出入境边防检查执法中的短板问题及对策研究

汪 强

(温州大学，浙江 温州 325035)

出入境边防检查执法中的短板问题及对策研究

汪 强

(温州大学，浙江 温州 325035)

在当前“互联网+”的背景下，依法行政不断深入和国际交往的日益频繁，对出入境边防检查执法工作要求越来越高，但是由于人治和专制的历史传统、“管控”与“服务”的矛盾冲突、利益多元化的价值冲突等多方面原因导致出入境边防检查执法中出现许多短板问题，包括执法人员自身问题、执法依据问题、执法体制问题以及“互联网+”时代带来的新问题，这些短板问题严重制约了执法水平的提高。有效解决出入境边防检查执法中出现的短板问题，以适应全面推进依法治国新形势，更好地服务经济社会发展和国际交流成为当前边检机关迫切需要研究的重要课题。

出入境；边防检查；执法；短板问题

出入境边防检查执法作为保卫国家安全，维护国家主权和经济、政治以及对外交往秩序的关键环节，是国家依照相关法律规定对出境入境人员及其携带的行李、货物和交通运输工具进行监督、检查的一种行政执法活动，也是行政机关行使职权的一种方式。出入境边防检查执法作为一种必不可少的手段，在国家行政管理活动中发挥着重要价值，在一定程度上也是中央事权行为的体现。出入境边防检查执法机关在执法的过程中既要考虑法律效果也要考虑社会效果，这是对当前执法工作的基本要求，也是衡量执法水平高低的重要尺度。

在当今倡导依法治国的大背景下，民主法治意识深入人心，人民群众的权利意识不断提高，而出入境边防检查执法中由于执法人员素质等问题侵害社会公众权利的现象经常发生。此外，随着“互联网+”技术的快速发展，执法环境也发生了深刻而复杂的变化，给当前出入境边防检查执法工作带来众多挑战。因此在新的时代背景下，规范出入境边防检查机关的执法过程中短板问题，有助于从理论层面完善我国的出入境边防检查工作，并为执法工作的高效进行与发展提供切实可行的理论指导，从而进一步提高出入境边防检查机关的执法能力和执法水平，建立严格、公正、文明行政执法秩序。

一、我国出入境边防检查机关执法中的短板问题

(一)执法队伍素质亟待提升

执法队伍素质主要有三个方面不足：一是出入境边防检查执法主体存在严重的官本位思想。执法机关作为公权力主体，相对于私权利主体而言具有强势地位，官本位的思想严重盛行，对当前行政执法机关执法造成错误引导，导致执法人员在出入境边防检查执法过程中存在粗暴执法、不公正执法的现象。二是出入境边防检查执法的部分主体专业素养不高，如法律专业素养、科学技术素养，难以跟上时代发展要求。由于出入境边防检查执法工作具有涉外性、专业性、时限性和机密性等特征，对执法主体提出了很高的要求，不仅需要学习各种政策法律法规规章，还需要了解国内外各种相关知识。此外，在“互联网+”的背景下，大数据和信息技术的发展对出入境边防检查执法工作带来了新挑战，执法主体专业素养难以有效应对新形势。三是出入境边防检查执法的部分主体实战经验不足。由于出入境人员流动量大，科学技术既带来执法效率的提高，也使得相关证件的真实性有待验证，执法主体经验不足，导致识别伪造证件的能力有限。因此，为了改善执法现状，有效提高执法的能力和水平，出入境边防检查执法队伍素质亟待提升。

(二)边防检查的立法不严谨

一是行政处罚的规定弹性较大。行政执法行为除了具有单方意志性和主动性的法律特征之外，自由裁量性也是其比较典型的特征，在行政处罚当中更为明显。以2012年颁布的《中华人民共和国出入境管理法》为例，第七章对法律责任作出了比较细致的规定，该章总共19条，这些条款对法律责任的规定具有较大的弹性，尤其表现在行政处罚的罚款数额方面，如第71条一千元以上五千元以下之规定、第74条一万元以上五万元以下之规定、第80条五千元以上两万元以下之规定,等等。另外，国内外公民规定失衡也是出入境边防检查执法的行政处罚弹性较大的体现之一，目前对国外出入境人员相关权利救济条款的规定比较缺乏[1]。《出入境管理法》在行政处罚的种类上有所增加，大幅度提升了处罚的适用范围，行政处罚的弹性规定也加大：拘留时限和罚款数额上都提高了，同时加大了对“三非”人员的处罚力度①“三非人员”在我国境内有着非法入境、非法居留、非法就业等三类非法活动的外籍人士。根据《中华人民共和国出境入境管理法》规定对有“三非”嫌疑的外国人，县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关可以依法当场盘问、继续盘问、拘留审查等；对有“三非”情形的外国人，可以依法给予罚款或者拘留的处罚，并可以处限期出境；对在规定的期限内没有离境的，可以遣送出境，且自被遣送出境之日起一至五年内不准入境。，这些方面的增加显示了法律的刚性作用，但是行政处罚的弹性空间没有得到有效限制。

