国外社区养老服务的启示

史册

摘要：发达国家的老龄化问题比我国出现的早，他们有很多社区养老的先进经验能够供我国借鉴。本文通过对美、英、日三国的社区养老服务进行分析，总结他们的成功经验，从养老保障制度、服务组织类型、服务项目以及服务团队方面给了我们很多启示。

关键词：社区；养老服务；老龄化

基金项目：吉林省科技发展计划项目“吉林省城镇社区互助型养老模式探索研究”（20150418019FG）阶段性研究成果

中图分类号： C93.7 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.03.038

发达国家在20世纪60年代就提出“在适合环境中养老”的理论，到20世纪80年代，社区养老服务在西方发达国家的发展已经日趋成熟。他们在相关的法律、地方政策方面都比较完善。学校与社区之间有紧密的联系，并且服务机构中的志愿者服务与社区之间有紧密的联系，从业人员素质较高。经过长期的比较研究后，发现社区提供的照料服务对于居家老人来说是最便利、最适宜的。

1美国的社区养老服务

美国自1935年后，建立了多层次的社会保障体系，并将老年人的长期服务体系与养老、医疗保障制度看作是同等重要的。由于老龄化问题日益严重，伴随的旧的养老地产式的养老方式已经不能满足美国现今的养老需求，专业化的医疗型养老护理机构（nursing home）使美国的医疗财政承受很大的压力，同时，老年人的普遍意愿是就地养老（aging in place）。于是，美国在社区养老方面有很多举措：

1.1政府的政策支持

社区养老一个重要的条件就是老年人要有自己的住房，但相较于医疗、饮食等支出，住房的平均支出占比例最高，同时老年人房子普遍宜居性较差，房子老化等情况都会影响老年人的养老情况。针对这些问题，美国提出了很多政策方面的支持。例如：“低收入住房税收减免”政策，这种税收减免的指标需要美国各州根据各自的情况以及住房开发机构进行商讨后完成；“住房选择优惠计划”，老年人就在此优惠行列，补助的资金由美国住房和城市发展部（Department of Housing and Urban Development，简称HUD）发放给各州的公共住房管理局，符合条件的老年人可以从公共住房管理局处获得补助金，补助资金不仅包括选择可资助性房屋，也包括房屋的整修费用；美国社区养老服务资助计划中，老年人的房屋整修费用也可以从各州的医疗保险中获得，并且有建立志愿者队伍帮助老年人进行房屋维修服务。很多政策都使老年人为住房可支付性以及住房宜居性方面提供了资金补助。

1.2社区养老服务项目多样化

美国社区养老服务项目种类多样，针对不同的服务对象，有不同的项目特点，相应的资助金来源也有所不同。其中一个大前提是针对低收入的老年人，其中包括：老人全包容服务项目（PACE），这类项目需要受资助的55岁以上的老年人必须经过评估，并住在指定社区，限定老年人只能从该项目中获得医疗服务，因为资金来自医疗保险和医疗补助；高级护理选择项目（SCO），针对住在指定社区并同意只从该项目中获取医疗服务的65岁以上的老年人，由医疗保险和医疗补助提供资金；集中住房服务项目（CHSP），针对住在政府资助屋中的低收入、衰弱或残疾的老年人，资金由HUD资助。每种不同的项目对应不同的服务内容，有提供食、住、医的，也有提供完整的医疗保健和住房整修的，低收入的老年人可以根据自身条件选择适合自己的社区养老项目。

1.3非营利组织发挥重要作用

尽管美国在政策和财政上都对社区养老给予了一定的支持力度，但是从上文中可以看出，支持方向大体都是针对在政府提供的指定住房内居住的老年人，且政府不直接参与各项养老服务。于是美国的非营利组织就起到了很好地衔接各项事务，并将社区养老服务形成体系化管理的模式。

