普法教育与领导干部的法治思维

应松年

【摘要】在实现小康社会宏伟目标、全面推进法治建设中，法治国家、法治政府、法治社会要一体建设。依法治国的核心和关键是依法行政，因此，行政机关工作人员的法治素养，就对法治政府建设和法治国家的建设起着极为重要的作用。通过普法，能使领导干部培育起法治思维，这就为建设法治国家奠定了坚实的基础。

【关键词】普法教育 领导干部 法治国家 【中图分类号】D920.4 【文献标识码】A

领导干部的法治修养，是法治建设成败的关键

普法，就是要对全社会所有人都普及法律知识，提升法律意识和法治思维。这应该是建设法治中国极为重要的举措。在实现小康社会宏伟目标、全面推进法治建设中，法治国家、法治政府、法治社会要一体建设。这三者之间的关系是：依法治国的核心和关键是依法行政，因此，行政机关工作人员的法治素养，就对法治政府建设和法治国家的建设起着极为重要的作用。法治政府和法治社会这两者是互动的。法治政府建设，立基于法治社会，法治社会的建设有赖于法治政府的推进。但这两者之间，矛盾的主要方面在政府，社会秩序的安定，人民法律意识的培养，需要政府去治理、教育，不仅如此，政府还必须为之作出表率。如果政府不依法办事，就无法要求人民依法办事。所以在这三者的一体推进中，政府是关键。

就法治政府建设而言，由于政府管理的范围极为宽泛，很多都与社会公众的切身利益直接相关，政府工作人员常与人民群众直接接触，处事、待人都必须以法律为准绳，要做到依法执政、依法办事。但行政工作人员并非都拥有系统的法律知识，不一定有明确的法律意识。因此，普法对他们来说就显得尤为重要。应该说，这几年我国在这一方面已取得不少成绩。而作为行政机关的领导者，各级领导干部无疑在行政实践中起着更加重要的主导性作用。各级领导干部具有不同专业知识，可能是不同领域的专家，但并非都拥有法律知识和法律工作的背景。因此，对他们进行普法，更应该是重中之重，是法治建设中极为重要的部分。可以说，领导干部的法治修养，是法治建设成败的关键。

领导干部担负着各个岗位的重要职责，工作头绪众多，面向他们的普法，并不在于要求其掌握具体的法律条文、法律规定，关键在于培育领导干部的法治思维。法治思维，就是办事依法、遇事找法、解决问题用法、解决矛盾靠法的一种思维模式。制定决策、处理矛盾，首先想到的是如何依法进行。事涉公共利益或公民权利的，首先应该想到的是这样做是否合法。合法性思维应该是法治思维的起点，凡是不合法的事情绝对不能做。

要培养领导干部的职权法定思维、权利保护思维和程序思维

职权法定思维。行政机关的职责权限，是法律授予的，法无授权不得为。这与公民的权利不同，公民的权利是法无禁止皆可为，决不能把行政机关的职权也看成法无禁止即可为。行政职权由行政组织法和相关的单行法规定，目前正在梳理的权力清单，就是要弄清哪些职权是法律授予的。职权法定的另一要点是权责一致。职权与责任相连。有权就有责，用权必须担当责任。不能有权无责或有责无权，导致行政管理混乱。

权利保护思维，保护公民权利可以说是行政机关的天职。在制定规范方面，《立法法》明确规定，部门规章，没有法律、行政法规的依据；地方规章，没有法律、行政法规和地方性法规的依据，不能设定减损公民权利或者增加其义务的规范，其他规范性文件当然就更无权了。在执法方面，应该依法执法，保护公民权利不受损害，执法者更不得减损公民权利、增加公民义务。

