征地留用地在城中村转型中的作用

王瑞庆

[摘要] 征地留用地是政府在征用集体土地时，按照征地面积的一定比例核定用地指标，让被征地村级集体用于发展二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民。虽然征地留用地仍为原“村籍”農民共有，但土地性质已转为国有，开发和使用不存在制度障碍。通过物业入股、合作开发、自主开发等多种留用地开发方式，引导原村级集体经济由出租物业经济向投资型、产业服务型经济转型。公司制或股份合作制管理模式使原村级集体经济逐渐向市场主体转型。折股量化的收入分配方式使原“村籍”农民转为“股民”，解决了村级集体经济产权虚置难题。留用地是我国现有土地制度下集体经济成功转型的一条途径，建议国家将其法制化和制度化。

[关键词] 城中村 集体经济 留用地项目 杭州

[中图分类号] F301.2 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0028-06

一、引 言

推进“城中村”城市化，是一项整体、系统的改革。从目前普遍采取的失地安置补偿政策看，失地农民已经获得一定的土地增值收益和与市民等同的社会福利。然而，由于失地农民受劳动技能的制约，就业和长远生计问题仍是制约城市化质量提高的一个重要因素。事实已经证明，发展原来村级集体经济是失地农民经济收入的稳定保障。

当前“城中村”集体经济的发展，虽然经济结构已经实现非农化，但普遍以土地为依托，以物业经济为主导，多数实行非企业化经营，难以向投资型、产业服务型经济转型。随着市场经济的发展，“城中村”集体经济只有向市场主体转型才能实现持续发展。不过在现行的土地制度下，集体经济转型面临四重困境：一是集体土地如何归属；二是“寄生型”经济形态如何参与市场竞争；三是“政企不分”的管理体制如何转为现代企业管理制度；四是模糊的集体产权如何转为产权清晰的现代产权制度。突破口在哪里呢？运行了30多年的征地留用地安置政策，在原集体经济在向市场主体转型方面也表现出了明显优势。但是目前学界和媒体对征地留用地仍持疑虑。对留用地合法性的质疑，一是认为留用地与现行法律冲突，二是认为留用地政策的落实缺乏法律支撑和保障。对留用地政策可行性的忧虑，主要观点是认为留用地政策适合在“城市规划稳定、经济发展水平较高，房地产市场成熟，土地需求较为旺盛的地区实施”，但是还面临着规划衔接、地权归属、管理困难等问题。这也是征地留用地一直没有上升为国家层面的土地政策的重要原因。目前的研究和认识以“问题——对策”为主，对征地留用地发挥的作用还未全面认识，尤其是在“城中村”集体经济转型方面的作用，鲜有论述。

杭州的征地留用地开始于1999年，现在已经取得了较好的经济效果。我们依托杭州国际城市学研究中心，多次走访职能部门咨询相关政策，并且深入调查丁桥镇、三叉社区、江口社区等留用地项目，对征地留用地有了比较深入的了解。本文拟在梳理当前集体经济发展困境的基础上，结合杭州留用地项目开发和发展情况，分析留用地在“城中村”集体经济转型中的作用，以期对当今农村土地制度改革有所裨益。

二、征地留用地可扫除

城中村集体经济转型的制度障碍

（一）征地留用地的法律属性

学界对“城中村”城市化过程中集体土地的归属问题存在很大争议，有学者甚至提出修改宪法。事实上，这个难题在现行法律体系下是可解的。因为《农村土地承包法》第26条第2款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”《土地管理法实施条例》第2条第5项规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地归国家所有。”由此看来，农民转为市民后，集体土地转为国有土地符合法律程序。当然，前提必须是农民享受与市民平等的社会保障和国家福利。因此，将集体土地转为国有土地和将农民转为市民同时进行，不是制度方面的障碍，而是农民是否真正享受了市民待遇。杭州在农民市民化方面采取的措施是：按照“房改房”的标准对原“城中村”的“农转非”房屋办理“三证”——《房屋产权证》、《房屋契证》、《国有土地使用证》，允许失地农民的拆迁安置房转为国有土地上的商品房。同时，为失地农民办理养老保险、医疗保险，失业保险、就业培训、提供最低生活保障等。这种措施对农民个体来说，确实享受了市民的待遇。而对于村级集体经济来说，随着农民转为市民，其附着的土地也就转为了国有土地。因此留用地也并不是如学界所说的没有法律依据。