美国的非营利社区养老服务可以分为四种，分别是一站式服务、专门化服务、政府资助的组织机构和居民自组织机构。其中，一站式服务主要是将分散的老年服务提供者聚集起来，通过合作或签订合同等方式建立社区养老服务网络体系，可以为该社区网内的老年人提供不同的养老服务产品；专门化服务是为特定社区或特定老年人提供其需要的服务，并与老年人建立紧密的联系，这种服务类型与政府资助的组织机构相类似。而老年人自组织机构则是依靠部分高收入会员的捐赠或其他可利用的资源进行，这种类型能够持续运营成功主要看资源以及富有会员的资金是否能够连续。

美国虽然崇尚活力，但也注重考虑老年人的需求，从政府到非政府组织再到社会公众，都为美国的社区养老服务提供尽可能的支持。养老项目多样化、服务需求层次化，服务设施保障化。虽然美国人与中国人的传统观念不一致，从小相對独立，但其老年人也更倾向于社区养老，在生理和心理上都能够更舒适。

2英国的社区养老服务

二次世界大战以后，英国盛行“非机构化”，社区服务应运而生。最早的社区服务是只针对精神病患与智障人士，为了让他们能够更多地融入社会生活，经过逐渐演变，也把残疾人以及老年人纳入进来。英国的社区照顾主要分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两种，前者是强调地域性，并且受政府干预的一种养老服务，后者则是前者的演变，强调通过血缘或道德来实现不受政府干预的养老服务。但由于并没有帮助英国政府实现投资效益，于是，1990年英国《National Health Service and Community Care Act 1990》（下简称法令）的颁布，使社区照顾有了可以依靠的政策向导。

2.1评估监管系统化

英国的社区照顾是一种官民结合的管理模式，以社区为中心，由政府机关主办，发挥主导作用，民办机构从旁协助，提供专业服务。政府将部分服务通过项目申报的形式转交给民办机构，民办机构从申报到执行再到评估，会有一整套规范化的操作范式，并且会对相关的工作人员与志愿者体系做相应的评估工作，只有经过评估符合条件的民办机构才能获得政府的经费支持，从而签订相应的服务转交协议。由于政府与民办机构的这种契约关系，使政府对民办机构的监管更具法律效益，民办机构如果不能按协议完成社区照顾，将会承担相应的处罚。在机构正式实施老年人社区服务的过程中，政府会进行定期的检验，也会接受社会不同力量的监督与抽查。

2.2社会参与度高

英国属于福利型资本主义国家，为了避免过多的资源与福利政策掌握在中产阶级手中，针对弱势群体提供服务的社会工作者被大力倡导。英国每年有近半成的人参与到社区养老服务的志愿者行列中，大到官员，小到普通市民，上到活动能力强的老人，下到青少年，都会积极参与其中，甚至会将去社区服务变成感化犯罪的人的一种服务活动。英国也鼓励各方力量为社区养老服务提供资金捐赠，缓解政府压力的同时，又能更好的应对老龄化难题。

2.3服务对象分层次生活照料

英国会为老年人提供不同形式的生活照料，主要依据的是老年人居住环境和是否有家人照料来划分。一是有专门的老人服务提供人员或志愿者为老年人提供无偿或低价的上门服务项目，包括为老年人送餐，帮助老年人清洁个人卫生、居家卫生等居家照料；二是会为生活不能自理的老年人提供生活补贴，以帮助照料老年人的家人能够更好地照顾老年人提供经济支撑；三是会为生活能自理但无家人照料的老年人提供老年公寓，老年公寓内会有相应的紧急按铃，一旦老人有突发状况，会通过按铃来寻求救助。

