协同发展战略下京津冀生态共建共享机制研究

常满荣 刘 平

(1.河北政法职业学院， 河北 石家庄 050061； 2.北京陆军航空兵学院， 北京 101123)

协同发展战略下京津冀生态共建共享机制研究

常满荣1刘 平2

(1.河北政法职业学院， 河北 石家庄 050061； 2.北京陆军航空兵学院， 北京 101123)

京津冀地区是我国目前环境污染最为严重的区域,在环境治理上，“利益分割，各自为政”的条块治理模式，“保障首都”的固化思维与不完善的生态补偿机制，国家资源管理体制不完善，生态环境的外部性所带来的成本收益的不对等等因素，都成为制约京津冀环境共建的机制障碍。以“立足长远”的理念为引领，以法治为生态共建保驾护航，以创新科技作为生态共建的新引擎，构建对接京津冀生态共建的信息平台，是协同发展战略下京津冀生态共建的出发点和新思路。

协同发展； 战略； 京津冀； 生态环境； 机制

近些年来，随着社会主义市场经济体系的建立，京津冀地区的经济融合程度和三地区的相互开放程度有了较大的提高，京津冀区域合作呈现出良好的势头。2015年4月30日，《京津冀协同发展规划纲要》正式出台，意味着京津冀协同发展已上升到国家战略层面。京津冀协同发展三大领域中，生态共建无论对于产业的升级、交通的发展，还是人民的幸福生活，都有着独特的地位和作用。

一、协同发展理论渊源

协同发展理论最早由卡赞斯坦基于上世纪70年代末开始的各类社会问题的复杂化及国家政策主体的碎片化、部门化提出的，强调面对这一问题的多元主体协商合作。英国早在1997年布莱尔出任首相后为应对公共服务分裂化、政府机构人员膨胀、经济低迷、信息技术发展等多重挑战，正式启动了协同政府改革；2001年又出台“地方战略伙伴”计划，强调在地方层次将政府、私人部门、社区等不同部门联合起来，尽量消除各地方治理主体之间的界限，以形成更加协同的治理模式。

2014年2月26日, 中共中央总书记习近平在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报。在汇报会上，总书记强调，实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是个重大的国家战略。此前，总书记一直十分关心京津冀协同发展问题。2013年5月，总书记在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。同年8月，总书记在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展。此后，总书记多次就京津冀协同发展作出重要指示，强调解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，更有力地彰显北京优势，更广泛地激活北京要素资源，同时天津、河北要实现更好发展也需要连同北京发展一起来考虑。2015年4月30日，《京津冀协同发展规划纲要》正式出台，《纲要》的出台，意味着实施协同发展这一重大国家战略的主要着力点已清晰明确。京津冀地区是我国目前环境污染最为严重的区域，建立京津冀生态环境污染联防联控工作机制，推动和促进联防联控治理环境污染工作开展，是京津冀协同发展战略下生态环境建设的一个重大举措。

二、京津冀生态共建的现实困境和障碍解析

(一)长期“利益分割，各自为政”的条块治理模式严重制约了京津冀生态环境的共建

十七大以来，党和政府一直强调要保护生态环境，实现自然与社会的协调发展。然而，由于京津冀各城市归属不同的行政区域管辖，三地之间的要素资源配置关联度不高，相互之间不联合、不协调。在生态保护和生态治理问题上，各地政策有很大不同。由于三地对京津冀生态共建既缺乏清晰的认识，又没有认真地贯彻执行，固守“利益分割，各自为政”的条块治理模式，在治理环境问题上各地都从自己的角度出发，各自为战，致使京津冀生态治理严重乏力。此外，北京和天津经济发展迅速，政府应对公共服务的能力较强，相反，河北在资源配置和行政协调的关系上处于“从属”地位，经济实力薄弱，财力较之北京和天津明显不足。这种政治和经济地位的差距，弱化了区域之间的合作和协调，严重制约了京津冀生态环境的共建。