目前，全国征地留用地都已经转为建设用地，但有些地区还存在国有土地和集体土地两种形式，比如惠州就规定城市规划区内的留用地为国有，规划区外则无限制。两种不同的权属，在转让、出租、抵押等方面有很大差异。有些地区在留用地使用权取得方面也不明确，例如，广州以“无偿返拨”的方式返还留用地，但相关文件中又没有“返拨”的概念和操作方式。杭州留用地的获取方式协议出让，不过社会上对杭州征地留用地的性质还存在误解，认为是集体土地上的“小产权房”。事实上，杭州“撤村建居”地区的留用地已经参照征收集体土地的补偿标准予以补偿，统一纳入市政府土地储备库（杭市委[2001]29号文件），由市政府整理成“三（五）通一平”的成熟地块，然后以国有土地划拨的方式返还给原村集体。留用地上的项目可以办理“国有土地证”、“契证”、“房产证”。这样，留用地项目与国有土地上其他项目的开发经营几乎没有区别：先由村集体（撤村建居之后是社区）向发改委申报立项，然后须同国有土地一样走“招拍挂”程序，再进入开发阶段。以国有土地划拨的方式，给原村集体返还留用地，土地权益、性质、经营等方面的难题也就迎刃而解。另外，留用地项目仍为原村集体所有，产权不能分割到户或转让，但盈利折股量化到户（人），所以产权不能分割，对原“村籍”农民收益的影响不大。

有学者质疑征地留用地的公平性，认为现在的征地补偿标准太低，应将大部分土地增值收益留给农民。这一观点忽视了我国土地公有制和土地增值收益的特殊性。在我国现行土地制度下，影响集体土地增值的主要因素：一是区位因素。二是制度“红利”。在城乡二元土地制度下，我国采取严格的土地使用管控，建设用地稀缺，集体土地只有转为城市国有土地后，使用范围才更加广泛。三是土地使用性质的转变。集体土地农转非后，会有更多机会积聚资本，地价也会迅速增长。四是土地物质环境的影响。“城中村”土地级差地租显然要受到周围国有土地上的直接投入、大型配套设施建设的影响。可见，“城中村”集体土地增值的主要因素就是制度因素。我国实行的是土地公有制，如果在农民获得与市民等同的社会福利后，继续让这部分农民及集体源源不断地获得巨额的土地增值收益，则会形成双重保障，又造成一种新的不公平。因此，给原“村籍”农民留一定比例的国有土地来解决就业和收入问题，具有合理性。

有学者认为在政策文本上各地留用地的比例不一致，相关文件也没有明确规定，容易损害失地农民利益。事实上，由于各地城市规划稳定性不同，经济发展水平有差异，更适宜各地因地制宜的划定留用地的比例。目前多数地区采用10%～15%这一比例，这一比例究竟是如何确定的，我们在相关的研究成果和调研过程中都没有获得准确的答案，此问题留待以后再做专门研究。

（二）征地留用地指标的落实

“城中村”改造和开发的形势比较复杂，各村情况不一，落实比较困难，这也是目前学界对留用地质疑的一个因素。杭州留用地指标落实方式比较灵活，一定程度上解决了落实难和开发难的问题。

1. 留用地指标折抵。留用地指标可以折抵符合要求的“未办理出让手续的村属企事业项目地，”也可以折抵“多层高层农居建设中的配套公建”（杭政办[2005]128号文件）。这种办法解决了原村级集体企业转型的制度障碍。西湖区古荡村的浙江国力大酒店项目就是折抵了留用地指标。

