海洋环境治理中政府、企业与公众定位分析

宁凌，毛海玲

(广东海洋大学 湛江 524088)



海洋环境治理中政府、企业与公众定位分析

宁凌，毛海玲

(广东海洋大学 湛江 524088)

中国海洋环境管理实践正经历着从“管理”到“治理”的变革，为海洋环境的可持续发展提供有益思路。文章从界定海洋环境治理相关概念入手，系统梳理海洋环境治理过程中政府、企业、公众三者角色定位的研究成果;从海洋环境治理的概念和理论支撑、企业与公众的参与互动和研究方法多样化3个方面进行了扩展研究，对海洋环境治理相关实践具有重要的启示和借鉴意义。

海洋环境；环境治理；海洋管理；公众参与；可持续发展

改革开放以来，中国经济迅速发展，已经在沿海地区形成以重点海域为依托的沿海经济带。随着沿海经济建设速度的不断加快和海洋开发活动的日益频繁，海洋环境问题越来越突出。《2015年中国海洋环境状况公报》显示，我国海洋环境质量总体基本稳定，管辖海域海水质量、沉积物质量有所改善，各类保护区生态系统基本稳定，海洋功能区环境状况近年来一直在好转，海洋灾害较以往明显减少；但海洋污染依然严重，主要集中在近岸局部海域，典型海洋生态系统多处于亚健康或不健康状态。在实现海洋经济高速发展的同时，加强对海洋经济与海洋环境的协同研究，是海洋环境治理的重点和难点，仍然需要海洋管理部门给予高度重视。近年来海洋环境领域的相关研究持续增多。随着国际传统海洋治理理念的转变，各国纷纷加强海洋环境治理与生态系统修复、改革海洋行政管理体制。我国海洋强国战略、“一带一路”战略构想的提出等表明党和国家越来越重视海洋发展与管理事务[1]。随着各学科领域理论的发展与融合，中国海洋环境管理实践正经历着从“管理”到“治理”的变革，为海洋环境的可持续发展提供有益思路。本文从界定海洋环境治理相关概念入手，系统梳理在海洋环境治理过程中政府、企业、公众三者角色定位的研究成果，在推进海洋环境治理理论纵深发展的同时，提出对未来研究的展望，对海洋环境治理相关实践具有重要的启示和借鉴。

1 海洋环境治理相关概念的界定

1.1 海洋环境的概念

从自然科学的角度看，海洋环境是指“地球上连成一片的海和洋的总水域，包括海洋水域、溶解和悬浮于水中的生物、海洋气候以及其他海洋性自然要素所构成的相互依赖的生态系统”[2]。《海洋保护法知识》把海洋环境解释为“海洋环境是人类赖以生存和发展的自然环境的一个重要组成部分，包括海洋水体，海底和海水表层上方的大气空间，以及同海洋密切相关，并受海洋影响的沿岸和河口区域”。广义上的海洋环境应包括自然和社会2个因素，鹿守本综合以往学者关于海洋环境的概念，将其定义为“以人类生存与发展为中心，相对其存在并产生直接或者间接影响的海洋自然和非自然的全部要素的整体”[3]。海洋环境是自然因素与人类活动的社会因素相互作用的集合体，包括海洋自然生态环境、人为活动影响环境、海洋生物资源等多个方面，这样有利于全面客观地了解海洋环境，对正确、科学保护海洋、利用海洋具有重要理论意义。

1.2 治理的概念

学术界曾对“治理(governance)”作出许多界定和解释。治理理论的主要创始人詹姆斯·N·罗西瑙在其著作中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，管理的主体未必是政府，也不一定是靠国家强制力量来实现[4]。最具代表性的对治理的定义是全球治理委员会提出的，即各种公共的或私人的个人和机构管理其共同诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，既包括正式制度和规则，也包括各种非正式的制度安排[5]。毛寿龙[6]认为治理有其独特性，不同于统治、管理、行政，其掌舵而不划桨，只介入于负责统治的政治与负责具体的管理之间，不直接介入公共事务。魏涛[7]综合前人研究成果，总结治理的基本特征包括治理主体的多元化、治理方式的合作化，参与主体间的权力相互依赖并具有互动性，责任权限存在一定的模糊性，因此在运行机制上必定会形成自主自治的网络。

