PPP模式推进城镇基础设施建设研究

王 凤，刘志新



PPP模式推进城镇基础设施建设研究

王 凤，刘志新

(辽宁工业大学人文社会科学学院，辽宁锦州 121001)

为加快推进城市建设，政府和社会资本采用PPP的合作模式，这是一种新型的项目融资方式，以提高效率，降低风险为目的。前期通过论证项目的物有所值和财政可承受能力的报告，来确定项目是否可以实施。报告审核通过之后通过签署合同，明确双方的责任与义务，以此来保证合作的顺利完成。随着我国城市建设的快速发展，PPP模式在我国城镇基础设施、公用事业等领域的投资建设和运营中发挥着越来越重要的作用，各地政府纷纷建立PPP项目库，积极引进社会资本参与城市基础设施的建设。PPP模式的应用对于缓解地方政府财政支出压力、存量债务压力、降低系统性风险、提升公共服务效率等方面发挥了积极的推动效应。

PPP模式；社会资本；政府可承受能力；财政负担

自改革开放以来，我国以经济建设为中心，大力推进城市基础设施建设，在加速城镇化建设进程中逐渐探索出BOT(build-operate-transfer)建设-运营-转让，TOT（Transfer-Operate-Transfer）移交-经营-移交、PPP(Public-Private-Partnership)即公司合伙制等多种市政基础设施项目融资建设模式。党中央十六届三中全会上提出让民营资本进入公共领域，全国各地相继推出大批PPP试点项目。从中央到地方陆续推出了大量PPP项目，PPP模式进入了快速发展新阶段。目前PPP参与社会建设的范围越来越广，其中涉及的行业有PPP+环保、市政、轨交、园林、海绵城市、投行/咨询、水务、建筑等，其范围还在进一步扩大中。

一、PPP模式内涵

英国政府于1982年首次提出PPP模式，是最早将PPP模式应用到市政建设中，授予民间资本一定的经营管理权，使民间资本与政府形成紧密合作的关系[1]。随着PPP模式在全球范围的推广，加拿大和美国将其定义为“公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系”。[2]对于政府来说，PPP模式下的项目能够在不提高政府债务水平的情况下为公共基础设施建设带来投资；对于企业来说，PPP模式可以使拥有较强实力的企业参与到之前无法涉足的公共基础设施建设方面。目前我国大力推广PPP模式，各地政府建立PPP项目库，通过授予社会资本主体特许经营权、准经营权或购买服务的形式等合作方式，提高市政基础设施建设，改善人居生活环境。

二、PPP模式的意义及特征

PPP模式的推广，有利于集聚社会资本，拓宽社会资本投资渠道，创新投融资管理机制，增强经济增长内生动力；PPP模式的推广使各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，有利于发展混合所有制经济，同时在减轻政府财政负担的前提下增强政府的创税收入，有利于加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用[3]。

PPP模式不是一种简单的融资模式，它的典型特征是政府与社会资本在合作过程中的风险分担和利益共享。PPP模式打通了从融资到项目管理、治理的逻辑链接，它的核心理念是融资切入后带来的政府管理机制的创新[4]。在政府与社会资本开展伙伴式合作的过程中，双方需要树立平等合作的契约意识，政府在政策制定、发展规划、市场监管和指导服务中转变职能和转换角色，从公共产品或服务的“提供者”转变为项目“合作者”和“监管者”。

（一）合作伙伴关系

合作伙伴关系是PPP模式最为重要的特征。PPP模式中政府与社会资本的伙伴式关系与之前的其他合作关系不同，按照风险与收益对等原则，在政府和社会资本之间公平合理地分配项目风险，在遵守法律的前提下，明确规定双方的权利与义务，签订规范高效的项目合同。合同双方要牢固树立法律与契约意识，签订项目合同，在签署合同后严格按照合同约定条款进行项目的建设施工，合同违约必须承担相应责任[3]。在具体PPP项目中，以最少的资源实现最优的产品或服务的供给， PPP项目所强调的是合作伙伴关系，意味着政府和社会资本要共同对项目的权利、责任、风险、利益分享与承担，同时也要对风险和利益合理分担。这关系PPP项目能否成功的运作。