2. 留用地货币化。如果留用地指标无法定点或折抵，可由村自愿选择“指标货币化收购”，收购价格按同类地段商业用地基准地价乘以年度地价指数乘以55%确定（年度地价指数由市国土资源局统计后确定），货币化收购资金由各级财政支付（杭政办[2005]128号文件）。“农村集体经济组织受财力、物力和人力等因素限制自动要求放弃安置留地的”（浙土资发[2006]23号文件），可以货币形式回购安置留用地。这种方式确保了无地可留的情况下留用地指标的落实。

3. 留用地指标置换。为了资源整合，达到最大的集聚效益，留用地可以打破乡镇、村的界限，由区、乡镇政府统一组织、统一协调，相对集中使用（杭市委[2001]29号文件）。例如，拱墅区的孔家埭与石塘的经济合作社，就进行了指标置换。孔家埭出48亩地，用石塘的留用地指标开发。建设时，各24亩地，既有了用地指标，也有了区位优势。

杭州这种“固化权益，虚化区位”的做法还有更深刻的意义，一是消除了原村级集体建设用地发展的瓶颈，转为国有土地后，在转让、出租、抵押等方面将获得很大收益；一是解决了留用地落实难、布局分散、使用效率低的问题。地块规划选址，主要集中在区位较好、市场发展相对熟化的区域，提高了留用地项目的商业价值。一般认为，在指标落实过程中，指标如何兑现，如何落实，目前没有文件明确规定，主动权在政府手中，失地农民处于被动地位。其实解决这个难题完全可以通过法律文件进行规范。

三、征地留用地项目的开发和管理

带动集体经济向市场主体转型

目前，全国各地留用地的开发有三种方式，一是农户个体独立经营，二是由集体经济组织统一经营，三是政府主导经营。学界对这三种方式都有疑虑：农户个体独立经营留用地，会有效率低下的问题；集体经济组织在资源发生转让、定价的时候，信息成本比至于自用陡然上升，更容易攫取成员的权益。政府主导经营容易使农民处于受制于人的不利境地。虽然政府主导模式确实容易出问题，但是也有一定的优势存在，姚如青研究了杭州集体开发模式和温州的个体开发模式，认为政府主导的重组集体开发模式更能使留用地可持续发展。在我国现行土地制度下，土地增值主要是制度红利，农民个体分散开发利用土地的收益实际上不能与国有土地集中利用获得的收益相比。下面看一下杭州的情况：

（一）征地留用地项目的开发

“城中村”的亲缘、地缘、血缘特性决定了集体经济的自我封闭性，这是制约集体经济取得规模效益和转型的重要因素。杭州留用地的物业入股、合作开发、自主开发、产业服务等多种开发模式，打开了面向社会融资的渠道。

1. 合作开发。允许原村集体以土地或土地指标折价入股的方式找开发商合作开发，但村集体持股比例不得低于51%。依据公司法或者经济合作社组织法进行经营管理。一般原集体经济实力比较弱的采取这种经营模式。江干区四季青街道三叉社区的新业大厦和广新商厦项目、五福社区的五福新天地项目、三堡社区的东方大厦、笕桥镇佰富勤商贸广场项目等，都属此类模式。

2. 租赁经营。按土地面積收取每亩七至十万元的固定回报，并在几年后按比例提高租金，租期一般是30年到50年，期满收回物业。例如，三墩的创美华彩国际和剑桥公社就是租赁形式。这种方式不管原来村集体有没有经营能力，都可获得稳定收益。

3. 自主经营。一些经济实力较强的农村集体经济组织会选择自建，如留下村建造的商业综合楼，虾龙圩村建造的虾龙圩综合楼（紫金港大酒店）。这种经营方式保证了集体的绝对占有权，而且从自营逐渐转向与社会资本合作经营，将农村集体拥有的各类资产和潜在优势转变为现实的增收能力。杭州在招商方面也进行了优化，引进银泰、美达等知名企业及项目，增强开发建设的投资吸引力。

