论党员的执政参与权

2017-03-07方世荣葛伟

湖北社会科学 2017年1期

关键词：参与权意见权利

方世荣，葛伟

（中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

·马克思主义与马克思主义中国化

论党员的执政参与权

方世荣，葛伟

（中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，以党内法规的形式细化和拓展了党员的参与权，将其从党内建设领域延伸到党的执政领域，形成了党员执政参与权这一新的权利内涵。作为构成执政党基本元素的全体党员，参与执政应当是其应然权利。执政参与权包括对党执政决策和决定的参与资格权、意见建议权、参与实施权、异议表达权以及成效反馈权。赋予和保障广大党员的执政参与权，对于党民主执政、依法执政和科学执政，巩固党的执政基础、提升党的执政能力、有效实现为民执政的目的具有重要意义。全体党员应当增强执政参与意识，强化维护党的执政地位、提升党的执政能力、投身党的事业的使命感，积极、有序地行使这项权利。

党员；执政参与；权利

党的十八大报告提出保障党员民主权利，落实党员“知情权、参与权、选举权、监督权”等一系列重要权利，十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）以党内法规的形式对这些民主权利加以了规定，其中有关党员参与权的规定不仅更为具体明确，而且有所发展和深化。在传统认识上，党员参与权通常指“党员依据党章及其他党内法规的规定所拥有的参与党内有关讨论和决定党内事务的权利”，[1]“是党员作为政党的一份子，按照《党章》以及党内相关文件的规定，参与党内决策，参与党内事务管理的权利”，[2]这些都是将党员的参与权局限于党内生活和党的自身建设领域。《准则》对党员参与权的规定实际上不仅针对党的自身建设和党内生活，而且延伸到党领导和管理国家和社会事务的执政活动。因此，党员参与权既包括对党内活动、党的自身建设的参与权利，也包括对党执政活动的参与权利，这提出了广大党员执政参与的主体地位和新的参与要求等重大问题。本文试作出探讨。

一、《准则》对党员参与权的规定及拓展

在《党章》第四条规定的一系列党员权利中，有多项是党员参与权的内容，包括党员“参加党的有关会议，阅读党的有关文件”、“在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论”、“对党的工作提出建议和倡议”等。同时，明确规定“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”。党的十八大报告强化了包括参与权在内的党员民主权利，提出“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度”，提炼并确立了“知情权、参与权、选举权、监督权”这四项基本的党员民主权利，要求加以落实。十八届六中全会通过的《准则》依据《党章》规定和十八大报告精神，在党内政治生活中进一步细化了党员参与权的内容，对落实党员参与权提出了具体明确的要求。这主要包括：

第一，《准则》以党内法规的形式确认了党员的参与权，规定“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利”。使党员参与权成为党内法规所规定的明确法定权利概念。

第二，《准则》规定了党员参与权的行使范围。这主要有：一是健全党内重大决策论证评估和征求意见等制度，党的各级组织对重大决策和重大问题应该采取多种方式征求党员意见；二是党员有权在党的会议上发表不同意见；三是党员对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下可以声明保留，并可以把意见向党的上级组织直至党中央提出；四是通过健全制度保障“代表参与重大决策”、“参加重要干部推荐和民主评议”、“列席党委有关会议”等；五是党员有权“要求撤换不称职基层党组织领导班子成员”。[3](p26-28)通过这些具体规定，《准则》明确了党员可以参与到对领导干部推荐活动、党组织的有关会议，以及重大决策等领域之中。

第三，《准则》健全了党员参与权的保障制度。《准则》要求“任何党组织和党员不得侵害党员民主权利”；“畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道，营造党内民主讨论的政治氛围”；推进“党务公开，发展和用好党务公开新形式，使党员更好了解和参与党内事务”；实行“代表联系党员群众制度”和健全“党内情况通报制度、情况反映制度等，以保障党员有效地行使参与权。

