论政府责任清单制度的完善

许丽英，梁桂芝

（1.中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨150080；2.中共哈尔滨市委党校，黑龙江哈尔滨 150080）

·理论探讨·

论政府责任清单制度的完善

许丽英1，梁桂芝2

（1.中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨150080；2.中共哈尔滨市委党校，黑龙江哈尔滨 150080）

政府权力清单制度的落实需要责任清单制度的跟进。在政府责任清单制度实施过程中还存在制定依据不明晰、责任性质和追责情形不明确、责任内容较为原则等问题，亟需采取明晰责任清单制定的依据、明确责任清单制定的主体、明确责任清单性质和追责情形、细化和分解责任内容等措施予以完善，切实推进法治政府建设。

政府；责任清单；制度；完善

责任清单制度是与权力清单制度相伴而行的，政府权力清单制度的落实需要责任清单制度的跟进。经济学家常修泽指出，“责任清单”对当前存在的三种倾向具有很强的针对性，一是权力被削弱后无所事事；二是对市场作用有误解，认为政府“无形的手”可有可无；三是对改革、反腐有抵触情绪，消极怠工[1]。目前，在责任清单制度实施过程中还存在以下问题，亟需采取有效措施予以完善。

一、政府责任清单制度存在的问题

（一）制定依据不明晰

责任清单制度与权力清单制度一样，其梳理“依据”至关重要。目前由于我国行政法律体系的庞杂性和行政法律规范表现的多样化，并且责任清单与权力清单一样，其梳理“依据”国家尚无明确统一的规定，致使实践中存在梳理依据较为混乱的问题。如有的将与本部门职能联系最密切的法律法规作为梳理依据；还有的在法律法规中任选其一作为依据；甚至有的将其他规范性文件作为梳理依据。如某省国资委制定的责任清单将“其他违反法律法规规章及文件规定的行为”都包括在责任清单追责情形之内。

（二）制定的主体模糊

依照我国行政法理论，行政权行使的主体仅限于行政机关和法律法规授权的组织。但在我国现实生活中，行使行政权主体却没有局限于行政机关和法律法规授权的组织，一些群团组织、事业单位等也行使一些行政权力，尤其是部分党委系列的机关也享有一定的行政权力。上述行使行政权的主体是否都必须制定责任清单，目前缺乏明确具体的法律规定。

（三）责任性质和追责情形不明确

截止到目前，由于我国尚无责任清单法，对于行政法律责任追究的具体形式散见于我国的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》等法律之中。由于行政责任的复杂性、表现形式的分散性，致使追责情形以清单的形式进行列举既有难度又不可行。然而，如果责任清单缺乏明确的追责情形，责任追究就无法落到实处，这是一个既相矛盾又亟需解决的问题。

（四）责任内容较为原则

从形式上看，目前尽管权力清单对应的责任清单是有了，但此项制度与其他制度具有相同之处，即制度执行与不执行后果都不严重。因为有的责任只是停留在纸上。纵观近年来各地政府部门制定的责任清单便不难发现，所制定的往往只是对责任进行原则的规定，缺乏明确具体的内容。如某政府机关根据《中华人民共和国行政强制法》第六十四条，即“行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”[2]的法律规定制定了相关责任清单，但该清单只是将该法律条文进行了重复规定，没有进行任何改变。另外，现实中责任清单制定还存在“大一统”的状况，即上级与下级之间制定的责任清单内容基本相同，缺少层层分解。

二、政府责任清单制度的完善

责任清单制度上述问题的存在，严重影响责任清单制度作用的发挥，也有违中央决定实施责任清单制度的宗旨，必须采取相应措施予以解决。

（一）明晰责任清单制定的依据

中国特色社会主义法律体系是由多个部门组成的有机整体，而行政法律体系是其中的有机组成部分。早在2011年，吴邦国委员长向全世界庄严宣告中国特色社会主义法律体系形成。既然中国特色社会主义法律体系已经形成，那么在逻辑上作为其组成部分的行政法律体系自然也应已形成[1]。而在庞大的行政法律体系中究竟是以何种渊源作为责任清单的依据需要明确。政府责任清单具有法的属性，当然离不开法的原理和适用原则。按照行政法理论，行政法律渊源中各行政法律规范表现形式效力等级是有区别的。具体而言，下位法不得与上位法的规定相抵触；同位法之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。“宪法具有最高的法律效力。”“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”[3]“部门规章之间、部门规章与省、自治区、直辖市人民政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”而在一般法和特别法的效力问题方面适用“特别法优于一般法”的原则[4]。在新法和旧法的效力问题方面适用“新法优于旧法”的原则。责任清单制定时只有遵循上述规定，责任清单制定才能更加科学、合法。