（二）征地留用地项目的经济形态

就“城中村”集体经济目前发展趋势来看，虽然用地越来越收缩，但是随着利用征地补偿款等资金修建房屋来出租，出租经济呈现增强趋势。这种“借地生财”的发展模式，缺少自主产业和高附加值产业，抗风险能力差。各地对于留用地的经营一般没有严格限制，温州的留用地可用于开发房地产，而典型的厦门“金包银”模式、长沙咸嘉湖模式对留用地的开发都无明确规定。杭州对留用地的开发有严格限制：鼓励被征地集体利用留用地兴办二、三产业，并规定可用于发展除一次性销售的商品住宅外的所有二、三产业，包括标准厂房、商场、宾馆、写字楼等经营性项目（杭政办[2001]15号文件）。通过提高物业管理和改善投资环境，把留用地项目打造成以营利为目的的市场主体，引导集体经济向投资型、产业服务型经济转型。由此证明，出租经济也可以向实业经济转型，但是需要政府政策支持和引导。

（三）征地留用地项目的管理

“城中村”虽然以出租经济为主，却没有与之相对应的公司或者其他专门的经营实体，普遍以非企业化经营为主，由村集体领导班子管理，缺乏管理人才和专业技术人才，而且容易出现腐败、寻租等问题。杭州“撤村建居”和“村改居”过程中已经将村委会的经济职能剥离出去，留用地项目建立了较为完善的现代企业制度。

一是实行集团公司制。原集体经济实力强的合作社、村办企业成为集团公司的一个法人股东或原村经济合作社中的村民成为公司的自然人股东，依据《公司法》进行管理。拱墅区东新经济合作社与海外海集团公司进行整体合并后，上塘镇沈塘湾村经济合作社与建华集团整体合并后，都是实行的公司制管理。公司制管理模式能够理清企业产权关系，将企业转化成资本开放的社会性企业。

二是实行股份合作制。原村级合作经济实力较强，以二、三产业和租赁经济为主的合作社，将全部资产进行评估，剔除待处理资产后量化给原村全部村民。拱墅区的八丈井村经营者持股20%，原村民人人有股份。原村级集体资产由村和组两级所有的，将之分两级进行量化，村民享有村级和组级双重股权，分配时享有双重收益。拱墅区的李家桥村、阮家桥村、吉如村都是这种模式。公司制和股份合作制创新了集体经济的实现形式，打破了集体经济组织资产的自我封闭式占有和循环，促进产业结构向高级化和现代化方向发展。

总体来看，在“城中村”改造过程中，政府主导下的集体主义开发模式能够促进集体经济组织较为彻底的转为以营利为目的的市场主体。这种开发模式的形成，一是原村级集体经济组织原本就掌握着大量的集体土地，如珠三角桑基鱼塘地区；一是政府在城市土地利用过程把“城中村”纳入统一规划，进行规模开发，也就是杭州这种情况，“打破乡镇、村设的界限，由区级、乡镇政府统一组织协调”（杭市委[2001]29号文件）。

四、征地留用地项目的收入分配

促使集体经济产权制度改革

通过改革将集体资产量化到人，解决产权虚置问题，是集体经济组织产权制度改革的目的。“城中村”改造过程中，农民虽然失去了土地，但他们仍然保留着“村籍”，并保留着村集体经济的股东权。留用地项目收益分配应该将集体经营性资产量化到人，实现“资产变股权、农民当股东”。

（一）留用地项目收益的量化

我国现在还没有集体资产量化分配的标准和规范，现在争议的焦点是集体资产的范围如何确定，是只包括集体经营性净资产，还是把经营性资产、非经营性资产和资源性资产都包括进来？事实上，集体资产中的非经营性资产，基本上属于公益性质，随着农民转为市民和集体土地转为国有，这部分资产也转为了国有土地上的资产，不需要进行量化。征收集体土地给予的补偿金，应该按照集体成员进行合理分配。集体土地上的经营性资产，收益量比较明确，容易量化。因此，集体资产量化应该以经营性资产的净资产量化为主。杭州对留用地项目收益分配也是采取的直接将净资产折股量化到户（人）（杭政办[1999]8号文件）的标准，以股权的形式明确社区成员（股东）在集体所有者权益中所占有的份额，并作为享有股利分配的依据。