二是程序立法缺陷明显。目前，在依法治国的大背景下，我国在行政法治建设已经取得显著成效，但是在立法层面比较重视对实体法律规定，尤其体现在多种静态的行政法律制度方面，包括行政处罚、行政强制制度等。在行政程序立法层面则比较薄弱，缺乏统一的程序立法，行政程序制度建设领域没有得到有效改善，与当前实体法律制度并不配套，这些问题在出入境边防检查执法当中明显体现出来，严重制约了出入境边防检查执法工作的水平和能力。例如在《出入境管理法》《出入境边防检查条例》等法律法规当中，执法的程序性规定抽象，行政处罚程序、行政强制程序没有明显体现出来，具体表现在：没有规定出入境边防检查的时限等情形、没有规定出入境边防检查执法的内容和步骤。在部分规范性文件之中也存在一些程序性规定，但是效力等级较低，透明度和公开性比较缺乏，发挥作用的范围窄，对出入境边防检查执法机关的制约性不强，随意性较大，出入境边防检查执法对象的合法权利容易被忽视，也得不到有效程序的保障。

(三)边防检查机关执法体制不完善

条块结合、以块为主的出入境管理体制和模式，在计划经济条件之下，这种体制符合当时的基本国情，在出入境边防检查执法中发挥了重要作用。但是随着市场经济的快速发展，以及依法治国的时代要求，这种执法体制难以适应当前出入境边防检查执法工作的要求，在理论层面也不符合中央事权的基本要求，在具体出入境边防检查执法实践当中存在一些不足之处：一是从国外普遍做法和国际惯例两个方面观察，可以发现国外各个国家在出入境管理方面均实行垂直领导，并把出入境管理机关划归到中央政府统一管理，这一做法是由出入境管理事务自身特征所决定的，包括其高度的集权性、专属性以及统一性等特征。目前我国实行的出入境管理体制虽然不能改变中央事权的本质属性，但是这种条块结合、以块为主的管理体制集权而不集中，并在某种程度上导致一些分离趋势，具体包括管理权与事权、事权与人事权、事权与财权的分离，这种多头执法的现状严重制约了出入境边防检查执法效率。二是出入境边防检查执法机关是各级公安机关，在中央政府的授权之下行使相应的管理职权，因此会遇到财权、人事权的各种障碍[2]。另一方面，个别地方会以发展经济为名义，对出入境边防检查执法机关的工作进行干扰，中央事权的集中统一也会受到严重影响。三是我国出入境边防检查执法机关在机构设置方面也存在不合理之处。据目前的情况来看，出入境边防检查总站由公安部出入境管理局实行垂直领导的地方主要有九个，包括北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门、海口、汕头，除此之外的其他城市边防检查站仍是现役制体制，主要由公安部边防局实行垂直管理。因此，出入境边防检查执法分属出入境管理局和公安部边防局两个部门管理，形成两种体制以及两种制服，导致执法人员不统一、不规范，既给出入境边防检查执法带来困难，也不利于国内外交流。