（二）明确责任清单制定的主体

目前责任清单制定主体学术界尚未形成共识。有的学者认为责任清单制定的主体仅限于行政机关；多数学者认为责任清单制定的主体包括所有行使行政权的主体，等等。责任清单制度就是为了避免政府部门之间因职责不清而老百姓被置留在“模糊地带”的现象，因此，按照“尊重保护人权”的理念，避免行政“不作为”现象的出现，责任清单制定的主体应该具有广泛性和多元性。而按照“权责一致原则”，实践中凡是具有行使国家职能的部门都应成为责任清单制定的主体。

（三）明确责任性质和追责情形

政府责任清单制度完善的首要前提是责任性质的认定，而政府职能的本质决定了责任清单的责任首先是行政责任和行政法律责任。在推进“四个全面”战略布局中，政府责任清单的责任不应排除政治责任和道德责任。所谓政府的政治责任，是指具有政治层面性质的责任。具体包括人民性和有效执行性。我国宪法明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，政府由人民选举产生，政府的权力由人民赋予，政府应对人民负责。政府政治责任的人民性核心是指政府机关及其工作人员的所作所为必须合乎人民的利益、权利，尤其是政府机关所制定的政策法规、行政命令、决策措施也必须合乎人民的意志和利益，在法律具体规定不明确时，政府机关及其工作人员为更好保护人民利益，按照法律原则进行决策时应以人民性为标准。至于决策的有效执行性，是指领导有责任制定行之有效的措施，促使下属部门工作人员切实履行岗位责任，如果行政领导对其所辖部门用人不当、管理不力、工作失察，按照纪律处分条例等党规党法所承担的责任就属于政治责任。所谓政府的道德责任，是指政府及其行政工作人员在行使公共权力、从事社会公共事务管理的同时,必须要承担的维护全体公民公共利益、忠于职守等道义上的责任。也就是说，虽然政府及其工作人员的行为不违反法律，也不违反宪法，但如果其行为不符合上述精神,就应承担相对应的道德责任[4]。政府的道德责任与公民的道德责任不同，它以政府的行政职能为核心，体现在政府机关及其工作人员行使职权的全过程，并与当前服务型政府建设相伴而行。有的学者认为政府道德责任的概念只有学理意义，在法治政府建设进程中，政府应该承担的责任只应该是法律责任。应该看到，现实中由于我国法律固有的原则性，使得政府的道德责任的存在具有客观性。由于现有法律法规对政府权力责任边界界定有的不明晰，这就需要以公平正义的价值标准去衡量。如在权力清单公开的环节中，政府机关及其工作人员缺乏服务观念，对行政管理相对人的疑义不解释，所遇到的难处不积极提高帮助，相反却故意进行刁难。再如在有的行政许可办理过程中，政府公布的清单程序上要求家庭成员全部到场签字，可在家庭成员全部到场有难度的情况下，不能予以合法、妥善的解决。制裁这种行为只能依据政府的道德规范，要求其承担道德责任，别无其他选择。

（四）细化和分解责任内容

责任清单制度的关键在于将责任追究真正落到实处，而不是落在“纸上”。落到实处首先就必须内容明确具体。目前，现行法律固然有其原则性，但相关政府部门制定责任清单时也不应只是简单重复法律条文原有的规定，而应把责任主体、客体、内容，以及履行程序等方面都规定清晰。如《中华人民共和国行政强制法》第六十四条规定的“行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正”。这里涉及的“有关部门”到底为何部门应该予以明确。另外，针对现实中责任清单制定还存在“大一统”的状况，上下级之间制定的责任清单内容必须根据各自的职责权限予以明确，层层分解，唯有如此，才能达到制定责任清单的目的。

[1]许丽英.政府权力清单有效实施的制度保障[J].黑龙江省社会主义学院学报，2016，（01）.

[2]李劲峰，陈尚营.责任清单：“为官不为”的对症药.[EB/OL].（2015-03-25）.>http://www.banyuetan.org/chcontent/irt/2015325/129465.9html

[3]朱力宇.关于法的效力的几个问题[J].法学杂志，2003，（05）.

[4]陈国权，陈杰.论政府责任的回应性[J].浙江社会科学，2008，（11）.

责任编辑：温冠男

On Improvement of Government Responsibility List System

Xu Liying1，Liang Guizhi2
（1.Party School of Heilongjiang provincial Party committee of China，Harbin，Heilongjiang 150080；2.party school of Harbin Municipal Party Committee，Harbin，Heilongjiang 150080）

The system of government power list needs the improvement of the responsibility list system.There exist some problems in theimplementation of government responsibility list system

such as unclear basis of foundation;indefinite nature of responsibility and liability etc.in order to solving those problems,this paper proposes identifying the basis of foundation,subject of list maker,nature of list and liability as well as breaking down responsibility to promote government-building according to law.

government;government responsibility list;system;improvement

D262.6

A

1671-1262（2017）02-0037-03

2017-03-06

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“政府购买公共服务制度创新研究”（16SHD01）

许丽英，女，中共黑龙江省委党校教授，主要从事法治问题方面的研究；梁桂芝，女，中共哈尔滨市委党校教授，主要从事行政法学方面的研究。