2.4老年人生理与心理双重服务

英国社区照顾的内容十分丰富，几乎囊括了老年人的生理与心理的双重照顾。生理上，会有专业化的保健医生为老年人提供免费的上门看病服务，并会向老年人宣传健康、养生、预防疾病的知识，也会有部分家庭医生为老年人提供特殊护理等服务。在心理上，非常重视老年人的精神关怀，政府出资在社区内建设一系列有利于老年人娱乐、健身的设施，还会有专门的社区车辆为腿脚不方便的老年人提供接送服务，帮助老年人调节晚年生活。为避免他们晚年生活单调、孤独，社区还会为老年人定期举办各种活动，例如郊游、聚会、谈心会，甚至会策划不同的主题会等。

英国的社区养老服务虽然是受“非机构化”的影响建立的，中间也有过很多波折，但也在不断面对问题、解决问题的过程中，摸索出了一套适合本国的社区养老体系。政府在整个社区养老服务中占主导作用，从如何选择机构，到怎么评估服务人员都做了相应的具体规定，不仅考虑老年人的基本生活照料，也把老年人的晚年精神生活充分考虑进去，使不同类型的老年人能够选择到适合自己的社区养老服务内容。

3日本的社区养老服务

日本是工业化国家中最晚进入老龄化社会的，但却是老龄化发展速度最快的，生育率从20世纪50年代的3.56到60年代的2.0，仅用了10年的时间，到90年代末已经降至1.38。所以日本十分重视老年人的养老问题，推行的医疗保险也是全民皆保的制度，而由于老年人的医疗开销逐年加大，医疗保险的收支平衡出现了问题，他们推行老年社区护理保险，有效的降低了医疗的赤字。

3.1有效的法律保障体系

日本十分重视本国的老龄化问题，为了有效的解决养老问题，先后颁布了多条法令、政策，包括帮助老年人缓解经济压力的《国金法》；涉及老年人养老福利的《老年人福利法》；明确社区养老主体地位的《老年人保健福祉10年促进战略计划》；缓解医院资源占用过多、政府财政压力过大，有效解决老年人护理需求的《介护保险法》等。这些政策、法规都为日本能够有效的实行社区养老服务提供了保障。

3.2多样化的组织类型

日本参与社区养老服务分很多种不同类型，包括以社区居民经营为主的志愿者组织类型，这些志愿者主要有高校学生、家庭主妇以及有劳动能力的老年人组成；也有通过政府的资助或直接出资购买的非营利组织类型；还有社会福利协会组织类型，这是由政府资助的民间组织；最后还有政府组织，由政府和民政人员构成服务人员。日本这种多样化参与社区养老服务的组织类型，丰富了养老服务的组织形式，也使这些组织之间形成了很好的良性竞争机制，同时又缓解了政府的压力，提高了社区养老的服务质量。

3.3丰富的养老服务内容

日本为了能够为老年人提供愉快的晚年生活，缓解子女压力，呈现了丰富的养老服务内容，包括针对体弱多病，行动不便的老年人提供的日托服务；医护人员与家庭服务人员到老年人家中为老年人检查身体、护理以及整理家务的上门服务；针对老年人的不同需求程度，提供长、短期服务；为所有有意愿的老年人提供老年人保健咨询和知道服务。这些服务内容，为不同需求的老年人提供适合他们的社区养老服务项目，帮助他们解决实际问题，让他们不用离开熟悉的环境就能安享晚年。

3.4专业化的服务人员

日本对从事老年护理工作的服务人员有严格的要求，这些服务人员必须具备一定的资质才能上岗。从事这类护理工作的人员分两种，一种是需要3年正规学习后，通过国家统一考试取得资格证的护理员，他们学习的内容包括社会学、心理学、老年疾病、老年护理等，这种上岗资格也分高、中、初三个等级，不同等级的护理员负责不同的护理事项。另一种是需要本人亲自报名参加政府举办的培训班，接受专業化的培训，同样通过考试取得资格证的社工，而想要正式上岗，还要去当地的有关部门进行登记方可。

