关于电梯安全管理现状的思考与对策——以江苏省苏州市吴中区为例

文 茅崧崧

随着经济社会的快速发展和城镇化的加快推进，电梯应用日渐普遍。目前我国已成为全世界范围内最大的新装电梯市场、电梯生产国及使用国。从江苏省苏州市吴中区来看，全区在用电梯总数已超过1万台，较去年同期增长9.3%，且目前仍在以较快速度增长。电梯作为生产和生活领域广泛应用的一类特种设备，这些行驶在轨道上的“列车”，关系着每一位乘客的生命安全，与企业安全生产也紧密相连，能否管好意义重大。本文立足于吴中区电梯使用安全监管现状，就存在问题和建议进行逐一分析。

电梯使用安全监管基本情况

一、电梯存量破万。截至2017年7月10日,吴中区区电梯在用总数10980台，申请停用电梯853台。其中，15年以上老旧电梯77台。电梯存量数全市居前。

二、使用单位较多。全区电梯使用单位合计1628家，分布于企业、商场、居民住宅、写字楼、政府机关、车站等不同场所，具有使用单位较多、分布较广、涉及范围较大等特点。

三、维保单位分散。有本地资质的电梯维保单位合计15家，另有外地资质在吴中区从事电梯维护保养工作的队伍113家。具有规模较小、维保水平参差不齐、从业人员流动性较大等特点。

四、监管队伍新建。吴中区初步组建了专业监管和属地监管相结合的两级网络。专业监管人员以区市场监管局干部为主，属地监管以各镇（街道）安监办特设科为主。其中，专业监管队伍现状如下：原吴中质监局特设科有监管人员3名，负责对全区包括电梯在内的八大类20326台特种设备实施安全监察。市场监管局成立后，科室人员增加至4名，同时通过2016年公务员招录、内部人员培训等渠道，调配了7名干部参加岗前培训，预计半年后可正式上岗。镇（街道）安监办特设科工作人员的专项培训活动尚未启动。

电梯使用环节安全隐患的主要原因

一、电梯行业尚处在重份额轻质量的初级竞争阶段

随着经济的发展，电梯业竞争加剧，价格战愈演愈烈。一些小型电梯生产制造企业为了争取市场份额而刻意降低生产成本，造成电梯整体质量低下。而日立、三菱等国际大品牌电梯生产企业也被迫通过压低价格来巩固市场，致使电梯整体安全性能降低，使用寿命缩减，甚至留下了隐性缺陷和隐患。

二、电梯采购没有强制性规范

为进一步降低成本，大部分开发商往往采取低价中标的方式选择采购电梯。此外，目前我国尚未出台电梯选型、配置的强制性规范，部分高层建筑的电梯与建筑的层高、人流量不相匹配，导致电梯超负荷使用现象的产生，也在一定程度上埋下了电梯的安全隐患。

三、公众使用电梯的安全意识仍然薄弱

大众的安全乘梯意识仍然相对薄弱，很大一部分电梯故障与错误的使用方式有关。比如，装修时客梯当成货梯使用，容易导致客梯超载；装修材料长时间卡住轿厢门，超时使用，导致电梯电脑系统出现问题；电梯故障后，恐慌的乘坐者强行扒门等等。此外，吴中区地域面积广，城乡结合部多，随着城市化的进程，出现了较多的拆迁安置小区，物业管理水平不高，出租现象较为集中，由不当使用电梯引发的问题更为突出。

四、维保企业规模小、水平低

维保企业作为电梯安全使用过程中的关键环节,担负着电梯日常使用中的维修、保养工作。当前，维保配件来源较乱。在维保行业中，“包工半包料”的半包形式是市场主流，物业公司通过协议与维保公司约定，单价低于一定金额（如500元）的配件由维保公司负责提供，单价高于这个价格的大件则由物业公司负责解决。在控制经费的同时，也埋下了配件质量来源缺乏有效监管的隐患。另一方面，维保规定执行打折。实际维保中，一些公司就减少维保次数、项目，或根本不作保养，只应付急修，无形中电梯增加了使用风险，降低了使用寿命。

此外，维保公司还存在以下问题：一是为了实现规模经济，维保公司往往同时维护多品牌电梯，不利于专业能力的积累和风险的防范；二是维保公司难以维持多品牌备件体系，特别是老款电梯，配件停产难以找到配件；三是维保公司资质良莠不齐，人员流动性大，品质难以保持和监管；四是维保公司规模小，承担赔偿能力弱。一旦出事故，政府职能部门往往充当救火队员角色。

目前苏州市尚未建立维保企业强制退出机制，对个别“问题”企业缺乏强力手段。

五、电梯使用管理单位的责任落实不到位

一是使用单位主体责任意识淡薄。部分电梯使用管理单位不重视安全，在管理机构的设置，责任人员的配备，各项规章制度的执行以及应急救援预案方面，未严格落实到位，往往应付了事。甚至部分电梯使用管理单位认为，电梯的安全运行是电梯维保单位和检验检测机构的事情。

二是维保费用落实困难。一方面，由于电梯运行的特殊性，高低不同楼层业主之间存在利益不均的现象，一些低楼层的业主不希望动用维修基金来维护高楼层业主出行必备的电梯设备，而更愿意把维修基金用在其他项目上。另一方面，对物业公司的财务情况缺乏有效监督，特别是涉及到电梯维保等公共安全项目，从维保计划、财务预算、采购流程、资金安排等，缺乏管理措施。

