河南就近城镇化中的小城镇“空心化”风险及其化解

杨云善

摘要：加快小城镇建设，是推进河南新型城镇化和就近城镇化的必然要求与重要载体，是改变河南城镇化建设滞后和缓解城镇化发展失调等矛盾的重要途径。目前，河南小城镇发展出现了日趋严重的“空心化”问题，如人口和产业“空心化”、聚集效应不足、就近城镇化乏力等，它不仅会降低资源利用效率、造成严重浪费，还会影响家庭完整、扭曲家庭关系，甚至可能使城镇化跑偏沦为“半城镇化”，成为新型城镇化和就近城镇化面临的重大风险。小城镇“空心化”问题的出现，是我国长期推行城乡有别的体制机制、二元经济社会结构固化、优先发展工业与城镇特别是大中城镇导致大中小城镇工业化和城镇化发展失衡以及生产力布局和利益分配失衡的结果，是工业化和城镇化快速发展遭遇二元体制阻滞的扭曲体现。要化解小城镇“空心化”风险，必须抓住就近城镇化的核心即人的城镇化，通过得力措施，切实实现农业转移人口生产和生活方式的根本转变。

关键词：河南；就近城镇化；小城镇；农业转移人口；空心化；

中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2017）01-0076-05

加快小城镇建设，是河南落实中央提出的“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”从而推进河南新型城镇化的必然要求和重要载体，是改变河南城镇化建设滞后和城镇化发展失调等矛盾的重要途径。目前，河南在小城镇①发展中出现了许多新矛盾，特别是近年来小城镇“空心化”问题日趋严重，与其在城镇化中所处的重要地位和肩负的重要使命存在巨大反差。加快就近城镇化和小城镇建设，必须正视并解决好小城镇“空心化”问题。

一、河南就近城镇化遭遇小城镇“空心化”风险

小城镇是承接农村转移人口和就近城镇化的主要载体，是未来发展的巨大潜力。推进就近城镇化，实现新型城镇化，必须重视发展小城镇。近年来，河南采取了一系列政策措施，大力支持、引导城市新区、产业集聚区等发展，全面放开县（市）及小城镇户籍限制，加快了城镇化进程，小城镇也得到迅猛发展。截至2014年底，河南全省共有乡镇1839个，其中建制镇1107个，全国重点镇203个，平均每个重点镇的建成区人口为21580人，重点镇建成区的人口平均值比全省乡镇平均水平高出1.6倍。②全省乡镇二三产业从业人员数2013年达到2799.20万人，占全省乡镇从业人员的53.96%，比2012年提高了0.9个百分点。③小城镇的快速发展对城镇化发展起到了极大的推进作用，20世纪90年代河南城镇化水平提高中小城镇的贡献率达到55%④，近年来其对河南城镇化的贡献率仍维持在30%左右⑤。2003年河南城镇化水平比2002年增长1.4个百分点，其中小城镇贡献了0.5个百分点。⑥但是，河南小城镇发展也面临许多新情况、新问题，特别是“空心化”问题的普遍出现，成为新型城镇化和小城镇建设中的一块短板。

1.人口数量增长，却呈现“空心化”现象

改革开放以来，河南小城镇人口总体上呈现增长态势。如河南乡镇镇区人口在2012年和2013年分别为1306.7万人和1578.83万人，分别比2011年和2012年增加了5.7%和12.1%。⑦在小城鎮人口较快增长的情况下，其青壮年劳动力外出务工比例却一直居高不下，造成在小城镇常年生活的主要以老人、妇女和儿童为主体构成的“三留守”人员比例偏高的现象。据国家统计局河南调查总队的调查，河南外出人员中有80%的人的目的地为沿海城市，其余20%在省内转移就业，而在这20%中仅有4%是迁往乡镇的。⑧这表明河南小城镇对农民的吸引力不高。而且大部分外出劳动力都是只身外出，没有家属跟随，外出人员家属随迁的仅占9%。⑨青壮年劳动力流出比例偏高，使小城镇呈现以“三留守”为主的人口“空心化”现象。

2.人口规模小，难以发挥聚集效应

只有小城镇人口适度集中，才能带来其生产和消费的增长，从而发挥聚集效应。近年来，河南小城镇人口逐渐增长，但从总体水平来看，人口规模普遍较小，人口数量偏少。至2013年底，河南乡镇的城镇建成区面积为48.8万公顷，仅占乡镇总面积的3.1%；建成区人口为1578.83万人，仅占乡镇总人口的19.84%。⑩人口资源不足，已成为小城镇发展不可忽视的障碍。