(二)“保障首都”的固化思维与不完善的生态补偿机制扩大了京津冀的地区差异

京津冀三省市在地理位置上山水相依，唇齿相连，处于同一生态区域。然而，由于长期以来遵循“服务保障首都”的理念和政策，在产业发展规划和能源资源供应方面优先考虑北京需要，河北的张家口、承德、保定和沧州等地，长期承担着京津生态屏障的功能，为保障京津生态环境作出了巨大的牺牲。由于没有科学合理的生态补偿机制，导致京津冀之间的差异越来越大。过去很长一段时间，北京人均GDP一直处于三地第一。滨海新区的建设，使天津的发展已经大幅赶上，目前，天津和北京的发展水平已经趋同，而河北与这两个地区的差距越来越大。当前河北的经济发展与生态环境保护的矛盾日益尖锐，要想解决京津冀区域生态环境问题必须使河北的经济发展与生态补偿相结合，实现京津冀经济与生态环境治理可持续发展，必须建立科学合理的生态补偿机制，实现京津冀经济与生态环境治理可持续发展。

(三)国家资源管理体制不完善，恶化了京津冀区域的生态环境

我国没有统一的资源管理体制，虽然目前已基本形成集中的资源管理格局，但仍有部分资源没有纳入。环境、资源和生态之间有着天然的内在联系，加强自然资源的统一管理既可以提升自然资源的总体功能，又有利于保护生态环境。由于我国长期以来国家资源管理体系不完善，自然资源利用率不高、对污染物排放的监管不到位、不严格，城镇建设过程中挤占生态资源、为满足自身需要向大自然不断索取，导致资源过度开发，乱砍滥伐等恶象丛生，其直接后果不仅不利于地区的生态保护和环境建设，而且极大地恶化了区域内的生态环境问题。资源管理上属地管理与部门管理尚未理顺，一定程度上制约了地方政府资源管理的积极性、主动性和创造性，而京津冀跨越区域资源管理问题的解决，更是难上加难[1]。

(四)生态环境的外部性带来的成本收益的不对等，压抑了地方治理生态环境的自觉性和积极性

生态环境保护作为一种公共物品，具有极强的外部性。这种公共物品的外部性在中国目前的现实当中，产生了许多“搭便车”现象。典型事例是一些污染企业向河流、湖泊及村民居住地排放污水，使周边民众受到损害。当然，外部性也有正外部性，河流上游修建防护林，全流域人民都能从中获得利益。

公共物品的最大特点是人人都可从环境中受益，同时，又不能排除他人从中受益，人们在一定环境中生产生活的同时，所排放的废弃物不可避免地污染着环境，其最终结果不可避免地导致所有人的毁灭——这种合成谬误被哈丁称之为“公地的悲剧”。因外部性产生了“搭便车”现象，为改革付出努力的人没有获得相应的报酬，在改革中某些人承担了别人应该承担的成本。前一种情况使生态治理缺乏动力，后一种情况使生态治理增加阻力，压抑了地方治理生态环境的自觉性和积极性。

三、京津冀生态共建共享的路径探索

过去一年来，京津冀三地启动了京津冀水污染突发事件联防联控机制，取得了初步成效。2014年11月1日起，北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古六省区市环保监测部门联防联控，每日视频通报空气质量，共享监测数据，预判未来空气质量变化。北京APEC会议期间，京津冀实施道路限行和污染企业停工等措施保证空气质量达到良好水平。但是京津冀生态共建，仍然有许多问题亟待解决。针对京津冀生态共建的现实困境和障碍，当前应该从以下几方面着手，探索京津冀生态共建共享的路径。