1.3 海洋环境治理

自20世纪90年代治理理论兴起以来，国内学术界将其与政府行政和管理体制相结合并进行大量研究与探索。海洋环境管理虽然经历着由管理向治理的变革，但关于治理理论与海洋环境相结合的研究还不成熟，海洋环境治理的概念还十分模糊，没有形成系统的理论体系，本文通过海洋环境管理的概念与治理理论的结合来定义海洋环境治理。

1982年《联合国海洋法公约》的签署是国际海洋管理领域划时代的重大事件，海洋环境管理正是在此基础上发展起来的[8]。J.M.阿姆斯特朗和P.C.赖纳在《美国海洋管理》中认为海洋环境管理是法律和行政的控制，包括国家对海洋水质和各种物质的入海处置、200 n mile区域内的渔业活动、某些水域中船舶运输方式、外大陆架油气生产以及其他许多事务[9]。目前国内多采用鹿守本归纳的定义：“海洋环境管理是以海洋环境自然平衡和持续利用为宗旨，运用行政管理、法律制度、经济手段、科技政策和国际合作等方式，维持海洋环境的良好状况，防止、减轻和控制海洋环境破坏、损害或退化的行政行为”[3]。龚虹波认为海洋环境管理可从狭义和广义个层次进行理解：从狭义的角度，海洋环境管理是海洋环境保护部门采取各种有效措施和手段控制海洋污染的行为；从广义的角度，海洋环境管理是以政府为核心主体的涉海组织为协调社会发展与海洋环境关系、保持海洋环境的自然平衡和持续利用，而综合运用各种有效手段、依法对影响海洋环境的各种行为进行的调节和控制活动[2]。

在全球治理兴起的大背景下，若从治理理论中吸收有益成分，关注社会管理力量多元化，对政府角色给予重新定位，把海洋环境作为治理对象，可以得出：海洋环境治理是指政府、企业和公众等主体，为实现海洋环境的自然平衡和可持续发展，相互协商、良好合作、分享权力、共同整治海洋环境事务，以期达到调理效果的过程。王琪[10]认为其包含4个要点：①治理主体有政府、私营部门(企业)、第三部门和公众；②治理客体不只是海洋环境，更上升到影响与作用于海洋环境的各种人的行为；③治理的手段可以采用市场机制，通过激励引导、合作协商等上下互动的运行方式达到目标；④以可持续发展为理念，以建立完善的海洋环境治理的制度体系、运行机制为战略目标，实现人类与海洋的和谐发展。

2 海洋环境治理中政府、企业与公众的定位

治理是一种多中心、高参与度的管理模式[11]，要想达到治理目标必须实现治理主体多元化，最终建立一种公共事务的管理联合体。因此，为有效治理海洋环境、实现海洋环境的可持续发展，必须处理好海洋环境治理主体间的矛盾，建立有效的、多元主体共同参与的海洋环境治理模式。有学者认为，政府-企业-公众是一个相互依存的系统[12]，具体到海洋环境领域，政府是海洋环境治理的主体，既要为社会公众提供海洋环境公共产品和服务，同时要为涉海企业的生产经营活动提供良好的环境和监管。对于三者的关系研究，大多数学者从政府、公众这2个角度进行探讨，很少将三者结合进行系统研究，对企业方面的研究更少。鉴于此，本文梳理海洋环境治理中政府、企业和公众各主体角色定位的相关研究成果。

2.1 政府的定位研究——掌舵者、服务者和调节者

2.1.1 掌舵者：确定总体发展战略和规划，完善相应法律法规

海洋环境的恶化对海洋经济的可持续发展造成严重阻碍，基于海洋环境的特殊性，海洋环境治理显得更加复杂、难度更大，是一个长期的、整体的、系统的工程[13]。确定总体发展战略和规划是国家或沿海地方政府在一定时期内为达到特定目标而对海洋环境进行的一系列措施和安排，具有重要的指导性意义。