3.产业普遍落后，形成产业“空心化”

河南小城镇大都为依乡建镇，乡镇企业多数存在布局分散、规模小、技术落后和管理水平低等问题，产业基础比较薄弱。工业不发达，再加上人口聚集效益差等，致使小城镇第三产业发展缓慢，设施落后，门类不全，为生产生活所提供的服务十分有限。正是由于缺乏强有力的非农产业和龙头企业，产业支撑乏力，难以提供足够的就业岗位，很多青壮年劳动力不得不外出择业，一些小城镇沦为“空壳镇”。

4.建设管理滞后，宜居落空

镇容整洁有序、生活便捷、环境优美，是农村人口向小城镇集中的主要诱因。目前，多数小城镇建设存在许多问题：管理落后，环境脏、乱、差；基本设施建设跟不上，道路、供水、排水、电力交通等公共设施不足；城镇秩序混乱，乱搭乱建、占道经营现象严重；城市功能不完善，基础设施使用效率不高。这些都使得小城镇缺乏对人口的吸引力。

河南小城镇“空心化”问题的凸显，不仅给其自身发展带来损害，也给新型城镇化和就近城镇化建设带来一定程度的影响，成为其发展的重大风险。第一，降低资源利用效率，造成严重浪费。一方面，小城镇没有大城市的集聚效应和较高的生产效率，小城镇单位面积提供的国内生产总值仅相当于全国城市平均水平的1/3、200万人以上大城市的3%。另一方面，许多小城镇盲目扩张占地，非但没有形成产业和人口的积聚，反而造成优质耕地等土地资源的浪费。1998年，我国小城镇人均占地面积为154平方米，远超特大城市53平方米、大城市和中等城市88平方米和108平方米的占地面积。另外，人口少、规模小的小城镇，对街道、商场、影剧院等公共设施的利用率也低于大中城市，背离了经济原则。第二，使家庭不完整、家庭关系扭曲，并可能带来社会不稳定。小城镇的“空心化”必然带来父子分离、夫妻分离、家人离散等现实问题，使留守老人、留守妇女、留守儿童权利受到侵害的可能性增加，使实际生活人口结构性失衡，从而危害社会稳定。第三，可能使城镇化跑偏沦为“半城镇化”，就近城镇化落空。小城镇距离农民原居住地较近，生活成本低，便于照顾家庭，这些优势使得它成为当前社会代价最小、最受农民拥护的城镇化和市民化路径。但在青壮年农民大量流出、剩下的大都是“三留守”人员的现实面前，小城镇建设必将面临主体弱化而最终走向衰落。移居小城镇的农民，不能在当地实现就业和享受城镇居民的公共服务权益，生产生活方式也难以得到根本转变，他们既不像城里人，也不像农村人，难以实现就近城镇化。因此，推进就近城镇化，必须化解小城镇“空心化”可能带来的巨大风险。

二、小城镇“空心化”的形成原因

小城镇“空心化”的出现，是我国长期推行城乡有别的体制机制、二元经济社会结构固化和优先发展工业与城镇特别是大中城市导致大中小城镇和城乡发展不平衡的结果，是我国工业化和城镇化快速发展遭遇二元体制阻滞的扭曲体现。

1.工业化和城镇化发展失衡，是小城镇“空心化”产生的直接原因

改革开放以后，国内工业化和城镇化快速发展，大中小城镇和城乡的发展起步早晚不一，发展有快有慢。大中城市起步早、发展快，农村和小城镇则起步晚、发展慢。這种工业化和城镇化在城乡和大中小城市的失衡发展，势必导致小城镇“空心化”。“空心化”现象最早出现在我国改革开放以后的广大农村地区，它是我国在快速推进工业化和城镇化过程中，工业和城镇单向大量吸纳农村劳动力，而农村主要由老人、妇女和儿童留守的必然产物。

小城镇“空心化”是农村“空心化”的延续，在时间上晚于农村，但其产生的直接原因乃是工业化和城镇化大量吸纳农村劳动力乃至小城镇劳动力的结果。部分农村人口起初由于小城镇对农村的比较优势，如相对较好的生活设施和子女受教育环境等，而转移至小城镇居住生活。但是，小城镇与沿海地区和大中城市相比的劣势，尤其是有限的就业岗位和较低的工资收入，则使移居小城镇的青壮年劳动力最终选择到沿海地区和大中城市务工。这是市场经济条件下生产要素的趋利性流动带给他们的强烈冲动和必然选择。大中城市户籍门槛限制、高价住房等生活成本，使得这些青壮年家属不能随迁，只能留守小城镇，从而使小城镇形成人口“空心化”。