日本在应对老龄化问题方面做了很多尝试，建立了相对完善的法规、政策体系保障老年人的权益，促进多方参与社区养老服务，减轻政府压力，并通过多层次的服务内容和专业化的服务人员，为老年人提供稳定、无忧的晚年生活。

4国外社区养老服务对我国的启示

从美、英、日三国的社区养老服务经验来看，这些国家不仅发挥政府的积极引导作用，更鼓励社会上的其他力量积极参与社区养老服务，并且形成了比较完善的社区养老服务体系，从组织机构到服务人员，到服务项目，再到接受服务的老年人，都有明确的标准与层次划分，为本国政府减轻了很多养老资金的压力，也为老年人提供了多方位安享晚年的养老生活。上述国家的不同经验也给我们国家实行社区养老服务提供了一些启示。

4.1建立完善的养老保障体制

完善的养老保障体制是建设社区养老服务的前提。我国虽然在2010年也出台了《中华人民共和国社会保险法》，但其中涉及到养老方面的内容并不全面，缺少很多细则，具体哪个部门管理哪些养老项目并不明确，这就直接导致问责制度无法有效的进行，同时也缺乏专门的养老保障的相关政策、法规。美、英、日在建设社区养老服务之前或同时，都已经建立了比较成熟的养老保障体制，甚至有很多政策、立法作为支撑，这使他们在发展社区养老服务的时候能够在标准的范围内达到服务效益最大化。所以，我国要在发展社区养老服务的同时，建立完善的养老保障体制，促进社区养老服务的顺利展开。

4.2发展多样化的养老服务组织类型

美、英、日三国的养老服务类型都比较多样化，他们不仅积极发挥政府的主导作用，同样鼓励社会各界参与到社区养老服务中。我国也应该积极鼓励相关的非营利组织、志愿者等参与到社区养老服务中，这样不仅可以弥补政府对社区养老服务供给不足的情况，也能有效的减轻政府的财政压力。学习福利性国家把志愿者团队建设起来，从学生时代就帮助他们树立良好的、为他们服务的人生观、价值观。

4.3丰富社区养老分层服务项目

美、英、日在进行社区养老服务的时候，都有很多项目，不同的项目针对不同的养老服务对象，他们有的按年龄划分，有的按身体状况，有的按是否租住政府提供的住房划分，每种不同划分层次都会有相应的服务项目。我国在改善社区养老服务的时候，也应该把老年人进行服务项目分层，可以根据老年人是否能够自理以及身边是否有人照料进行划分，分为生活能自理且身边有人照料型、生活能自理但身边无人照料型、生活不能自理但身边有人照料型、生活不能自理且身边无人照料型等，然后按照老年人的需求提供不同的养老服务项目。

同时，也要丰富社区老年人的服务项目，不仅包括基本的吃饭、个人卫生、家居卫生等，还应该包含定期健康检查、疾病预防普及、有针对性的护理服务、老年人沟通、心理咨询等，更应该包括社区内老年人文化活动、交友、郊游等。让老年人能够在保障基本的生存之外，还能愉快、幸福的安享晚年。

4.4提高社区养老服务团队素质

国外的先进经验告诉我们，社区养老服务是一项特殊的服务，要求服务人员有相应的专业素养。我国现在很多地方的社区养老服务人员缺乏专业性，很多是下岗职工，或是没有经过专业训练的服务人员，由于相应的制度缺失，导致对不专业甚至不合理的养老服务人员无从问责，这在很大程度上影响了发展社区养老服务的质量，所以我们要借鉴国外先进经验，加强对社区养老服务的团队建设，应有专门的管理社区内老年人档案的人员，也有从事相关医护工作的老年人医护团队，也要有能够帮助有需求的老年人提供日常照料的服务人员，同时也要对参与进社区养老服务的志愿者进行相关的培训，不能毫无门槛。让这些行政、医疗、服务人员之间能够形成良好配合的工作团队，这样不仅能够提高工作质量，也能有效的整合社区内各种资源。

参考文献

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