《准则》的上述规定，使得党员参与权更为明确化、具体化并获得制度保障，同时还拓展深化了党员的这一民主权利。《准则》对党员参与权的一个重要推进，是规定党的各级组织对重大决策和重大问题应该采取多种方式征求党员意见，以及党员对党的决议和政策如有不同意见可以向党的上级组织直至党中央提出，由此确立了党员对党组织重大决策、重大问题以及决议和政策的参与权。党组织的重大决策、重大问题以及决议和政策不只是党内领导人选举、党的建设等党务活动，还包括党的执政活动，两者有内容上的区别，党员有权参与这些活动，使得党员参与权从党内活动延伸到了党的执政活动，形成了党员的执政参与权这一新的权利内涵。

执政党的基本活动主要包括两大领域：一是党的自身建设，这主要体现在党为自身的建设和发展所处理的一系列党内事务，如党内领导干部的任免、党组织内部机构的设置与调整，制定出台党内法规，党内各项工作的布置和实施等。二是党的执政活动，即“一个政党在国家政权中占主导地位、并通过国家政权将自己的治国主张贯彻于国家事务管理过程中的活动。”[4]具体讲，是具有一国领导地位的执政党，通过其代表机构即具有决策权的党的组织机构，以制定有关国家和社会各方面建设、发展的路线、方针和政策，提出修改宪法与制定法律的建议，提出经济和社会发展规划的建议，推荐担任国家机关公职的人选等重大决策或决定方式来具体实施，以实现党的执政目标。党员的执政参与权，就是有权参与党的决策机构的执政决策和政策制定等，提出意见、建议，并积极投身行动加以贯彻落实。

由上可见，党员的执政参与权与党内活动参与权各自所针对的范围有所不同。就党内活动参与权而言，该项权利主要是就党内领导干部的任免、党组织内部机构的设置与调整、制定出台党内法规，各项党务工作的布置和实施等党内事务提出意见和建议；就执政参与权而言，该项权利主要是就党对国家和社会事务制定路线、方针和政策以及作出相关重大决策、决定等提出意见和建议。毫无疑问，执政是党十分重要的活动，在这一领域，党员的参与权与知情权、选举权和监督权等其他基本民主权利相比，其作用尤其特殊。知情权是党员了解、知悉党内事务等信息的权利，是党员有效行使其他各项民主权利的前提，但这项权利并未直接介入党的执政决策。选举权是体现党内职权职责授受关系、选举党组织领导成员和选举一级党代会代表的权利。[5]这也尚未进入党的执政活动领域。监督权是党员按照党内法规监督党组织、党员领导干部以及相互之间进行监督的权利，包括督促执行党的路线、方针、政策，党内法规和国家法律，对违法违纪提出批评、检举和控告等，“具有评价功能、纠错功能、免疫功能、善事功能以及防变功能。”[6]基本针对的是党内活动领域，也不是对党执政活动的直接参与。与上述三项基本民主权利不同的是，党员参与权不仅存在于党内建设领域，是参与党内事务的权利；还直接深入到党的执政领域，是直接参与党的执政活动、对党的执政决策提出意见和建议的权利，这就使得党员的参与权由参与党内建设扩展到参与党的执政层面，使得党员参与权具有了执政视域下新的价值及内涵。构成了党内活动参与权和党的执政参与权两个组成部分。

二、赋予党员执政参与权的权利基础及重要意义

《准则》将党员执政参与权拓展作为党员参与权中的一项重要内容，具有充分的权利确立基础。

1.执政主体是居于领导地位的执政党整体这一政治主体，在内部关系上包括党的各级决策机关、基层党组织及其全体党员。执政活动由执政党的决策机关来代表执政党实施，但基层党组织中的全体党员都是执政党的构成部分，有权利和责任参与到党的决策机关的执政活动中。全体党员是执政党最基本的构成元素，应当通过建言献策等方式助力党的执政决策的形成，并积极带头贯彻执行。由此，党员的执政参与权是党员作为执政党成员的应然权利。