2.生产力布局和利益分配失衡是引起小城镇“空心化”的内在动因

我国正处于经济社会快速发展和演变升级时期，不仅带来巨大的经济社会变革，也很容易出现严重的经济失衡和利益失衡。其中，比较明显的就是产业结构严重失衡问题，这既表现在第三产业发展严重滞后、比重偏低，经济增长主要依靠第二产业带动而第二产业技术含量低、技术进步贡献率低等，还体现在三次产业在东中西部三大区域和大中小城市的空间布局极不合理，中西部特别是该区域小城镇产业基础普遍薄弱，缺乏产业支撑，形成产业空心化。它不仅难以提供足够的就业岗位，而且有限的工作岗位能够带来的工资收入也低于东部沿海和大中城市。后者较大的就业需求和较高的工资待遇对中西部地区农村包括小城镇劳动力产生强大的吸引力，促使他们离开小城镇，造成小城镇的“空心化”。

3.城乡二元体制和管理机制是小城镇“空心化”形成的最终根源

我国工业化和城镇化的快速推进遭到二元体制机制的严重阻碍，从而导致城乡失衡、大中小城镇失衡、利益分配失衡等问题不断出现，也造成农村和小城镇的“空心化”。一方面，相对落后、供给过剩和待遇偏低的农村和小城镇的劳动力，流向相对发达、需求较大和待遇较高的大中城市的二、三产业；另一方面，在农村和小城镇劳动力流出的同时，其家属难以随迁，市民化受阻。这些问题最终都根源于城乡二元体制和管理机制。

第一，城乡二元体制和管理机制造成发展的不平衡。我国长期推行城乡有别和大中小城镇有别的户籍、就业、教育和医疗等二元制度，推行大中城市和工业优先发展的各种倾向性政策，使资金、技术等各种经济社会资源和自然资源大量向大中城市集中，大中城市发展较快，而农村和小城镇则成为这种制度政策的牺牲品，发展缓慢，长期处于落后状态。

第二，城乡二元体制和管理机制导致大中城市居民和农村居民权益存在极大落差，形成农村居民向城市流动的强大动力。二元户籍制度以及附着在其上的一系列教育、就业、住房和医疗等社会福利，使城市居民享受较农村居民更好的待遇和更高的政治、经济和社会地位，这成为改革开放以后农村劳动力流向城镇的重要拉力。同时，这也导致大量进城务工的农村劳动力不能很好地融入城市社会，不能与市民共享发展成果，一定程度上阻碍了劳动力在城乡之间的流动，延缓了城镇化进程。即便如此，农民工作为城镇化的重要力量，仍顽强地寻求向大中城市流动，试图突破这种不平等状况。

第三，促进小城镇发展的政策导向不力。改革开放以后，为适应城乡协调发展的需要，国家积极探索和推行以城镇化替代城市化的发展路径。中央提出了“大中小城市和小城镇协调发展”的城镇化道路，同时大力推进户籍改革。从实行“放小控大”的政策导向，一直到目前全面放开小城市和小城镇的落户限制，其目的就是想把农民引向小城镇就业与定居，实行就地就近城镇化。但是，在已经固化的二元体制没有根本改变和大中小城市发展存在极大反差的情况下，这一系列改革措施成效并不明显，小城镇对农民的吸引力还很不够，没有完备的产业结构，缺乏相应的就业机会，在收入和各种公共资源上也无法与大城市相比，这些均使得农村和小城镇的大量劳动力依然流向沿海和大中城市。

三、化解小城镇“空心化”风险的思路和对策

世界各发达国家城市化进程的一个共同特征是都起步于小城镇的发展。我国新型城镇化必须面对尚有数亿农村人口这一实际情况，不能贸然跨越小城镇的发展阶段。小城镇的建设和发展，必须以治理小城镇“空心化”为抓手，扎实有效推进。

