刑事视角下“村霸”现象的问题梳理及对策设计

韩仁洁

(武汉大学 法学院，武汉 430073)

刑事视角下“村霸”现象的问题梳理及对策设计

韩仁洁

(武汉大学 法学院，武汉 430073)

近年来，我国农村治理乱象频生，“村霸”现象日益严重，由此导致农村经济发展缓慢，社会不稳定因素大大增加。当前我国对“村霸”的刑事治理中，无论是实体法层面还是程序法层面均存在诸多不足，对于相关违法乱纪行为难以形成有力威慑。因此，为加大“村霸”治理力度，首先在于反思我国当前刑事规制情况，剖析个中问题，通过“遏止恶性行为增多加重、保障农村群众救济渠道、预防不良现象扩大影响”三管齐下以巩固农村安定环境。

村霸；规制困境；规制对策

2016年3月，公安部部署全国公安机关开展严厉打击农村黑恶势力违法犯罪专项行动并于2017年1月决定将该专项行动再延长一年。2017年1月19日，最高人民检察院印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》(简称《意见》)。这些相关举措显示了中央高层对于农村基层冲突日益激进情况的充分重视。立足当前全国上下严厉打击“村霸”的有利契机，研究我国“村霸”惩治工作，反思困境，从预防不良影响扩大、打击现有恶性行为、保护基层民众权益三个角度全面出发，更有利于提升“村霸”惩治工作的针对性、有效性。

一、我国“村霸”现状介绍

(一)“村霸”的概念

对于“村霸”，可以分别从两个角度进行定义：一方面，从追究责任的角度出发，“村霸”指农村霸权主义现象的始作俑者，即导致冲突发生的行为主体，有学者将其界定为“村霸，一般是指在一个村或一定区域内，仗势欺人，称霸一方，危害农村社会治安秩序，引起公愤，或诬告陷害、煽动群众、操纵闹事、制造事端，严重危害农村基层政权建设的违法犯罪分子或犯罪团伙的头子。”[1]也有学者将其归纳为“在村子里或一定区域内恃强凌弱、仗势欺人，经常制造事端，严重扰乱农村社会治安秩序的人。”[2]但笔者认为，“村霸”既包括以一人谋害一方的个人，也包括以组织形式长期为非作歹的团伙；另一方面，从综合治理的角度出发，“村霸”指向发生于农村地区的霸权主义现象，即农村地区民间不合理甚至不合法集权现象以及与此相关联的各种社会乱象。本文中，笔者将“村霸”定义为特定社会现象，从现象治理的角度展开分析。

(二)“村霸”的特征

1.地域性

“村霸”，顾名思义，以村落为特定范围发生。尽管各地违法乱纪活动的行为方式、涉及罪名存在出入，但它们均分别以特定村落或村落特定区域为范围作案，这与农村的封闭性、落后条件以及违法乱纪者对农村的熟悉程度相关。农村相对于城市，人口流动性弱，信息和经济交流较为闭塞，监控技术手段也相对落后，这使得违法乱纪者有逃避监管与掌控地方实权(自然资源和社会资源)的优势条件。但有些违法乱纪者的势力范围并不限于此，他们往往在形成地方权力积累后，为了壮大自身而向乡镇或周边区域拓宽自身影响。

2.集权性

违法乱纪者的行为基础在于对地方的管控能力，即掌握一定的地方管理权力，从而帮助其控制地方利益输入或输出。因此集权性是“村霸”现象的又一特征，但是各地区“村霸”现象中暴露的权力集中的内容和方式不尽相同，比如河南张中彦案中罪犯张中彦利用村治保主任身份组建治安队向商户乱收费并开设赌场、暴力获利；[3]河北孟玲芬案中罪犯孟玲芬作为村务领导小组组长利用家族势力并纠集社会闲散人员形成独霸一方的嚣张势力；[4]广州刘氏兄弟案中罪犯通过自行组建黑恶势力团伙在一定区域内利用暴力获权并进一步肆意妄为。[5]