（二）全生命周期

政府确保实现合作项目公共利益最大化，必然要实现PPP项目实施的全过程监管，确保公共产品或服务质量和价格保障。政府与社会资本的合作初始于市政基础设施项目的立项和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期，根据市政基础设施需求，遴选最佳的社会资本开展伙伴式合作，协议确定风险分配方案，共同筹建项目公司，负责可行性研究、完善手续、技术设计等前期工作和项目的施工建设及运营。在项目实施过程中，政府和社会资本始终以项目公司为载体，优势互补、协调决策，贯穿了项目全生命周期。

（三）利益共享

利益共享是建立持久合作伙伴关系重要保障。PPP 项目通常具有极强的公益性和垄断性，须获得政府的特许经营，并且不允许项目建设运营过程中以利润最大化为目的。建立利益共享机制，明确政府和社会资本之间共享项目所带来的利润分配，确保项目合作双方实现长期合理投资回报和社会收益。PPP以“风险分担、利益共享”为基准优化利益调节机制[5]，通过科学的调控方式优化利益调整，扩大“利益共享”范围，实现共享项目收益和包括潜在利益在内的长期稳定收益回报。

（四）风险分担

风险交织、合理分担风险是PPP模式区别于其他交易模式的又一显著特点。PPP模式的合作伙伴关系在强调利益共享的同时，还需强调风险分担。双方的风险分担通常遵循“风险最优承担”原则，根据合作双方应对风险能力的强弱，合理分配承担风险，实现项目风险最小化。通常，社会资本在关于项目设计方案、融资渠道、工程建设、运营维护和财务管理等方面具有承担商业风险优势，可通过“有偿使用”、“政府补贴”或“政府回购”方式获取合理投资回报；政府作为政策主导执行者，在承担基础设施及公共服务价格和质量监管以及承担法律政策和最低需求等风险方面具有相当优势；关于不可抗力等风险则需要由政府和社会资本共同分担。政府与社会资本合理分配风险的灵活机制，巩固了双方真正整合成为战略合作伙伴，共同参与市政基础设施项目的建设和运营全过程，最终实现谋求互利的长久目标。

（五）激励相容

“激励相容”强调双方遵守契约精神，保障社会资本长期稳定的合理投资回报，激发社会资本活力和效率。政府推行PPP模式，强调建立行之有效的激励约束体系，运用KPI和收益分配公举等制度和措施，调动社会资本参与PPP项目的积极性，提升社会资本参与度，优化各类风险合理分担、提高市政基础设施和公益服务的运营能效，减缓政府债务负担压力。

三、新时期基础设施项目PPP模式必要性

（一）PPP有助于减轻地方财政支出压力

PPP模式注重市场机制，可以吸收实力雄厚的社会资本，平滑年度财政支出，符合国家资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求，是中国大力推进全面改革、发展混合所有制经济以解放生产力的重大战略选择。过去，地方政府财政过度依赖“卖地”创收，导致地方土地大周期面临拐点，土地财政难以为继，中央新时期调结构目标和稳健货币政策定调堵住了信贷扩张的老路，多数地方政府财政出现债务负担沉重，财政赤字剧增，濒临政府财政承受极限。通过推行PPP项目可进一步撬动社会资本参与基础设施投资建设，有助于缓解地方政府财政支出压力。

（二）PPP的推广有助缓解地方政府债务压力

PPP的推广有助于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险与预算改革和地方债务，将地方政府承诺的财政补贴、税收优惠和合同义务等纳入预算管理，隐性债务转变为显性债务，符合国家倡导的预算改革公开透明化要求，中央和各级政府能做到债务“心中有数”。PPP模式剥离了政府信用，将政府隐形信用转化为企业资信或项目信用，企业债务与政府债务彻底分离，有利于规范地方政府举债，降低债务的系统性风险。同时，通过PPP缓解存量债务压力，能够有效遏制地方政府债务快速增长，促进债务良性循环，有效化解债务危机。