1.转变建设理念，促进小城镇健康发展

新型城镇化和就近城镇化的核心，是农村转移人口生产和生活方式的现代化，包括就业方式、人际关系、风俗习惯、价值观念等方面的根本变化。小城镇没有真正实现这些转变，从而导致了“空心化”等一系列问题。要实现这些转变，必须纠正近年来小城镇建设中存在的扭曲理念和不当做法。如一些地方把城镇化简单理解为“大拆、大建”和“造城运动”，把城镇化搞成“房地产化”，在产业和经济没有发展的情况下，不断规划并上马新城区，或人为地撤并乡村并建设新社区，结果是虽然新建楼房一排排，很多农民却并不原意搬家，或在搬家集中居住后继续外出务工，这都是因为新城区其他发展不同步，没有挣钱门路，有镇无“产”，有镇无“市”。这样的“空城计”明显不是“人的城镇化”，而是人为的“物的城镇化”。

推进新型城镇化和就近城镇化，必须彻底转变“以物为本”和片面追求城镇化建设速度的过时观念，树立“以人为本”与着力提高城镇化质量的“健康城镇化”的新理念，坚持城镇化建设质与量的统一。应加快小城镇经济发展，特别在就业以及生活功能方面，使农业转移人口在小城镇宜业宜居，充分享受城市文明。同时，努力使小城镇在经济、社会、文化等各个方面从农业社会转向城市社会，也是小城镇发展的重要内容。

2.培育特色主导产业，强化小城镇产业支撑

小城镇产业“空心化”是人口“空心化”的直接原因，只有首先增强小城镇的经济功能，化解产业“空心化”，才能根治人口“空心化”。因此，只有走產业立镇之路，通过产业发展扩大非农就业容量，通过繁荣经济提高收入水平，才能对青壮年劳动力产生足够的吸引力，也才能为实现农业转移人口生产和生活方式的“双转变”提供支持。

小城镇必须立足自身条件，充分挖掘和利用本地资源，因地制宜发展三次产业，逐渐形成各具特色的主导产业，如工业主导型、农业主导型、商贸主导型、旅游主导型等特色主导产业，以增强城镇集聚效应。第一，要切实落实现代农业发展的基础作用。河南小城镇的最大优势是农业资源丰富，因此现代农业的优先发展势必成为三次产业协调发展和小城镇经济繁荣的重要基础。要通过改造传统农业，推进农业产业化经营，促进农业规模化、高效化和集约化。第二，要特别重视工业发展的主导作用及其对城镇和就业的支撑作用。引导原有乡镇企业向小城镇聚集，并通过重组和改造、体制机制和技术创新，优化产业结构，做大做强乡镇企业；通过整合资源，引导资源向龙头企业聚集，优先发展劳动密集型产业；努力提高特色农产品加工业发展水平，促进农村剩余劳动力就业和增收。第三，要强化服务业的配套支撑作用，加快发展生产性和生活性服务业。小城镇应有效利用其农贸集散地优势，重点发展农副产品批发市场；积极完善农业服务业，为农业现代化提供便捷的产前、产中和产后服务，促进贸工农一体化发展。

3.完善公共基础设施和公共服务体系，打造更加便捷、舒适的宜居小镇

要增强小城镇对农业人口的吸引力，避免小城镇“空心化”风险，必须完善小城镇在居住、生活、交通、教育、医疗、文化和社会保障等方面的社会功能，打造一个比大城市更加方便、舒适的居住生活环境。第一，要围绕提高农业转移人口生产、生活保障能力，构建完善的基础设施体系。加大政策和国家财政资金支持力度，加快小城镇交通、通信、水电气暖等基础设施建设。第二，要围绕农业转移人口享受均等公共服务，构建覆盖所有常住人口的公共服务体系。要保障随迁子女平等的义务教育权利，保障农业转移人口享受城镇基本医疗保险服务与文化体育服务的权利以及城镇各项社会保障的权利。第三，要围绕满足农业转移人口的住房需求，构建多层次的住房保障体系。应充分考虑农业转移人口的住房需求和收入水平、支付能力较低的实际，构建能够满足居民需要的经济适用房、廉租房、公共租赁房等多层次的住房保障体系，并把农业转移人口纳入城镇住房保障体系，降低廉租房和公共租赁房的申请门槛。