2.执政活动直接针对全体社会公众，在这一点上与对党内事务的处理有所不同。在目的上，执政出发点和落脚点是要为民执政；在内容上，执政决策指向国家事务和社会事务，直接关系到广大人民群众的切身利益，这要求党的决策机关作出的执政决策切实反映人民群众的利益诉求；在过程上，执政决策需要通过各种渠道和途径吸纳民意。党员执政参与权的赋予，构建了通过党员向党的决策机关反映人民群众意愿这一重要渠道，使党员成为人民群众和党的决策机关之间的桥梁与纽带。广大党员扎根于人民群众之中，能充分、切实了解人民群众的利益和愿望，并在基层实践中创造、积累了大量相关工作的有益经验和方法，通过其执政参与权，可以将这些传递和提供给党的各级决策机关，帮助决策机关正确决策、科学决策。

3.执政党的每个成员本身也是人民群众的构成部分，全党八千八百多万党员[7]在全体公民中占有相当的比重，其中广大基层普通党员的意见、建议在很大程度上也是基层群众的意见、建议。赋予党员执政参与权，在党执政决策的制定中吸纳广大普通党员有益的意见、建议，也就是吸纳了基层群众的意见、建议，这有利于决策体现和维护基层群众的利益。

赋予党员执政参与权，对执政党巩固执政基础、提高执政能力和有效实现为民执政的目的具有重要意义。

党的执政基础源于广大人民群众的拥戴和支持。中国共产党以“为人民服务”为根本宗旨，将“一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来、到群众中去”的群众路线作为执政的根本路线。全体党员中的绝大多数都扎根于社会基层，战斗在社会基层，与广大人民群众有密切联系。赋予他们执政参与权，听取和吸纳他们的意见、建议，有利于党的执政决策符合基层的客观实际，有利于执政决策代表人民群众的利益和愿望。从而获得广大人民群众的内心支持与拥护，切实巩固党的执政基础。

提高党的执政能力需要加强执政决策的民主化和科学化。《准则》要求“坚持党的政治路线、思想路线、组织路线、群众路线”，以“着力提高党的领导水平和执政水平”。其中，坚持党的群众路线是提高党的执政能力的重要保证。赋予党员执政参与权，可以使党的执政决策源于群众、依靠群众，通过广大党员的群策群力，形成对党的决策机关配合、支撑的执政“合力”，提升执政决策的民主化水平。按照《党章》的要求，党员必须是人民群众中的先进分子，应当是其所在领域、行业和岗位上的优秀人才，具备更好的思想素质、专业素养和业务技能，赋予广大党员执政参与权，能充分调动广大党员的主动性、积极性与创造性，使他们的才智和技能运用于党的执政活动，提升执政决策的科学化水平。由此，有利于提高党的执政能力。

有效实现为民执政的目的取决于党的良好执政决策得到切实贯彻执行，而执政决策的有效贯彻执行则需要广大党员内心对执政决策的真正认同和拥护。赋予党员执政参与权，吸纳他们参与执政决策的制定，使得执政决策能反映他们的意愿，从而获得他们对执政决策的认同、拥护和支持，也能使他们准确理解决策的内容、要求与实施路径，有利于广大党员对执政决策的认真贯彻落实。同时，党员的执政参与权还要求党员积极参与对执政决策的带头贯彻实施，并对社会公众形成引领和示范。因此，党员的执政参与权也是保障党的各项执政决策得以有效贯彻执行的重要权利。

三、党员执政参与权的权能内容及其保障

党员的执政参与权包含多项权利内容，需要建立相应的保障与救济机制加以保障。

（一）党员执政参与权的权利内容。

权利内容即权能，是“从权利的内在构成部分对实现权利目的所具有的职能来认定的，即它们都是为实现权利目的所需要、并由法律加以规定的各种手段和措施（即各种具体权利）。”[8]党员执政参与权的内容是该权利中所包含的必要手段和措施，这些手段和措施各有其功能，其目的在于保障执政党执政决策充分听取和采纳民意，科学合理决策，实现执政为民的根本目标。为了实现这一目的，党员执政参与权的主要权能内容应当包括以下几项：