(四)不能适应“互联网+”对边防检查执法带来新挑战

在2015年3月举行的全国两会上，“互联网+”行动计划首次在政府工作报告中提出，这一计划不仅得到国家的重视，而且被纳入国家战略层面。随着“互联网+”技术的快速发展，“互联网+”未知领域大于已知领域，为了规范这一新技术带来的问题，国务院发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，这一文件从国家层面开始支持和鼓励“互联网+”新技术的发展。“互联网+”促进了传统产业的具体变革，但是也带来了前所未有的机遇和挑战，在出入境边防检查执法方面得到明显的体现：一是“互联网+”在出入境边防检查执法领域暂时处于盲点，需要完善相关法律法规；二是“互联网+”作为一种新的业态形式，存在着未知性，如果不合理的规制这一新业态，容易限制和阻碍其发展，如何在风险规制和模式创新发展之间形成一个平衡状态，对出入境边防检查机关也是一个巨大的挑战。面对当前出入境边防检查执法领域纷繁复杂的形势，包括国内外出入境人员的数量持续增加、执法环境的复杂化、执法工作的难度加大、出入境服务方面也趋于多样化等。多样化的需求很难依靠有限的人工来完成，无疑大大增加了出入境边防检查执法人员的工作量，严重影响了出入境边防检查执法的工作效率和工作水平。所以，出入境边防检查机关如何因势利导，顺应“互联网+”的发展趋势，适应“互联网+”对边防检查执法工作带来的新挑战，促进出入境边防检查执法模式的发展与创新，成为当前亟须解决的重大课题。

二、出入境边防检查机关执法存在短板问题的原因分析

(一)人治和专制的历史传统

中国是一个有着几千年悠久历史的国家，长期处于封建社会形成了封建专制制度和专制思想，这一制度以人治为主要特征，忽视法治在社会治理中的作用，这些专制思想深刻影响着人们的行为方式和日常的政治生活。当前出入境边防检查执法工作也受到了专制和特权思想的影响，在一些出入境边防部队的官兵和领导层面都有体现，导致法律素养和法制意识不强，执法过程中没有做到合法、合理行政，行政相对人合法权利被侵害的现象经常发生，并且大多数仅仅依据行政手段或命令指示的办法去解决出入境边防检查执法工作中的问题。上级和领导权威的重视程度超出法律权威的重视程度，上级和领导意志的服从也是高于对法律精神的尊重，这种人治和专制的历史传统既是当前依法治国的障碍性因素，也不符合依法治国的内在要求。因此，为了纠正这种错误的倾向，使出入境边防检查执法工作走到法治的轨道上来，减少甚至杜绝人治的色彩，实现从“人治”到“法治”执法观念的转换，就要将积极正确的法治理念贯彻到出入境边防检查执法工作中，才能真正实现执法上的法治要求，正如伟大的邓小平同志曾经所说的要通过改革这个方法，处理好人治和法治之间的关系，推行依法治国，努力建设社会主义法治国家。

(二)“管控”与“服务”的矛盾冲突

法律不仅具有制裁违法犯罪，维护人民民主专政的功能，也有保护人民合法权益、服务于社会经济政治建设的功能，在出入境边防检查执法工作中，服务和保护的功能尤其需要被重视。管理和服务，作为执法机关执法过程中的基本要求，虽然二者方式和尺度都不相同，但是都将执法为民作为出入境边防检查执法工作的最终方向。在当前依法治国的背景之下，全面推行社会主义法治理念，需要牢固树立执法与服务并重的理念要求，出入境边防检查执法机关的权力由人民赋予，因此执法工作人员不应该滥用权力，侵害人民的合法权利以及凌驾于人民之上，而是要代替人民群众行使正确权利，执法工作既要合法也要合理，防止执法机关乱作为。因此，就出入境边防检查机关执法工作理念而言，在过去的很长时间部分领导和执法人员在思想观念上并未真正实现突破，并将管理、管控作为出入境边防检查执法的工作重点，法律的刚性和威慑力尤其得到重视，未改变传统的“管制型”执法思维，工作方式也未调整，管理到服务的观念也没有转换。此外，出入境边防检查执法机关错误的理解服务和管理的关系，认为管理和服务工作难以并存，严格管理就很难做好出入境服务工作，反之亦然，管控与服务存在矛盾冲突。这种观念未将出入境边防检查执法工作当作服务于人民的要求，忽视了执法为民的理念内涵，也忽视了对人民群众合法权益的保护。随着社会主义市场经济的快速发展和依法治国的不断推进，必须转变当前出入境边防检查执法机关的执法理念和执法方式，兼顾管理和服务并存的要求，实现执法工作法律效果与社会效果的统一。