程序思维是法治思维中极重要的基本点。行政程序是行政权力能否依法、正确实施的基本保障。因此，中央一直强調要健全组织法制和程序规则，保证国家机关依照法定权限和程序行使权力、履行职责。程序思维有几个基本要求。首先是公正，也就是处理事情的机构和人，不能既是运动员，又是裁判员，西方称为“自己当自己的法官”，否则就不可能公正处事，至少人们会质疑能否做到公正。与该事项有关的人必须回避。同时，处理一件事情，走完一个程序，常常要经历几个环节。这些环节，不能由同一个人或同一个组织一管到底，要由不同的相关组织或人员分工合作，既要互相协调，又要互相制约。所以《行政处罚法》规定了裁执分离。制定《行政许可法》时，规定部委规章不得设定许可，原因就在于部委自己设定许可，自己执行许可，既是裁判员，又是运动员，可能会产生不公正。中央已明确提出决策、执行、监督要互相协调，互相制约。

程序思维重要的要求是公开。公开将使政府的行为处于阳光之下，就不会霉变。公开是最好的防腐剂，也是取得公众信任的关键因素。我国已制定了《政府信息公开条例》，政府信息以公开为原则、不公开为例外，例外就是法律规定可以不公开的才能不公开。要做到决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。但对国家秘密、商业秘密、个人隐私必须保密。

在对公民的权利作出不利决定时，必须恪守正当程序原则，即必须说明理由、听取意见。法律法规规定要听证的，必须进行听证。作出决定后，必须给予要求复查的权利。正当程序在《行政处罚法》作出相应规定后，已在我国得到普遍实施。行政权力的行使中，涉及公民权利义务或公共利益的，必须吸收公众参与。大至重要的行政决策，必须有公众参与这一环节。小至执法中涉及公民权利义务的，必要时要进行听证。听证的目的是听取意见，但也在于让相对一方参与执法。听取公众意见，一方面是兼听则明，吸收公众的智慧；另一方面也是一种沟通，使公众了解行政权力行使的意向，有利于顺利执法。

强调程序的同时，还要考虑到行政权力行使的特点：效率。无论是不利处分，如处罚；或受益处分，如许可，都要考虑效率。效率不仅是行政机关所追求的，也是公民所期望的。

培育领导干部法治思维要培养其公平正义思维

公平正义思维是培养领导干部法治思维所必需的一个重要方面。在涉及双方或多方相对人的行政行为中，必须坚持公正，同样的情况同样处理，不同的情况不同处理，轻重适当，公正持平。不平则鸣，不公正处理，就会引起各方的矛盾、争议。与公平正义相连的是对行政争议的解决。行政权在行使过程中，不可避免会与公民产生矛盾纠纷。一是矛盾纠纷不可避免；二是矛盾纠纷必须得到公正解决，否则就不可能达到和谐。而要公正解决纠纷，唯一的途径是法治。群众对行政权力的行使有不满或不服，奔走上访。如果依靠领导干部个人意见去处理、解决，也许平息一时，但各个部门、各个领导干部的解决办法都不相同，难以划一，难论公正与否，最后还是解决不了问题。“解决矛盾靠法”，这才是唯一的出路。只有依靠法律，才能公正解决矛盾。我国已建立起解决行政争议的法治体系，包括调解、裁决、仲裁、复议、诉讼等。按层次，一般矛盾先在基层进行调解，不能解决的，进行裁决、仲裁、复议等，仍不能解决的，再提起诉讼，司法位于矛盾解决机制的终端。信访仍然可以存在，但同样也要走法治之路。法治是解决矛盾，建立和谐社会的唯一通道。

领导干部拥有法治思维，在作出决策、处理行政事务时，就会首先想到：有相关的法律规定吗？法律是怎么说的？这就为行政机关的依法行政、依法办事，提供了基本的保障。至于法律具体是怎么规定的，领导干部不一定，也不要求全部了解，这就需要法治的“外脑”，可以由法治干部辅佐，也可以由法律顾问协助，由专家、学者参谋。善于向法治“外脑”请教，充分发挥法治“外脑”的作用，也正是法治思维的一种表现形态。通过普法，能使领导干部培育起法治思维，这就为建设法治国家奠定了坚实的基础，这也正是普法工作需要承担的职责。

（作者为中国政法大学终身教授、博导，中国法学会行政法学研究会会长）

【参考文献】

①熊正良：《干部普法宣传教育究竟怎么抓》，求是网，2015年2月10日。

责编/宋睿宸 美编/于珊