1.参与资格权。这是党员依照党内法规享有参与资格并以其资格实际进入执政活动有关环节的一种主体身份权利。包括有资格参加有关党的会议、参入执政决策制定的有关环节、参加执政决策的贯彻与执行等。党员参与这些活动的资格即为参与资格权。党员只有享有参与执政活动的主体资格，才能知晓执政活动的内容、进而通过提出意见、建议的方式表达意愿。资格权对党员参与执政活动具有“准入证”的作用，能够确保党员有效进入执政活动的过程，因而需要得到确认和保障。对此，《准则》明确规定了“党员代表参与重大决策”、“党员代表参加重要干部推荐和民主评议”、“党员代表列席党委有关会议”等，这就确认了党员有参与执政活动的主体资格。

2.意见、建议权。这是党员对党的执政活动提出具体意见、建议的权利，包括对党的重大决策和重大决定，对党的执政方式等提出意见、建议的权利。所谓重大决策和重大决定，通常是党为实现对国家和社会事务的领导和治理，针对国家和社会具有全局性、长远性、战略性，或者是对于区域性、行业性具有重要影响的事务，作出的策略安排和单项决定。重大决策和重大决定一般分为三种类型：第一类是有关国家和社会的全局与长远发展、关乎广大人民群众切身利益的重要方针政策，如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等；第二类是涉及到区域和行业专门性事项的方针政策，如中共中央审议通过的《长江经济带发展规划纲要》等；第三类是有关某些具体重要事项的单一性决定，如中共中央提名国家机构领导人员人选建议名单等。执政方式是执政党领导和执掌国家政权的具体谋略，即执政党为有效达成执政目标的体制、机制、途径和方法，如提出民主执政、依法执政和科学执政等。执政党执政的重大决策、重大决定和方式方法要依靠人民、服务人民，体现人民的意志与利益，这有赖于民意、民智、民力能在执政活动中得以直接、真实且全面地表达和吸收，因此需要整合人民群众的意愿和智识。广大党员的参与可以通过提供思想智力、全方位传导民意的方式，帮助正确作出执政决策和决定，帮助最优执政方式方法的选择和完善。因而，提出意见与建议是党员参与执政活动的基本形式，也是党员执政参与权中一项最基本的权利内容。《准则》明确规定了这项权利内容，要求“党的各级组织对重大决策和重大问题应该采取多种方式征求党员意见”，健全保障“代表参与重大决策”等制度。

3.参与实施权。这是党员参与贯彻执行党的执政决策的权利。执政决策的根本意义在于贯彻落实，党员的执政参与权包括对执政决策贯彻实施的权利。党员对党的决策和决定从义务的角度讲是要积极带头贯彻与执行，从权利的角度讲则是指党员有权严格执行党的有关决定，与各种干扰言行作斗争，坚决维护党的决策、决定的权威性。同时，党员还有权对党的决策和决定在本地区、本部门和本工作岗位如何有效贯彻落实提出意见、建议。此外，党员也有权督促党组织和其他党员以及引导普通公民贯彻执行党的执政决策。党员参与贯彻实施权的行使，有利于党的决策和决定得以全面、高效落实。

4.异议表达权。这是党员在参与党内组织活动中，在坚决执行上级决策机关执政决策的前提下，按照民主集中制的原则，对党的决议和政策实事求是自主表达不同观点和看法的权利。提出异议权反映了三个层面的价值取向：一是体现党员作为主体地位的人格；二是弘扬了党内活动的民主精神；三是有助于决策机关广泛听取不同意见，从而科学制定、修改和调整相关决策。《准则》明确规定了党员提出异议的权利：“党员有权在党的会议上发表不同意见，对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至党中央提出”等。