(三)利益多元化的价值冲突

随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的不断深入，对人们的思想观念造成巨大的冲击，价值观点的多元化和利益主体的多样化广泛存在，这些不同的利益冲突对当前出入境边防检查执法工作带来一些挑战[3]。主要表现在两个方面：一是法理和情理的矛盾冲突。当前我国推行依法治国，倡导法治国家、法治社会、法治政府一体建设，法治理念深入到社会生活的方方面面，但是受到传统思想观念的影响，说情的现象仍然存在，这导致法理与情理存在一些矛盾冲突的问题，在出入境边防检查执法工作中徇私枉法，并且难以做到公正执法、严格执法，办人情案、关系案的现象比较普遍，从而严重影响了出入境边防检查执法工作的权威性。二是行政相对人在执法工作方面不支持，人民群众基础不牢固。在目前的形势下，从群众中来到群众中去的工作方法和出入境边防检查执法工作没有完全结合在一起，从而导致出入境边防检查执法工作得不到人民群众的有效支持和配合，甚至时常发生群众回避拒绝和抵制公安边防执法工作的现象。例如当遇到一些违法犯罪行为时，不积极去检举和揭发，对一些案件也不去作证、不提供线索，容易导致执法人员取证难、抓人难、追赃难，同时也有一些人民群众文化素质不高，法治意识也比较淡薄，当自己的合法权利受到侵害的时候，不懂得依靠法律武器来保护自己，甚至还会以身试法，煽动不明真相的群众聚众暴力抗法，这都无疑增加了当前执法工作的难度。

三、出入境边防检查机关执法中短板问题解决对策

(一)提高执法人员素质和法治理念是文明执法的的前提条件

1.多途径提高执法队伍专业素质

一是加强出入境边防检查执法工作的实务操作技能培训。在出入境边防检查法律应用、立案、执法技巧、调查取证的方式等方面内容，请执法机关的专业人员进行深入详细讲解，尤其是对于调查取证以及证据收集方面的技巧，通过实务操作以及理论知识多方面提高出入境边防检查执法队伍的专业素质。二是加强出入境边防检查执法人员的程序意识。在当前执法工作当中，重实体、轻程序的现象仍然比较普遍，严重制约了执法能力和水平的提高。因此，出入境边防检查执法队伍需要树立程序意识，严格遵守相关法律的程序性规定，包括《出入境边防检查勤务规范》《公安机关办理行政案件程序规定》等，同时在调查取证方面，应该充分保障行政相对人陈述和申辩的权利，依法做到公正执法[4]。

2.完善用人机制

俗话说“不以规矩无以成方圆”，出入境边防检查机关作为纪律部队应当有严格的规范，要用规范化的规则管理队伍、用规范化的风气锻炼队伍、用规范化的准则检验队伍，以刚性规定来建设一支纪律严明、作风严谨、管理严格的高素质队伍，这是一种刚性管理手段。一是要体现绩效考评的连续性。绩效考评要把执勤人员日常学习以及工作表现等全部涵盖，以便做到环环相扣，不疏漏任何环节。特别是要严抓检查员晋级标准，切实做到好与不好不一样、干与不干不一样，严格奖优惩劣，切切实实做到“能者上，平者让，庸者下”的标准，使执法人员能够真正树立起危机意识，增强自我提高的积极性与主动性，从而达到提高执法人员整体素质的目标。二是要保持业务学习的连续性。对业务工作领域涉及的外语学习、证件研究、服务举措、机制建设等方面表现突出的人员要给予奖励，充分发挥出非领导岗位专家型人才的作用，通过以点带面的方式强化队伍建设，弱化领导岗位少及竞争激烈所带来的负面影响。

3.端正执法理念

在出入境边防检查执法工作中需要端正执法理念，树立正确的执法理念是实现执法工作规范化的有效保障。一是出入境边防检查执法人员在思想层面上需要克服特权主义和官本位主义，树立理性、平和、文明、规范的执法要求，不断地改进执法过程的短板问题。二是出入境边防检查执法人员需要树立法治理念，做到公正执法、文明执法、严格执法，既要履行法律规定的职责要求，也要服务于人民，做到执法为民，树立良好的执法形象。

(二)完善出入境边防检查法律法规体系是科学执法的重要保障

1.明确行政处罚的尺度

对于《出入境管理法》中行政处罚的条款，其弹性大的缺陷导致出入境边防检查执法的工作存在短板问题。因此，需要规范和细化行政处罚的相关条款，包括处罚数额、处罚权限、处罚程序,等等，为了加强执法的刚性程度，可以提高出入境边防检查执法简易程序数额，对于违法事实清楚并且证据充分的行政执法案件，对个人处以1 000元以下、对单位处以10 000元以下的罚款数额[5]。