4.推进小城镇体制机制创新，破解农业转移人口“半城镇化”困局

以小城镇为主要载体的就近城镇化，本意应该是农民在小城镇居住、就业并且同时成为市民。但实际的情况是他们进了城，身份还是农民，不能享受与城镇居民同样的权利和福利保障待遇，属于“半城镇化”。治理这种“空心化”问题，必须建立与就近城镇化相适应的体制机制，破除“半城镇化”。第一，深化以户籍为代表的二元体制改革。这一改革重在消除挂钩福利，均衡资源配置，使进镇人口均等享受基本公共服务。要建立与统一城乡户口登记制度相适应的就业、社保、住房、教育、卫生计生、土地及人口统计制度，逐步实现城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇。第二，改革农村产权制度，建立农地有偿流转退出机制。逐步健全土地承包地流转制度与机制，允许农民本着自愿原则，依法以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，通过建立农地退出补偿机制，引导农民与耕地脱钩；允许农民对其宅基地采取出让、作价出资或入股、抵押、担保、置换和转让等方式，自愿有偿退出，进行资本化运作。以承包地、宅基地和住房等农民主要财产为内容的产权改革，其目的都是增强农民进城安居和市民化的能力。第三，改革镇级政府管理体制，扩权强镇。应赋予人口规模较大的农村重点小城镇以县级行政和管理权限；有关小城镇建设发展的审批权限，应完全下放；上级政府下达给小城镇的建设发展项目、资金、土地指标等实行单列，一步到镇，减少中间环节。

注释

①本文中小城镇主要指乡镇包括建制镇。②河南省统计局地调队区域经济调查处：《2015年河南省乡镇社会经济发展情况报告》，河南省统计局网站，http：//www.ha.lwzb.cn/sitesources/hntj/page_pc/tjfw/tjfx/qsfx/ndfx/article71b4fc2f668c42c98c0469454c34411b.html，2015年12月10日。③⑩河南省统计局地调队统计监测处：《2014年河南省乡镇经济社会发展报告》，河南省统计局网站，http：//www.ha.stats.gov.cn/sitesources/hntj/page_pc/tjfw/tjfx/qsfx/ztfx/article6dafbfcd8d6049f189a011706781bcc1.html，2014年10月9日。④王宜晓、乔家君：《河南省小城镇经济发展模式研究》，《河南大学学报》（自然科学版）2003第2期。⑤范新安：《城镇化发展中的投融资问题》，《合作经济与科技》2014年3月上（总第484期）。⑥邓留献、张冰：《用创新思路引领小城镇建设——河南省小城镇建设回顾》，《小城镇建设》2005年第3期。⑦该数据根据河南省地调队统计监测处2013年和2014年河南省乡镇经济社会发展报告整理。⑧张立：《新时期的“小城镇、大战略”》，《城市规划学刊》2012年第1期。⑨河南省统计局人口处：《2013年河南人口发展报告》，河南省统计局网站，http：//www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjfx/qsfx/ndfx/webinfo/2014/04/1397722155096301.htm，2014年5月6日。朱选功：《城市化与小城镇建设的利弊分析》，《理论导刊》2000年第4期。陆杰华、韩承明：《论小城镇与我国的城镇化发展道路》，《中国特色社会主义研究》2013年第1期。

The Risk and Its Solution of Hollowing Out Among Small Towns during the Process of Urbanization without Having to Go Far in Henan Province

Yang Yunshan

Abstract：Accelerating the construction among small towns is a necessary requirement and an important carrier to promote the new urbanization and urbanization without having to go far， as well as an important way to change the stagnation of urbanization and to ease imbalance during the development of urbanization and other contradictions in Henan province. However， increasingly serious hollowing out problems have appeared during the development of small towns in Henan province， such as hollowing out of population and industry， inadequacies of agglomeration， weakness of urbanization without having to go far， and so on. This will not only reduce the efficiency of resource utilization， cause serious waste， affect the integrity of the family， distort the family relationship， may also make urbanization deviate into semi-urbanization， and become the major risk during the process of new urbanization and urbanization without having to go far. The emergence of hollowing out problems about small towns is an outcome of different system mechanisms implemented between urban and rural areas for quite a long time in China， rigid structure of dual economy society and priority to the development of industry and towns especially large-sized and medium-sized ones， this lead to imbalance between industrialization and urbanization in the development of large-sized and medium-sized towns， the imbalance between allocation of productive force and benefit distribution， also is a embodiment distorted by rapid development of industrialization and urbanization which is suffered by the block of dual system. To resolve the risk of hollowing out in the development of small towns， we must grasp the core of urbanization without having to go far， namely， people oriented urbanization， and other effective measures can we practically realize the fundamental change of production and life style of rural people who have moved to cities.

Key words：Henan province； urbanization without having to go far； small towns； rural people who have moved to cities； hollowing out