5.成效反馈权。这是指党员执政决策出台执行的事中或事后，对执政决策所发挥的实际成效、经验或问题等收集并主动反馈给决策机关的权利。这一权利内容有助于决策机关总结执政决策的经验、根据客观形势变化及时修正、调整，或在下一轮相关决策中加以吸纳，以最大程度的发挥执政决策的功效。广大党员扎根基层，对现实情况十分熟悉和了解，对执政决策的实际效果及存在的问题有切身体会。因此，党员对执政决策成效的反馈权也是其执政参与权中应当具有的一项重要权能。

（二）党员执政参与权的保障。

党员执政参与权的享有并不等于能有效行使运用，它需要相关制度来加以保障，这要求重视和尊重党员的执政参与权，并建立健全必要的保障机制。这主要应从丰富与拓宽党员执政参与渠道、健全权利救济和侵权责任制度来推进。

1.丰富和拓宽党员的执政参与渠道。

目前党员参与执政活动的基本途径是参加党的有关会议、通过党报媒体或以信函等渠道表达意见、建议。这些当然都属于党员参与执政的重要方式，但还需要进一步丰富并拓宽党员参与的途径，创新党员参与执政的方式，以拓展党员对执政活动参与的广度与深度。这可以从以下几个方面展开：

建立健全党内重大决策征求意见和论证评估制度，《准则》对此已经做明确规定。这要求，党内作出有关重大决策、决定的安排，在遵守保密要求的情况下可通过党的文件或党报就专题向全党公开征集提议或征求意见、建议；对于涉及重大社会利益、具有广泛社会影响面的决策、决定，必要时可以召开听证会，请相关领域、行业的党员代表广泛收集利益群体的意见后参加听证活动；在日常工作中，则应普遍建立党组织体系内的基层组织和党员建议报送制度，建立党报、党的机关网站中的党员建议信箱制度等，广开党员向上级党组织乃至中央决策机关表达意见、建议的渠道。对于重大决策、决定的制定出台，应将论证评估确立为必经程序，论证评估除了有专业性评估机构之外，还应吸收具有一定代表面的党员代表参与论证。

2.党员执政参与权的救济及侵权责任。

权利需要保障，权利受到侵害时更需要得到充分救济。为此，需要建立健全党员执政参与权的救济与责任追究制度。这主要包括：

第一，禁止剥夺和阻挠包括执政参与权在内的党员各项民主权利的享有和行使。《党章》第四条明确规定“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的权利”，这是《党章》维护党员权利的重要原则性规定。《准则》则具体规定在党内政治生活中“任何党组织和党员不得侵害党员民主权利”。

第二，定期开展落实“党内重大决策论证评估和征求意见”等制度的专项督促检查，对畅通党员表达渠道、广泛听取党员意见建议的情况进行必要的检查监督，并实施相应的考评和奖惩机制。

第三，严格依照《中国共产党党员权利保障条例》的规定，对侵犯党员权利的行为追究相应责任。该条例第三十四条规定了对侵犯党员权利行为的处理包括责令停止侵权行为、责令赔礼道歉、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等方式，情节较重的则给予党纪处分。[9]《中国共产党纪律处分条例》第六十三条、七十条和七十一条进而明确规定了对违反党内议事规则、侵犯党员民主权利的党纪责任追究方式。[10]

四、执政参与权对党员的新要求

执政参与权是《准则》在新时期赋予党员的一项重要权利，这一权利的享有和行使对广大党员提出了新的要求。

（一）增强执政参与意识。

增强执政参与意识是党员主体意识的重要内容。“党员主体意识是党员对其作为党内主体的自我认识和角色认同，以及由此形成的能动地参与党内事务，改造主观世界，发挥主体作用的意识。这种意识在党内生活中表现为党员对其自身权利和义务的认识，对党内事务自由表达、平等参与的意愿，以及由此形成的主体心理和主体思想。”[11](p172)思想意识是行为的先导，党员只有在内心具备强烈的执政参与意识，才能在意识的支配下能动地行使执政参与权利。