3.政治渗透性

“村霸”现象中的政治渗透性体现在多个方面。首先，违法乱纪者在基层选举中往往会“积极活动”：他们有的自己参与选举，通过威胁、贿赂、欺骗等违法方式保证自己当选并掌握基层权力，有的扶持自己认可的候选人，进行贿赂等破坏基层选举的违法活动，典型案例如广东省公安厅公布的江门市新会区某村前村主任关某通过操纵选举，扶持儿子当上村委会主任，把持基层政权。[6]这些破坏行为往往以形式上的合法掩盖干预者对选举者意志的压制，在此基础上进行的基层选举并不是真正的“民主选举”。其次，有的违法乱纪者凭借自身的经济实力，以发展农村经济为借口，以投资、发展为幌子，在经济上诱惑乡村干部并控制基层政权，然后控制这一地域的社会经济资源[7]。最后，“村霸”现象中政治渗透性的高阶形态是通过利益输送等方式拉拢和贿赂乡镇领导和县市政府干部，获得自己的“保护伞”。在“村霸”现象发生的一些地区，常常存在乡镇党政干部对村霸恶势力的放任、纵容甚至勾结。一些乡镇干部认为农村事是小事，因而采取容忍态度，一些则有意识利用和扶持违法乱纪者，以期控制基层[8]。违法乱纪者对县级以上政权的渗透则形成了“朝里有人好办事”的局面，使得村霸不仅横行乡里，甚至于无人敢管。

4.严重的社会危害性

“村霸”现象本身即是对基层社会秩序的破坏。其中包含的犯罪类型并不限于一类，侵犯法益呈现多样性特征，侵害程度亦有所差异。“村霸”现象中的犯罪活动是经常性、持续性的。“村霸”现象中违法犯罪活动的多样性和持续性，以及部分案件中的涉黑性决定了其严重性和特殊性。

二、“村霸”问题的刑事规制困境

(一)实体性问题

1.身份犯的界定

对于“村霸”现象中的违法乱纪者是否应当以职务犯罪相关罪名加以定罪量刑取决于是否应当将其身份确定为“国家机关工作人员”。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会主任、副主任等村基层组织组成人员由村民直接选举产生，而不是依法任命；村委会成员并不享受国家工作人员的工资福利待遇。村党支部则是党在农村的最基层的组织，领导农村的各项工作。2000 年1月全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)，以立法解释的形式对刑法规范中“其他依照法律从事公务”的含义进一步明确，规定了农村基层组织人员协助人民政府从事七种行政管理工作，属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。《解释》同时指出：“村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的”适用贪污罪、挪用公款罪和受贿罪的规定。《解释》给出了农村基层组织人员从事公务的明确界限，村干部是否属于贪污贿赂犯罪主体，可以通过是否依法从事公务进行判断。但是这一边界的确立也带来一些问题，其一是村基层组织干部在这些公务事项以外收受、索要钱财以及贪污集体事务中的钱款的性质该如何认定，其二是基层组织人员进行公务行为的时间点较难判断。“村霸”现象中的涉案村干部，往往利用自身职权，在农村土地征收征用、集体土地租赁、村民个人宅基地变更和集体财产经营过程中谋取不正当利益，损害国家和集体经济利益。在这些违法犯罪活动中，依法的公务行为和集体管理行为往往交错，国家发放的钱款和集体管理资金常常混同。

2.基层选举是否应当入刑

根据《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”农村实行直接民主选举制度，选举村民委员会对农村的各种集体事务进行管理。但基层选举却往往出现多种问题，首先是候选人多存在指选、派选，打击了村民的民主积极性；其次是部分地方出现贿选、威胁等破坏选举的行为；最后是部分村干部在换届之际为保住自己的领导地位操纵选举，农村社会惯有的宗族势力也常为选举发生冲突。由于目前我国尚未将破坏农村基层自治组织选举的行为纳入刑法评价体系，这也导致依法追究有关行为缺乏法律依据。

3.农村涉黑案件是否应当适用加重刑

《中华人民共和国刑法》第二百九十四条第三款规定：“国家机关工作人员包庇黑社会性质的组织，或者纵容黑社会性质的组织进行违法犯罪活动的，处五年以下有期徒刑；情况严重的，处五年以上有期徒刑。”而《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定“国家机关工作人员组织、领导、参加黑社会性质组织的，从重处罚”，由此可见，对于是否是“国家机关工作人员”身份的认定对于“村霸”现象中相关人员的定罪量刑具有重大意义。当前我国对于农村自治组织工作人员“国家机关工作人员”的身份界定存在相当大的局限性，而当这种局限性必然会影响到农村涉黑案件的防控和治理。