《中华人民共和国海域使用管理法》《全国海洋功能区划》和《全国海洋经济发展规划纲要》等的出台，依据实际情况将海域划分成不同类型的功能区，尤其注重对海洋环境的多功能规划与综合管理，统筹兼顾、突出重点，依法整治各类违法用海项目，合理开发与保护海域资源，促进海洋环境与海洋经济的可持续发展[14]。国家海洋局制定的《重点海域海洋环境保护规划》以及相关的区域海洋环境综合整治规划，内容包括综合污染防治对策、综合海洋生态保护对策、海洋环境监测预报体系建设对策等[15]，为海洋环境治理提供基本依据。从海洋环境资源整体观出发，将可持续发展明确为基本法律原则和立法指导思想，真正实现海洋环境与资源的可持续发展[16]。《中华人民共和国海洋环境保护法》具有独有性和先进性，在国内同类环境资源类法律中是相对比较完整的[17]，对我国环境法律建设具有重大贡献。近年来，以大连海域溢油事件[18]和渤海湾溢油事件[19]为代表的海洋污染事件频发，在事件处理过程中突出反映海洋环境相关法律责任制度的缺陷[20]。目前法律中没有明确公共财产的所有权或在使用者之间达成限制使用公共财产行为的协议[21]，因此应完善相应法律、法规和政策，在界定产权、管理制度[22]、法律责任等方面进行修改，补充海洋环境相关规章和办法[23]，为海洋环境治理提供充分的法律基础和依据，做到宏观调控、统筹兼顾、突出重点，从政策层面进行充分指导，更好地实现我国海洋经济效益、社会效益和环境效益的统一。

2.1.2 服务者：提供海洋环境公共产品和服务，创造良好市场环境

海洋环境公共产品包括与海洋环境保护和海洋环境密切相关的各种政策制度、服务项目和基本设施等[24]，除具备基本的公共产品特性外，还具有高综合复杂性和低控制性[25]。在当前政府经济职能转变的全新阶段，本着全面、协调、可持续的科学发展观，强化宏观管理和公共服务职能[12]。政府在海洋环境公共产品供给过程中占据核心地位，既是生产者，即决定哪些公共产品应由政府提供；同时也是提供者，即为谁提供、做到什么程度或什么水平[26]，承担着财政支出责任、制度责任和监管责任。

海洋环境治理是一项成本高、收益慢的艰巨任务，陈晓永[27]认为单位和个人无法以有限的力量进行产品与服务的提供，必须依靠政府强大的公权力和财政实力来进行污染成本和社会损失的支付。在海洋环境治理中运用的经济手段通常包括收取费用、环境税收、政策补贴以及奖励、罚款等[28]。在海洋环境治理活动中，经济方法行之有效，可以促进经济与环境效益的协调发展，引导企业生产和经营，从而使企业不断改进技术，获得更快发展。陈伟[29]认为制度责任是政府在海洋环境产品供给过程中建立合理的制度规则安排和政策导向，规制市场间的交易关系，创造良好的制度环境，抑制寻租行为；政府虽然生产和提供海洋环境公共产品，但不是唯一的生产者和提供者，还通过授权其他企业或社会组织，使生产和供给实现主体多元化、手段多样化；但不是所有的海洋环境公共产品都可以对市场开放，政府在这个过程中必须执行监管职能，采取各种措施达到海洋环境资源在地域、群体、数量、产品上的优化配置，尽量避免对海洋环境造成损害。徐锦贤[30]指出理想的监管体系应是海洋环境政策部门与监管部门相分离，监管组织和政府监管机构并存，伴之建立起新型问责关系，最重要的是实现海洋环境监管机构的独立性；这样才能保证海洋环境公共产品的和谐提供与消费，实现真正有效的管理，指导和鼓励科学化、合理化的海洋开发行为，推动海洋产业化进程。