（三）PPP模式有利于创建生态文明城市

我国将生态文明建设纳入国家发展的“五位一体”总体布局中，生态文明的发展将是政府业绩考核的衡量标准之一。建设生态文明城市，要求在发展经济的同时要注意生态环境的保护，既要金山银山也要绿水青山。目前各地政府都加大了对环境治理的投入，但政府的财政资金来源比较单一，大多靠税收，对财政不好的区域，政府建设环保项目的压力较大。环保产业建设，环境污染治理和河道改造工程，属于公益性项目，需要政府投入大量的资金。目前政府的财政压力较大，环保项目需要的资金投入较多，在大型环保项目中引入民间资本可以在减轻政府财政压力的同时，加快城市的基础建设。

（四）PPP的推广有助于推动社会公益性设施规范运营

PPP 最基本的特征就是政府和社会资本以平等民事主体的身份签订契约，追求共赢、风险共担，实现最大的包容性。根据城市发展的需要，政府依据城市发展规划，对市政建设面向社会发出项目建议书，社会资本企业和政府通过评估该项目的可实施性、物有所值和政府的财政承受能力，来确定自己的合作方式。之后政府会对发起的项目进行公开性的招标工作，在投标文件中，包含了项目的实施技术部分和针对该项目进行融资的金融部分，政府综合评估各个投标单位的综合实力以及项目的成本，综合分数高的企业获得承建资格，并向社会公示中标单位信息。

招标公示完成后，根据谈判结果签署《项目合同》，由中标单位和政府一起成立项目公司。之后向政府提供融资方案和融资担保。在PPP模式下，政府承担的更多的是以政府信用的担保作用，利用民间资本来完成城市的建设和改造工作，项目完成后，政府再按融资方案的要求购买该项服务。整个PPP实施过程都在融合民间资本，政府提供担保，按项目的不同阶段完成不同的工作，一切按程序办事，大大提高了项目的合规性。

四、科学运行PPP的对策建议

（一）健全和完善PPP相关法律法规，强化项目各方契约精神

PPP是一种合同式的项目投融资管理模式，需要一整套完善的法律法规和政策体系来约束控制项目参与者，使项目运行有法可依、有章可循，以保障项目健康有序运作。健全和完善相关法律法规有利于促进PPP项目运行规则与国际接轨，在保障政府权益和社会收益的同时，增强社会资金投入的信心，降低PPP项目的风险和成本。因此，推进PPP项目，需要进一步完善契约制度，明晰政府和社会资本的权、责、利，加大对政府和企业违约监管力度，督促定期向社会公众报告PPP项目进展情况，主动接受社会监督。

（二）优化政府监管职能，推行项目标准化程序管控

PPP模式的顺利实施离不开政府的积极推动，其中政府转换角色和优化监管职能是保障PPP模式得以推广应用的关键。因此，需要地方政府转变职能，加强政府的监管职能，维持与社会资本的长期稳固合作并督促项目顺利实施运营。实现这一目标，需要政府深化社会投融资体制改革，制定有效的优惠政策和措施，鼓励国内外投资者积极参与我国基础设施建设，构建利益共享和风险共担的多元化资本合作模式，更好地发挥政府监督、指导及合作者的作用。

同时，需要优化完善政府监管机构审批程序和实施细则，加强对项目可行性研究和评估，科学合理评价项目经济状况、投资效益指标等可行性，确保PPP项目健康有序推进。

（三）加强对PPP项目政策扶持，保障社会资本融资渠道畅通

地方政府应在征地、税收、贴息、担保等方面给予适当优惠政策，创新融资平台，拓宽融资渠道，发挥财政资金的引导作用，激励、调动社会资本投入PPP项目的积极性，吸收社会富裕资金投入公益事业；调整银行的信贷评价体系，提高社会资本的融资能力，督导金融机构转变传统的单纯依靠“以抵押担保锁定风险”方式管控风险，主动参与项目前期论证，主动监督建设商和运营商的资金使用和项目进度，才能紧紧把握住PPP带来的发展机遇。