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对策与建议

电梯安全监管已经成为特种设备安全监管领域的一个重要课题，近年来，在电梯安全监管方面全国多个地区做出了积极尝试，比如“以地方立法的方式落实使用管理权者的首负责任”、“电梯物联网的建设”、“电梯应急体系的建设”等等。其中,笔者认为广东省对电梯安全监管改革是我国政府监管体制改革的成功范例，其优势如下：一是发挥市场决定性作用，确立使用管理权者首负责任的制度构架；二是转变政府职能，政府从市场领域退出；三是引入社会资源，探索政府职能转移，实现政府、市场与社会的“共同治理”。

参照其他地区的先进做法，结合吴中区实际情况，笔者建议采取以下措施进一步强化电梯安全监管工作。

一、坚持落实电梯安全第一责任人制度

由于电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权(维修、维保、检验权)和具体使用者往往是多个主体，各主体似乎都具有相关责任，但又都认为自己可能不用承担责任，甚至相互推卸责任。一旦造成人员伤害和经济损失，赔偿责任成了“皮球”，却找不到承担赔偿责任的第一责任人。建议确定“使用权者”和明确“首负责任”，电梯的“使用权者”就必须履行规定的各项使用权责任和义务，并在办理特种设备使用登记证时予以明确。当发生电梯事故或故障造成损失时，“使用权者”对事故受害方承担第一赔付责任，也有权对造成电梯事故的制造企业、安装企业、维保企业、检验单位和使用者追索相关损失。通过实施首负责任制度，从而建立起清晰的事故责任链条。

二、建立健全协同监管体系

积极构建“政府统一领导、企业全面负责、部门依法监督、各镇（区）、街道日常巡查、社会各方参与”的吴中区电梯安全监管工作格局。

一是加强专业监管。市场监管部门负责专业监管，依据职能切实做好电梯的安全监察、监督工作，组织实施电梯安全日常监督检查、安全培训、应急管理，参与电梯安全事故调查处理，查处违法行为。

二是强化行业监管。发改、公安、安监、住建、旅游、交通、教育、卫生等相关部门负责行业监管。相关部门应按照各自职责，依法履行安全生产行业监管指导责任。

三是落实属地监管。进一步将电梯安全监管工作纳入基层大安全生产网格，在乡镇安监办设置特种设备安全管理科，落实人员配备，完善监管制度，负责“建立台账、实施巡查、综合整治、排查隐患、宣传教育”五项日常监管，发挥属地优势，协同相关部门更快发现问题、更早消除隐患、更好解决问题。

三、加强电梯使用事中事后监管

一是强化电梯安装前监管。建议相关主管部门出台指导性意见，区别一般采购招标，突出电梯安全要素，在电梯采购方面，鼓励采购方立足长远，以安全为底线，进一步提高门槛，加强质量把关，进一步提升中标电梯的整体质量水平。

二是强化电梯安装监管。将电梯安装作为一个单独项目或一个重要子项，合并纳入招标程序，实行安装人员实名制，严格考评安装人员的从业资质和实际操作水平，安装过程实行全程监控，确保安装规范准确。

三是强化电梯维保监管。推行“全包”式维保，落实电梯维保单位质量安全责任。通过合同，同时约定维保单位及时更换零部件责任和故障率指标，减少电梯维保领域中商业贿赂、不正当竞争违法行为，做到预防性维修，减少零部件“带病运行”导致的电梯困人等故障和事故。加大检测检定，通过政府购买服务的方式，加大第三方检测机构对维保企业维保的质量情况进行抽检，将抽检结果作为维保企业星级评定的重要依据，同时通过媒体向社会公告。推行退出机制，针对维保企业评级设立安全警示，强制那些评级差的维保企业退出市场，引导行业逐渐走向规范化，提升行业整体水平。

四、推进电梯应急救援平台和物联网建设

经过近几年的努力，目前吴中区电梯已全部纳入苏州市“96333”应急救援指挥平台，建立了高效反应的应急救援机制。下一步，建议积极参与配合苏州市电梯物联网信息系统建设，充分发挥物联网信息技术在电梯动态监控、自动报警、快速处置、信用监管等方面的作用，有效解决目前面临的监管维护难题。

五、创新电梯安全监管思路和手段

一是强化分类、分级监管。根据电梯使用单位的不同性质和存量电梯性能状况，推行分类、分级监管。按照抓重点、管关键的原则，管控好重点领域，解决好主要问题。如公共场所电梯安全涉及人数多，一旦发生事故，容易引发群体性事件,应当提升监管等级，重点关注。

二是强化政府职能转移。随着电梯普及，衍生了电梯安全专业市场，一批专业机构、专业公司等电梯安全管理第三方逐渐成熟，正成为强化电梯安全管理的社会资源和有利基础。全面推进政府转移职能，聘请专业检验机构和专业检验人员成立专家顾问团，负责对全区电梯安全监管提出合理化建议、有效开展检测评定活动、及时参与应急救援等活动。

三是强化宣贯、演习工作。加大电梯安全宣传教育力度，通过公益宣传、预警演习、安全使用培训等手段，进一步提升群众电梯使用安全意识，可以考虑将电梯使用安全常识纳入中小学生安全教育范围。

四是强化保险、赔付工作。鼓励推行电梯安全责任保险，组织电梯生产、使用单位团购电梯责任险，充分发挥责任保险机制事前预防、事中管控和事后补偿功能。

五是强化信用、公示工作。按照“全覆盖、零容忍、全公开”的设想，建立电梯生产、安装、维保及物业管理等企业信用专业数据库，定期公布信用监管情况。将电梯相关企业违法违规行为及日常监管、检验检定情况录入数据库，定期公布。建立黑名单制度，防止该类企业进入采购招标环节，做好源头管控。