2.1.3 调节者：建立综合协调管理机制和激励机制，调节主体间矛盾

我国现行海洋环境管理体制存在管理职能重复、管理效率低等问题[31]。胡丽[32]指出政府协调能力不足主要表现在中央政府和地方政府之间、地方政府之间以及地方政府各部门之间协调能力不足。当发生海洋环境突发事件时，王刚[33]认为参与主体仍停留在政府单中心模式，横向协调少有刚性保障机制，纵向协调尚未建立完善沟通机制，各部门很难做出及时和有效的应对。吕建华[34]、孙金波[35]提出在整体性治理理论的指导下，尝试建立以公民需求为导向，着力于政府组织体系整体运作的协调性和整合性的海洋环境治理模式以及高层次的国家级海洋综合协调决策机构。戴瑛[36]指出明确规定国家环境保护部门、国家海洋管理部门等各部门的职责和权限，倡导通过政府信息共享、资源优化配置、共同规划、联合经营等方式，实行中央与地方海洋和环境部门“统分结合”的协调管理机制；有利于将顶层设计置于生态文明建设下进行统筹，重新协调与安排，充分发挥各部门的作用，调动其积极性，使其形成合力，切实把海洋环境保护工作规划好、治理好、监督好和开发利用好，纳入有秩序的绿色轨道。顾湘[37]运用子博弈精练纳什均衡分析法，从技术路径、组织形式和利益分配三要素视角构建政府间协调机制构架。李良才[38]提出从环境治理机制内部协调角度，在气候变化条件下，以《联合国海洋法公约》为桥梁，政府应推进实现海洋环境治理与气候变化管理之间的跨制度合作。激励机制在海洋环境治理过程中也发挥着重要作用，在政府主导的前提下，秉承用户支付与污染者支付、成本共享的原则[39]，适当进行授权激励、制度激励等，加强海洋环境治理政策工具研究，推进政府管理方式创新，促使企业和公众积极参与到海洋环境治理过程中，推动政府-市场-公众的有机结合，加快政府职能及方式转变[40]，完善政府部门海洋环境相关绩效考核机制建设[41]，推动海洋环境可持续发展目标的实现。

2.2 企业的定位研究——积极参与者

从国家整体利益的角度出发，由于海洋环境公共产品具有独特性，人们认为只能且必须靠政府来提供，这样符合公共产品和海洋环境保护事业公益性的要求。但政府不是万能的，政府失灵的现象也是不可避免的。吕建华等[25]认为海洋环境公共产品产出低效、资源浪费，非排他性和非竞争性的制度类海洋环境公共产品执行失灵，海洋环境公共产品供给不足，并且存在搭便车现象。因此，在市场经济体系建立和政府职能转变的双重背景下，必须要充分发挥企业积极参与者的作用。王琪[42]指出企业与海洋环境的关系是双向性的，企业可以从海洋环境中得到产品和生产要素，同时企业的生产行为也会直接或间接影响海洋环境。企业的生产经营活动大多伴有污染物排放，是政府主要干预的对象；但企业也是海洋环境公共产品提供的重要主体之一，通过采用新清洁技术、新设备从而降低污染程度、改革传统产业，是实现海洋环境保护的重要力量[11]，因此对企业的规制和建立新型政企合作关系成为现代海洋环境治理的重要内容。

目前政企关系仍有改善空间。朱德米[43]认为双方均处于信息不对称地位，海洋环境资源没有明确产权，导致企业无偿使用资源却不用承担污染成本；某些地方政府为了区域GDP的增长，增加收费和罚款收入，有意放松监管，产生寻租行为，使企业的排污成本小于守法成本，变相纵容企业排污。企业应充分利用海洋环保补贴、税率优惠和奖励等，借助投资、税收和信贷等方面的政策扶持[44]，尝试BOT模式、PPP模式和TOT模式[26]；转变发展理念，走节能减排、循环经济道路，通过研发新技术、新设备等措施，实现原材料和能源的最低损耗，把海洋环境污染降到最少[45]。朱皓云等[46]认为应在政府引导下构建海洋环境政策的传导机制，充分解读政府各项治理政策信息，将政策纳入企业经营者的决策系统；同时推进企业的海洋环境信息公开，接受社会公众评估与等级划分，把外部监管转化成内部激励机制，提高企业的环保意识和社会责任感，塑造企业环境责任文化。通过环境自愿协议管理[47-48]、第三方委托强制污染治理、环境治理代理人制度和企业污染治理联盟[49]等方式，实现政府与企业绿色发展的共赢。上述观点体现了把企业作为海洋环境治理重要主体的新思路，也是新兴的制度创新，充分反映政府与企业双方的需求，在世界各国尤其是发达国家的环境治理实践中已经有广泛的应用；不仅可以显著降低环境保护成本、提高环境治理的社会可接受性和费用有效性，而且增强企业对于达到环境保护目标的能动性和责任感，强化企业主动参与意识，更好地落实双赢理念，有效促进海洋环境治理效果的提升。