增强执政参与意识，要求广大党员作为执政党的成员，具有坚决维护党的执政地位、加强党的执政能力、投身党的事业的使命感和强烈责任心；要求广大党员对参与从传统的党内民主意识进一步扩展为参与执政活动的意识，将参与提升到维护党的执政地位、加强执政能力的认识高度；要求普通党员从单一执行执政决策的主体责任意识拓展到应当为执政决策积极建言献策的主体责任意识，不能认为执政都是决策机关的职能而置身执政活动之外成为旁观者；要求全体党员具备了解、掌握执政参与权及其内容并依法充分行使的权利意识。

（二）积极行使执政参与权。

权利需要认真对待并积极行使才能发挥作用，全体党员应在强烈执政参与意识支配下，积极行使执政参与权。这要求做到以下两个方面：

一是广大党员要深入社会基层，发现党执政在新时期、新形势中出现的新问题，并积极思考研究解决问题的方法与对策，及时反馈给决策机关以便帮助科学决策；应当积极参与执政方式方法的创新，善于从实践中总结经验并主动向党组织报告，为丰富发展执政方式方法提出好的意见与建议。全体党员更要在执政决策的贯彻与执行中发挥先锋模范作用，带头贯彻执行决策机关的各项执政决策，身体力行地推动执政决策的高效落实。

二是全体党员要坚持群众工作路线，在日常工作与生活中密切联系群众，了解人民群众的疾苦与利益诉求，广泛汇集人民群众的意见及建议，并将这些内容如实传递给决策机关；同时，广大党员应当向人民群众宣传党的路线方针和政策，解答群众对执政决策的疑惑，示范和引导社会公众切实执行党的决策、决定。

（三）有序行使执政参与权。

全体党员对执政参与权的享有和行使应当有序进行。有序要求党员依据党内法规的规定，按照法定原则、法定范围和法定程序理性行使。

民主集中制原则和党的组织原则是党员行使执政参与权、参加执政活动必须遵循的基本原则。作为党的成员，党员在行使执政参与权时既要发扬民主，又要服从统一领导。对党的决策和决定提出不同的意见，必须在坚决执行的前提下向上级党组织提出，反映意见和建议应当以事实为根据，不得捏造、歪曲事实欺骗组织。党员有序行使执政参与权还必须符合法定范围和遵循法定程序，这要求党员遵守党的纪律和严守党的秘密，在党组织允许的范围内、通过正当途径提出意见、建议和不同观点，不得“党内不说、党外乱说；当面不说、背后乱说；会上不说、会后乱说”。总之，党员在享有和行使执政参与权的同时不能滥用这项权利。

[1]马慧吉，胡清惠.论党员参与权[J].理论探索，2011，（1）.

[2]温庆红.关于党员参与权的思考[J].重庆行政，2010，（12）.

[3]关于新形势下党内政治生活的若干准则[Z].北京：人民出版社，2016.

[4]石泰峰，张恒山.论中国共产党依法执政[J].中国社会科学，2003，（1）.

[5]马慧吉.论党员的选举权[J].求实，2010，（9）.

[6]艾国.论党员监督权[J].政治与法律，2003，（5）.

[7]闻言.推进全面从严治党的强大思想武器——学习《习近平关于全面从严治党论述摘编》[EB/ OL].http://www.wenming.cn/specials/zxdj/xjp/mtjd/ 201612/t20161220_3955653.shtml,2016-12-25.

[8]方世荣.论行政立法参与权的权能[J].中国法学，2014，（3）.

[9]中国共产党党员权利保障条例[Z].北京：人民出版社，2004.

[10]中国共产党廉洁自律准则中国共产党纪律处分条例[Z].北京：人民出版社，2015.

[11]杨东广.尊重党员主体地位的机制构建研究[M].北京：中央编译出版社，2010.

责任编辑张晓予