（二）折股量化的方法

对集体资产进行量化的关键问题是集体成员身份的认定。目前争议最大的是以“农龄”还是以“人头”为依据，以及股份是否可以转让。目前集体资产量化分配时，股权（份额）普遍以“农龄”计算。杭州的做法是：总量以“人口股”为主，对“城中村”改造以前已经转非的人口，依据“农龄”进行折算。“‘人口股按撤村建居时实际在册的农业人口计数；‘农龄股按社区成员满16周岁至退休前的农业户口身份年限计数。对撤村建居前已‘农转非的原社区成员，可按其在本社内的‘农龄，享受一定的折股量化股权或给予一次性经济补偿。折股量化时对在校大中专学生、入伍战士以及劳教等人员的股权‘也可作相应考虑。在折股量化总额中，以‘人口股为主，具体比例由社区成员民主讨论后，按三分之二以上成员同意的方案确定。”“原则上不随人口增减而变动；维持现有持股成员（股东）的稳定”（杭政办[1999]8号文件）。原“村籍”农民个人没有集体资产的处置权，只有收益的分配权。

五、结论和建议

依附于土地性质转型的集体留用地项目，不但可以促进集体经济的发展和转型，还顺利跨越了现有土地制度下的集体土地和国有土地之间的“鸿沟”，实现城市、社区、集体经济组织与村民、市民的多方共赢。虽然这一政策发挥实际效用，要受地区经济发展水平的制約，但是通过近年来杭州开发建设的尝试，在保证农民持续增收、加快城乡区域统筹发展、促进集体经济转型等方面，留用地已突显出其独特的助推作用。尽管杭州的发展模式不能全盘复制，但是借鉴杭州经验，结合其他地区留用地的特点，对照集体经济转型的困境，本文提出以下几点建议，希望可以为“城中村”集体经济的转型提供参考。

1. 以政府文件形式，明确留用地政策。目前全国十几个省市都已经实行留用地政策，而且已经有了近30年的探索经验，取得了显著成效。十八届三中全会提出，“要加快构建新型农业经营体制”、“赋予农民更多财产权利”、“建立城乡统一的建设用地市场”。2014年的中央1号文件中强调“加快推进征地制度改革。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。”留用地政策也符合集体土地流转和征地制度改革的国家方向。因此，建议全面梳理《土地管理法》、《物权法》等法律中的相关规定，以政府文件形式，明确留用地政策，促进农村集体经济顺利转型。

2. 留用地政策文件中，需明确：（1）留用地使用权的取得方式。村集体经济组织在土地被征用后，应以国有土地划拨方式取得留用地，面积控制在被征用的可转为建设用地的农用地总面积的10%～15%以内。（2）留用地的经营方式。留用地可用于发展除一次性销售的商品住宅外的所有二、三产业，包括标准厂房、商场、宾馆、写字楼等经营性项目。（3）留用地指标落实的方式。留用地指标可以通过指标折抵、货币补偿、指标置换的方式进行落实。（4）留用地项目的管理方式。留用地项目实行集团公司制或股份合作制管理，原村集体必须持有一半以上的股份。（5）留用地项目收益分配方式。采取直接将净资产折股量化到户（人），以“人口股”+“农龄股”为折股方式。

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The Role of Land - retention Land in the Transformation of Urban Village

Wang Ruiqing

（Southwest University of Political Science and Law，school of Marxism，Chongqing 401120）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the role of return land for land- lost peasants in urban village collective economic transformation. Method of case analysis was employed. The results indicate that the transfer of ownership between the nation and the collective，the implementation of the indicators，the development and management of the project of return land resettlement pattern in Hangzhou city，which has achieved two goals： First， it realized an industry to upgrade with transition；Second， it turned into the market entity. It is concluded that this is a successful way in the existing land system， which should be legalized and institutionalized.

Key words： Urban Village， Collective Economic， Return Land for Land- lost Peasants， Hangzhou