2.3 公众的定位研究——参与者和监督者

近十几年来，公众参与环境治理是民主理念的体现和扩展，在当今已经成为一种趋势[50]，尤其是在环境突发事件和危机事故出现后，公众环境权利和意识的觉醒使社会各界对公众参与环境治理寄予厚望[51]。基于海洋生态契约观、海洋生态伦理观、海洋可持续发展观和海洋环境正义观[52]，公众参与海洋环境保护具备相应理论基础；而在海洋环境这个完全开放的领域，其具有的流动性的特点更是亟须公众的参与和保护。王凤[53]认为公众的功能定位主要是海洋环境治理的参与者，从治理效果中受益，同时也起到约束、监督政府行为的作用。学者们提倡将理性、有效的公众之间的协商引入海洋环境治理过程中，广泛听取公众意见，实现协商民主[54]。

公众作为海洋环境治理参与主体之一，除以个体形式存在，还包括以集体形式存在的社会组织。个体化的公众在治理过程中处于弱势地位，受限于政府“两难困境”[55]，只能利用有限渠道以无序性、非理性的方式参与海洋环境治理，难以将意见集中表达并提出一致的利益主张和诉求，或难以得到政府的重视；以集体形式存在的社会组织(如海洋环境保护社团、NGO等)在海洋环境治理过程中表现非常活跃，整合分散的力量，发挥重要的政策倡导、保障、推动和宣传作用。目前我国环保社会组织面临很多困境，很难取得合法地位，没有明确被赋予相关权利，难以进入政策制定过程以及参与渠道不够畅通[56]。要使公众真正参与到海洋环境治理中并发挥有效作用，需建立政府与公众的良好合作关系。对政府来说，加强海洋环境相关政策的宣传教育，普及海洋知识，鼓励和支持公众参与；明确规定公众的知情权、参与决策权与诉讼权[57]，完善公众参与程序，建立海洋环境信息公开制度[58]，完善政府回应机制和救济机制[59]，激励公众积极参与，强化公众参与效力；积极培育和支持环保组织的发展，制定相应法规与政策激励，增加财政补贴，拓展参与渠道。对公众来说，应明确自己在海洋环境治理中的角色，掌握参与环境治理的技术能力，积极参与各种实践(如听证会、讨论会、公众评论等)[55]，通过各种媒体平台建言献策，主动参与海洋环境影响评价[60]，对政府海洋环境治理进行监督。对海洋环保组织来说，王琪[61]认为应加强组织建设，培养环保精英，提高专业水平和决策水平；扩展资金来源渠道，争取政府财政支持；加强环保组织间以及与涉海企业的合作，提供咨询和信息服务，加强对涉海企业的监督[56]；配合政府宣传普及海洋环境保护知识，增强公众海洋环境保护意识。总之，通过各方努力，使海洋环境治理不再是政府部门的单一行为，而是逐渐转化为公众自觉行为，提高公众主动性、积极性和责任感，这样才能形成海洋环保所需的良好社会氛围。

3 结论与展望

政府作为海洋环境治理的核心主体，承担着掌舵者、服务者和调节者的角色；企业作为治理的重要主体之一，承担着积极参与者的角色；公众参与是社会治理的主流趋势，公众承担着参与者和监督者的角色。政府与企业、政府与公众、公众与企业间存在相互作用的关系，三者相互依赖、相互影响、相互合作，共同组成规范运转的海洋环境治理网络，实现海洋环境治理的有效化。