(一)以“立足长远”的意识和理念引领京津冀生态共建

推进生态共建要树立和落实正确的理念，统一思想，引领行动。如果“各自为政，埋头苦干”，京津冀三地协同发展的优势，不但不能充分发挥，而且不能互通有无、资源共享，还可能造成不必要的重复建设和资源浪费。从地理位置上看，京津冀三省市，地缘相接、历史渊源深厚，具备协同发展的良好条件。应树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，树立发展和保护相统一、绿水青山就是金山银山、山水林田湖是一个生命共同体的理念。当前需要强化的是长期意识。鉴于京津冀经济发展不均衡、区域性环境问题日益突出、雾霾锁城、水资源短缺等问题严重，京津冀三地必须突破行政分割，打破“各自为政”思维，站在全局的高度，按一个生态整体进行宏观治理。京津冀三地只有形成生态功能分异与协同机制，才能在生态共建的问题上取得突破性进展，实现社会经济与生态效益复合系统的协调发展和良性循环。

(二)以法治为京津冀生态共建保驾护航

现代生态环境治理体系的核心在于构建现代化的生态环境治理制度体系。京津冀生态环境共建也必须以法治保驾护航，才能取得突破性进展。

1. 构建科学合理的生态补偿机制。多年来，为保障京津地区水资源，河北省投入了巨大的力量。为保护好水源，河北近年来关停耗水或有污染企业近万家，张家口赤城县是北京重要的饮用水源地，密云水库来水总量的53%来自赤城县。为保障北京的水源供给，全县3.2万亩稻田全部改种旱田，年节水2000多万立方米。这些措施的实施，使得输入北京的水质达到了国家Ⅱ类饮用水标准，有效保障了北京饮用水安全[2]157。构建科学合理的生态补偿机制，是理顺流域上下游间的生态关系和利益关系、化解上下游之间矛盾的良策。生态补偿制度和机制建设方面已有国际经验可以借鉴，国际社会的典型案例有巴西通过激励机制，提高土地生态效益；哥斯达黎加采用市场手段来补贴私人生产者所提供的生态效益等。

2. 完善生态责任追究制度。近年来，一些地方干部为搞政绩和形象工程，不顾生态环境，片面追求GDP数字增长，将资源环境破坏之后一走了之，此类问题并不少见。当前，急需完善生态责任追究制度，促进领导干部真正负起责任。2013年5月24日，习近平总书记强调“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”,这为生态责任追究敲响了时代的最强音。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年8月印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，并发出通知，要求各地区各部门遵照执行。可见，随着中央对生态文明建设的要求不断提高、环保法律法规的日益严格和人民群众环保意识的增强，国家对各级党政领导干部在生态环境保护方面的要求不断提高，对损害生态环境行为的追责力度也不断加强。当前要以科学发展观为指导，以生态环境建设为基础，以强化执法监管为重点，进一步明确职责分工，预防、制止和打击各类违法违规行为，实现区域生态环境的良性循环。

3. 建立第三方治理机制。一带一路、协同发展，给河北带来千载难逢的好机遇，抓住这些历史机遇，关键是解决好思想观念问题。为此，省委决定在全省开展“解放思想、抢抓机遇、奋发作为、协同发展”大讨论。大讨论的其中一项是破除计划经济思维，树立市场经济意识。可以说，京津冀协同发展，既是市场化改革的产物，同时也是市场化改革催生的机遇。过去我们在市场化改革中，运用市场手段推进工作的力度不够大，措施也不够多，市场观念淡薄，既当裁判员，又当无能运动员的角色，使许多问题严重违背了市场经济的公平公正。

环境污染第三方治理，是市场化改革的必然要求,是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的一种新模式。毕竟环境污染治理的特殊性决定了提高污染治理专业化水平、降低污染治理成本等是污染者自身难以实现的。所以,第三方治理既是推进环保设施建设的重要途径，也是现阶段在我国环境保护新形势下，发挥市场机制作用的最为有效的措施之一。环境污染引入第三方治理有助于形成规模化的污染治理模式，对提高治污效率，降低治污成本至关重要。国务院办公厅2015年1月发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》，明确了以环境公用设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制，旨在不断提升我国污染治理水平。《意见》是我国环境污染领域有关第三方治理的首个国家层面的规范性文件，势必进一步激活社会资本进入环境治污市场的积极性，为京津冀生态环境共建提供了新的通道。

