，全面梳理单位经济活动的业务流程，进行风险评估，制定相应的风险应对措施

1.全面梳理单位经济活动的业务流程

行政事业单位根据经批准的“三定”方案，明确单位的组织架构、内设部门的职责，对单位业务层面的组织机构设置、业务层面各项业务流程进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容。在此基础上组织相关人员（可以请独立的第三方）对单位业务活动诸如预算管理业务、收支业务、资产管理业务、采购业务、工程项目业务、合同管理业务以及专项资金管理业务等等进行梳理，按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各业务的决策机制、执行机制和监督机制严格按照“三权分离”得要求分配业务流程的每个环节、各个环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和分工。

2.系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略

行政事业单位在内部控制建设中需要对单位的内部与外部风险进行识别、评估、应对和控制。要从各个业务所面临的内外部环境入手，研究环境对单位内部控制的不利方面，如单位文化、单位人力资源政策，单位组织架构等的影响。运用各种手段对单位存在的各类风险进行定性和定量评估，确定风险点，找出可能对单位产生不利影响的风险点，并针对不同的风险，分别采取风险规避、风险分担、风险减轻和风险承受的不同对策。

（三）编制单位内部控制手册，测试优化内部控制流程，修订完善单位管理制度

1.编制单位内部控制手册

在前述组织流程和方法流程的基础上，在对单位现有管理制度进行全面梳理、整合的前提下，编制单位内部控制手册。具体内容包括三部分：一是总则部分，明确内部控制的基本要求包括内部控制的定义、内部控制的目标、内部控制的原则等；二是单位层面部分，包括单位的组织架构 、职责分工 、三权分离和权限指引；三是业务层面部分，根据预算管理业务、收支业务、资产管理业务、采购业务、工程项目业务、合同管理业务、专项资金业务、人力资源管理业务及科研经费管理业务等分别从主要风险 、控制目标 、业务流程 、控制矩阵进行编制。

2.对编制完成的内部控制手册进行测试优化，修订完善单位管理制度

單位内部控制制度不可能一撮而就，从动态上说，内部控制是行政机关为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。为了保持内部控制的设计和运行的有效性，需要对制定的内部控制制度进行一定周期的测试优化，在测试过程中发现问题并不断地加以修正，完善内部管理制度，制订新的制度，补充原管理制度的不足修订内部管理制度，修订与内部控制手册不一致的管理制度，确保包括控制措施一致 、审批权限一致和操作流程一致，使其与内部控制手册一致。

三、内部控制设计的难点

在实际制定行政事业单位内部控制制度的过程中，笔者发现存在下列问题是内部控制制度建设的难点：

（一）内部单据设计难点

内部控制方法手段的使用很多需要通过单据加以实现，但在很多行政事业单位单据信息缺失，自身控制文档严重匮乏。比如资产管理方面的内部单据、“三公”经费内部审批单据等；另外，行政事业单位业务多样性造成业务单据个性化突出，缺乏统一性。

（二）管理事项分类难点

按照内部控制全面性原则要求，行政事业单位内部控制应经济活动全覆盖、人员全参与。在按照单位职能和管理需要分类时，结合政府收支目录、票据清理和报表分析的结果，考虑分类不能交叉等因素，对业务层面的管理分类存在一定的难点。

（三）审批流程设置难点

不同的行政事业单位由于单位面临的风险大小不同、不同业务的决策的难度不同、单位领导专业胜任能力和对待风险的偏好不同，反映在会审程序的不稳定，由于多方面原因，往往出现在业务的动态过程中确定审批流程的情况。

（四）信息系统应用难点

目前，很多行政事业单位已经广泛使用信息化系统进行相关数据的处理，包括ERP系统、OA系统等，但缺乏统一的数据链，没有形成内部统一的大数据信息，需要跨系统数据交互，同时线上线下数据并存，造成效率的低下，给内部控制的建设带来难点。

当然，行政事业单位内部控制的建设是个动态的过程，需要随着内外部环境的变化和管理的需要适时地调整，修订和完善，在新常态下，行政事业单位内部控制的建立健全和有效实施必将更好地提高公共服务的效率、效益和效果。

参考文献：

[1]财政部会计司，编.行政事业单位内部控制规范讲座[M].经济科学出版社.

[2]财政部会计资格评价中心，编.高级会计实务（2016）[M].经济科学出版社.