(二)程序性问题

1.取证障碍多

“村霸”现象中的犯罪活动主要集中于村落之中，而违法乱纪者对村落享有一定的管控力和支配力，因此导致侦查人员调查取证障碍重重：其一，有些违法乱纪者自身属于暴力团体，而且仰仗地方“保护伞”的庇护，在面对侦查活动时不仅拒绝配合，甚至不惜直接与侦查人员发生正面冲突，阻挠侦查人员进入村落调查取证。其二，由于“村霸”现象发生于农村，相关违法活动也集中于农村之中，因此，罪犯、被害人及证人往往长期居住于同一村落之中，受农村区域局限及人员流动性弱的特点影响，相关人员之间的熟识程度较之于一般案件更为密切，由此也为罪犯胁迫证人阻止其作证创造了条件，证人也更容易因为情感因素而放弃作证。其三，农村警务配备较之于城市较落后，一方面，警务人员少而且上升空间小，因此往往与地方恶势力纠结，怠于行使自身职权，甚至成为违法乱纪者的“保护伞”之一；另一方面，农村警务装置有限，既无法像城市那样安装监控，实施实时监管，也没有先进的技术配备保障侦查活动及时高效进行。

2.举报路径受限

立足我国当前实情，一方面，“村霸”现象的政治渗透性往往为受害人举报设置了层层障碍，不仅会导致举报人诉求无门，甚至会使公职人员与违法乱纪者串通报复举报人，使举报人陷入不能也不敢举报的境地；另一方面，当前我国信访工作本身亦存在诸多问题，信访问题尚有待解决的情况下更难以保障基层农民通过信访渠道达到维权目的。

3.保护举报人的难度大

举报人的保护工作包括两个环节，一是防止举报人的个人信息被泄露，二是防止被举报人向举报人施加侵害行为。就前者而言，保密工作有效开展的重心在于防范政府机构及司法机关内部存在“村霸”保护伞，一旦存在保护伞，则举报人信息容易泄漏。对于后者而言，由于被举报人对举报人有详细了解并能够与之密切接触，针对举报人的报复行为较之一般案件更难防范。

三、“村霸”问题的刑事规制出路

(一)遏止“村霸”恶性行为增多加重

1.加大对破坏村委会选举行为的惩治力度

可以将一般性的破坏村委会选举行为作为具体犯罪的加重情节进行规制；对于只想获得管理职权而没有牟利目的，且未涉及贿选及暴力胁迫方式干预他人行使选举权的，如果当选后产生犯意，实施具体犯罪行为的，应当依照有关规定对后续行为进行制裁，前期破坏选举行为不予追究。

2.肯定对村干部在特殊事项上的身份犯认定

在加入村委会后涉嫌侵害地方社会资源和自然资源的行为，应当对相关人员以国家机关工作人员身份定罪量刑，涉及其他犯罪，则依照现行法律定罪量刑；涉嫌黑社会性质组织犯罪的，无论是村委会成员组织、领导或包庇此类活动，都应当以“国家机关工作人员”身份对相关人员进行处罚，而对于威逼利诱村委会成员加入组织的组织头目也应当在黑社会性质组织犯罪的定罪基础上加重处罚。

3.严格处理阻碍侦查机关取证的行为

对于阻碍侦查机关到村落取证的行为，应当抓典型、严惩治，对于组织、煽动人员进行相关处罚的同时，应当对其深入调查，观察其是否存在其他违法乱纪事项；对于参与人员应当进行初步审查和判断，对其身份进行分类，并作出区别性惩治。

(二)保障农村群众的救济渠道

1.拓宽农村居民举报渠道

开通网络举报通道以支持异地举报及匿名举报。在信息化时代，虽然老一代农民对于网络了解不多、运用有限，但是其身边一般均有能够熟练运用网络的亲友，他们可以通过信息传递的方式让亲友帮助其向有关机关进行举报。此外，这种方式更有利于上级机关对下级机关进行监督，也可以帮助举报人在举报受阻时向行政高层进行再举报。