4. 健全公众参与生态共建的机制。作为一种新的人类文明形态，生态文明直接关系到每个人的切身利益。京津冀生态共建不仅需要顶层设计，更是普通大众和全体国民的行为，需要每个人的积极参与和大力支持，每个人也应当承担一份责任。但我国普通大众参与度较低，大多集中在环境受到污染威胁之后，普通大众对环境的参与权和表达权的全过程参与相对较少。当前应加大公众参与和社会监督等“源头”规范，从地方科学决策、社会公众参与决策着手，畅通专家、媒体、公众等对环境保护进行监督评估渠道，同时，扭转环境恶化的趋势，应加强环境保护宣传和普及。让每个人明白，生态环境治理，需要全社会共同努力，每个人都不该少一份责任。

(三)科技创新是京津冀生态共建的新引擎

在新的时代背景下，京津冀生态共建，还需要以科技创新作为新引擎。京津冀地区大学校园多、研发机构多、推进京津冀生态共建应该充分发挥这些优势，搭建创新平台引导和支持产学研结合，北京大学拥有10个国家重点实验室，国家顶尖级人才聚集，在面向京津冀合作方面，如果能将科研成果在区域内落地，然后通过前沿基础研究进一步推动区域创新发展，这将极大推动京津冀生态共建向前发展。《京津冀协同发展规划》中，对创新作出了重点安排，环保是《规划》中的重点创新之一。为加快推进“京津冀协同创新科技成果转化创业投资基金”设立工作，2015年10月23日，科技部与北京市科委、天津市科委、河北省科技厅及相关投资机构在廊坊市召开了京津冀转化基金设立工作推进协商会。会议体现了科技创新在京津冀生态共建中的重要作用,折射出未来京津冀生态共建将以科技创新作为新引擎，必将在技术层面大大推动京津冀生态共建取得新突破。

(四)搭建对接京津冀生态共建的信息平台

京津冀三地生态共建，还需要加快建立生态治理的信息平台，利用信息化手段，网络互联、数据共享，形成合力。近日，京津冀生态建设协同发展信息资源共享研讨会在京召开，京津冀三省市以深入贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》精神为主题，探讨在“互联网+”大背景下，建立三地生态建设信息资源共享平台。会议就京津冀生态信息共享工作达成共识：京津冀三省市共同制定林业生态建设信息共享行动计划；建立联席会议制度，国家林业局信息办主任为联席会议主席，各省市主管领导为轮值主席，研讨确定京津冀林业信息化协同发展等有关工作；在三地政务网站同步开设京津冀生态建设协同发展专题栏目和微信公众号；国家林业局协助建立三省市业务数据信息共享通道。这将大大加快三省市发挥各自优势，加强沟通与合作的步伐，助力京津冀生态共建走得更稳、更快。

京津冀协同发展统一规划已成为共识。京津冀地理接壤，生态共建是破解京津冀生态日益恶化的关键,是发展需求，更是生存需求。京津冀三地应以生态建设为着力点，以生态共同体为发展目标，以协同发展为契机，充分利用京津富足的人才、技术、资金优势，统筹规划，明确功能定位，实现优势互补，建立工作联运机制，推进京津冀生态共建取得新突破。

[1] 王喆,周凌一.京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨[J].经济与管理研究，2015(7):68-75．

[2] 周文夫.河北经济社会发展报告：2014[M].北京：社会科学文献出版社，2014．

编辑：杨桂芳

2017-01-16

常满荣(1973—)，女，河北政法职业学院思想政治理论教学部副教授，硕士。研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。 刘 平(1967—)，女，北京陆军航空兵学院基础部副教授，硕士。研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。