2.完善执法程序

完善的执法程序是确保公正、公平执法，防治权力被滥用的重要保障。因此，需要完善《出入境管理法》、《出入境边防检查条例》等法律法规的程序性规定，在出入境边防检查执法工作中要做到以下几点：一是要表明执法人员的身份。在进行具体的出入境边防检查执法工作时，执法主体必须表明自己的身份，有明确权利对行政相对人进行执法检查工作，防止行政相对人对执法工作的抵触行为[6]。二是执法工作原则上由单人进行。在出现疑难复杂的情况时，基于公平公正的执法要求，可以由两人甚至多人进行执法工作，既要保证执法的效率，也要提高执法的公信力。三是要注意执法工作的时限要求。比如港澳居民不应超过15秒钟，其他的旅客则不应该超过45秒钟。四是要告知行政相对人享有的合法权利。出入境边防检查执法机关作出不利于行政相对人的行为时，必须告知其所享有的陈述、申辩的权利。

(三)健全出入境边防检查机关执法体制是民主执法的关键环节

1.相对集中行政执法权

由于出入境边防检查执法工作存在多头执法、执法机构膨胀、职责不明确、执法效率低下等现状，影响了出入境边防检查执法工作有效进行，这就需要明确执法机关职责权限，推进集中行政处罚权为核心的综合执法体制改革，使出入境边防检查执法工作规范化、法治化。综合执法组织作为一个执法主体，具体独立的法律地位，不是几个行政执法部门的简单组合，也不是多个部门的联合执法，而是依照法律规定，按照统一、高效、精简原则组合建立的集中行使行政处罚权的机关，这一机关符合政府机构改革要求，是一个综合的执法机关。

2.实行垂直领导，维护中央事权的高度统一

出入境管理归属于中央事权，是国家行政管理的部分之一，必须维护中央事权的集中和统一、坚持中央事权的原则不动摇。但是目前我国实行的中央政府授权各级公安机关行使出入境行政管理权这种做法己经无法适应新的国家形势发展的要求，仍需进一步改革及完善。应当尽快理顺关系，从根源上完善和改革现行出入境运行体制和管理机制，根据中央事权的要求，应对全球化，突破区域化，出入境管理应当由中央政府直管，设置专门的机构，实行垂直领导，同时与出入境边防检查机构实行统一管理[7]。

(四)“互联网+边检管控”是出入境边防检查机关执法的新动力

在“互联网+”时代情形下，出入境边防检查机关首先应当要树立开放心态，了解当前社会发展形势，充分运用好互联网的平台优势，为边防检查机关执法注入新动力，从而积极有效推动出入境边检管控模式创新。一是大力推动边检“物联网”建设。在出入境边防检查执法工作中以物联网技术为中心，立足于卫星定位系统、信息系统(GIS)、智能监控分析平台和信息网络系统，综合多方面技术建立一个垂直分布和重点布防相结合、全国覆盖、全面管理的边检智能物联系统，从而使出入境执法工作更加精细化、精确和实时。二是深入打造全方位智能化边检查验管理平台。充分运用三种技术手段，包括三维人像比对技术、视频监控智能分析技术、基于内容的图像搜索技术，将执法目标设定为精确认定查控对象，有效减少等待查控报警处理和旅客候检时间，并且执法工作中将旅客查验步骤中的人像比对、获取旅客资料、证件资料页鉴别从通道查验时间段前置到旅客候检时间段，同时同步实现人像查控、证件资料智能鉴别、跨平台智能搜索等更加全面的管理功能，打造出一个精准、高效的基于现代智能分析技术的智能化、全方位边检查验管理平台。

[1]刘国福，刘宗坤.出入境管理法与国际移民[M].北京:法律出版社,2013:128.

[2]孙智慧.出入境管理法律与实践[M].北京:中国政法大学出版社,2013:86.

[3]徐加喜.论行政执法的法源冲突及其解决途径[J].政治与法律,2012,(3).

[4]安翠丽.说理式执法在出入境边防检查执法中的尝试[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2012,(8).

[5]陈立波.出入境边防检查的行为模式分析[J].政法论坛,2010,(6).

[6]蔡克田.出入境边防检查领域警察权与公民权问题初探[J].武警学院学报,2015,(1).

[7]马晓黎.我国行政执法体制弊端及其改革[J].中共山西省委党校学报,2010,(2).

[责任编辑:陈晨]

D912.14

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1008-7966(2017)06-0020-04

2017-08-30

汪强(1992-)，男，安徽芜湖人，2015级环境法专业硕士研究生。