2.限制媒体曝光敏感内容

在信息时代，媒体常常充当公众的保护伞。在举报无望的情况下，一些农民会寻求媒体帮助进行曝光。这种方式虽然在个案中有利于督促有关机关帮助相关群众维权，对有关违法乱纪活动进行及时处理。但从长远角度来看，政府机关长期存在于社会舆论压力之下，将不利于其行使行政职权，因此应当对媒体曝光予以限制。

3.提升农村治安管理配备

农村治安管理装置应当与农村治安需求相匹配。可以在农村要道及人员集中区域设置监控设施；加大对农村治安的重视程度，在提升农村警务人员福利的同时加派人员深入农村开展警务工作，同时，对于涉嫌与农村恶势力勾结的相关人员也应当加大处罚力度。

(三)预防不良现象的扩大化影响

1.对引诱未成年人犯罪的加重处罚

未成年人心智尚未成熟的特点让他们较难辨别是非，更容易在错误人生观的引导下作出不当行为，成为农村恶势力的一员甚至骨干力量，而这种现象对于国家的发展与进步产生巨大威胁。因此对于涉及未成年人违法乱纪的“村霸”现象更应当从严治理，对于相关个人尤其是引诱未成年人从事违法乱纪行为的人员应当从严治理，甚至限制其进出未成年人集中区域如农村学校等。

2.对涉黄涉赌涉毒行为严肃处理

利用农村区域偏僻、管治受限而在农村地区开展黄赌毒活动的行为是对基层治理的一大重击。将“农村”区域作为相关犯罪加重处罚的事由，对于组织、参与、包庇的人员尤其是国家机关工作人员更应当加大处罚。

3.预防打击报复行为

“村霸”现象中的违法乱纪者往往都是有犯罪前科的人。其具有知法犯法、屡教不改、倾向于对举报人报复的特性。因此，对于此类人员虽然限制其回到原居住地有违情理，但是可以限制其返乡后的具体行为，禁止其从事可能引起再犯的相关工作。

[1]张庆生.关于打击处理村霸的法理思考[J].河北省社会主义学院学报,2010(4)：85-87.

[2] 冀承阳.村官变“村霸”现象暴露乡村治理困境[J].人民法治,2017(2)：90-91.

[3] 张洋、倪弋.河南“村霸”获刑25年 打警察叫嚣：敢动我儿就打残[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1625954.2017-4-1访问.

[4] 耿建扩.河北“村霸”女村主任终审判决：维持20年有期徒刑原判[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1622370. 2017-4-1访问.

[5] 张璐瑶.“村霸”横行12年 涉嫌暴力垄断[EB/OL].http://help.3g.163.com/16/0416/16/BKPN4RAS00963 VRO.html. 2017-4-1访问.

[6] 南方法制报.村主任？不！他们是“村霸”的傀儡[EB/OL]:http://gd.news.163.com/jm/17/0331/09/CGRISRN504178D8B.html. 2017-4-1访问.

[7] 于建嵘.警惕黑恶势力对农村基层政权的侵入对湘南40个“失控村”的调查[J].安徽决策咨询,2003(8)：34-35.

[8] 陈柏峰.乡村江湖——两湖平原“混混”研究[M].北京：中国政法大学出版社，2011:174-175.

TheCriminalStudyofProblemsandSolutionsoftheRuralHegemonyphenomenon

HAN Ren-jie

(Wuhan University,Law School,wuhan 430073,China)

Recently,more and more chaotic phenomenons happen in chinese rural areas, and the phenomenon of rural hegemony become more and more complex.But all of these lead to the fact that the spead of the economic development reduces and the social unstable factors increase.Most of the fact is due to the problems in substantial law and procedural law,which are inadequate in preventing rural crimes and publishing criminals.Otherwise,it is siginificant to analyze the effiency of present criminal methords in rural governance and to discover the related problems.Above all,if the policys could pay more attention to treating the criminals of rural hegemony severely,protecting the relief channels of peasants actively and holding back the expanding of the bad influences of related criminals effectively,the harmonious environment in chinese villages will be built.

rural hegemony;regulatory difficulties;countermeasures

2017-06-26

2015年国家社会科学基金青年项目“被追诉人的程序平等权研究”(15CFX030)的阶段性成果。

韩仁洁(1993— )，女，河南新县人，武汉大学诉讼制度与司法改革研究中心助理研究人员，主要研究方向：刑事诉讼法学。

D924

A

1008-2433(2017)05-0105-04

(责任编辑：王利宾)