（四）加强PPP项目融资风险辨识，创建完善的风险分担机制

PPP模式在城镇基础设施建设项目的推广应用，关键取决于政府和社会资本合作的风险分配机制。只有在具体项目加强风险识别，对风险进行有效、合理的分配，讲求风险共担，利益共享，通过建立“激励相容”机制，才能吸引足够多的社会资金投入到基础设施建设，实现商业利益和社会效用的统一，PPP模式才能取得理想效果。

地方政府是基础设施的最终所有者也是风险的最终承担者，项目的实施状况直接影响到政府和社会公众的利益，因此各级政府必须要对融资风险辨识和建全完善的风险分担机制引起足够重视。

（五）创建科学合理的基础设施使用价格形成和财政补贴机制

政府在购买服务时支付的价格，在保障社会资本合理收益的前提下，要尽可能减少财政支出，因此在制定价格的过程中，需要各级政府和有关部门通过加强成本监控力度，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证体系。既形成社会资本长期稳定的合理投资回报预期，又坚决维护社会公共利益[6]。

对社会效益较好，但经济效益较差、难以维持成本支出的公益性项目，在综合考虑产品或服务价格、建设成本、运营管理费用、财政中长期承受能力等因素的基础上，合理提供财政补贴，并探索建立动态补贴机制，以保证财政支出的稳定性[7]。

（六）加快投融资专业人才培养，建设PPP项目实操管理团队

PPP项目的运作是一项环节繁多、程序复杂的系统工程，涉及到法律、金融、财务和专业技术管理等多领域，实操又涉及到了招标、谈判、融资、管理等许多程序，这就需要政府加强复合型人才的培养，组建专业性强的管理人才队伍，增加投资者的投资信心，确保项目高效顺利实施。通过PPP相关专业知识培训、专业深造、专题考察等手段培养政府所需的PPP管理团队及专业技术人才；加大国际交流研讨，学习PPP先进理念和成功经验，提高我国PPP模式的学术研究和发展水平。

五、结束语

PPP模式创新了公共基础设施建设领域投融资方式。通过整合社会资源，激发社会存量资本投资活力，吸收社会资本参与地方经济发展和城市公益基础设施建设，以市场化的方式解决城市公益基础设施和公共服务的供给问题，有效控制政府性债务增幅和规模，对减缓和降低政府性偿债压力，规避政府财政风险，加快城镇化发展进程，推进我国社会精神文明建设起到了积极的促进作用。

[1] Michac, Spackman. Publie-private partnerships: lessons from the British approach[J]．Economie Systems, 2002, 26(3): 283-284．

[2] [英]达霖·格里姆赛, [澳]莫文·K·刘易斯. 公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M]. 北京:中国人民大学出版社, 2008:78-81

[3] 国家发展改革委.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].2014-12-02

[4] 贾康, 林竹, 孙洁. PPP模式在中国的探索效应与实践[J]. 深化改革, 2015(1): 34-39.

[5] 贾康, 孙洁. 公私合作伙伴关系理论与实践[M]. 北京：经济科学出版社, 2014: 43.

[6] 周正祥. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学, 2015(9): 82-95.

[7] 高颖, 张水波, 冯卓. PPP 项目运营期间需求量下降情形下的补偿机制研究[J]. 管理工程学报, 2015(2): 93-102.

(责任编校：付春玲)

2016-12-20

王凤(1988-)，女，河北定州人，硕士生。

10.15916/j.issn1674-327x.2017.03.007

F830.591

A

1674-327X (2017)03-0024-04