根据治理主体地位的不同，形成不同的海洋环境治理模式。杜辉[62]认为若从政府与公众的关系角度看，主要有权威型环境治理和合作公共治理2种模式。王琪[42]认为若从政府与企业的关系角度看，主要有以政府为主导的命令-控制型管理、政府主动引导型管理和政府与企业协商合作型3种模式。总之，切实有效的海洋环境治理模式正在不断探索、创新和实践中，企业和公众也需要共同努力，积极执行政府政策和措施，履行好自身职责，实现海洋环境的可持续发展。

到目前为止，学者在海洋环境治理方面已进行相当多的研究，取得非常有价值的研究成果，研究层次不断深入，研究视角不断丰富，研究方法不断创新，但还存在以下不足：

(1)在研究层次上，虽然对海洋环境和治理的专门研究起步较早，研究范围较广泛和深入，相关理论基础也相对完善，但海洋环境治理相关研究是近年来才发展起来的，仍局限于涉海高校的专家学者，并没有引起公众关注以及上升到国家层面，相关的概念界定、理论来源以及针对政府、市场和公众的研究也只是从治理理论借鉴而来，并没有形成独立的理论体系。

(2)在研究视角上，治理属于公共管理学领域，把海洋环境作为研究的客体对象，从管理学视角对治理中多元主体进行探讨，从经济学的公共产品理论、政府职能理论、博弈论、海洋环境观、环境管理和社会学等角度，对主体参与海洋环境治理进行阐述，极大地丰富了海洋环境治理相关理论，但仍存在欠缺。

(3)在研究内容上，注重宏观研究多于微观研究，多从全国总体范围出发研究海洋环境治理状况，缺乏对某个地区海洋环境或海洋治理的深入研究。此外，侧重于研究政府与企业以及政府与公众的关系，对企业与公众的关系很少涉及，不利于形成有效、完整的海洋环境治理网络。

(4)在研究方法上，注重定性理论研究而忽视定量研究，多尝试使用博弈论模型、委托代理理论模型描述运作机理并得出相应结论，而结合局部海洋环境治理实践进行具体实证研究和案例研究较少，在治理实际中缺乏可操作性。

综上所述，目前我国对海洋环境治理问题的研究仍处于初期阶段，所取得的成果还需要检验，仍有广泛空间。若开展深层次研究，可从以下角度考虑：

(1)明确海洋环境治理的概念和理论支撑。结合时代背景，借鉴其他学科领域的理论知识，寻找研究切入点，进行概念界定，深化理论支撑；同时把握学科间的理论边界，不能简单地把各学科理论进行堆砌。

(2)强调企业与公众的参与和互动。公众对企业环保行为进行监督和评价，企业也对公众环保行为进行引导，二者相互影响和作用，可从这个角度深刻探讨，更好地发挥企业与公众的作用。

(3)研究方法多样化。注重理论研究和方法研究，可在企业海洋环境绩效评价、企业海洋环境信息公开等方面运用定量研究、实证研究、案例研究和比较研究方法，结合理论分析，形成操作性强的研究成果。

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Analysis on the Positioning of the Government，Enterprises and the Public in Marine Environmental Governance

NING Ling，MAO Hailing

(Guangdong Ocean University，Zhanjiang 524088，China)

The change of China’s marine environmental managing practices from “management” to “governance” has provided a useful way for the sustainable development and marine environment protection.This paper systematically combed the researches of three roles which include the government，enterprises and the public in marine environmental governance process，by defining the related concepts of marine environmental governance.The paper also expanded the research from three aspects：supporting concepts and theories of marine environment governance，participation and interaction of enterprises and public，and diversity of research methods，which will be important inspiration and reference to the governance practices.

Marine environmental，Marine governance，Marine management，Public participation，Sustainable development

2016-09-10；

2017-02-23

宁凌，教授，博士，研究方向为产业经济与发展、海洋管理与政策，电子信箱：ningling00@126.com

P7

A

1005-9857(2017)04-0013-08