海域资源市场化配置问题及制度完善浅谈

陈培雄，李欣曈，周鑫，相慧

（国家海洋局第二海洋研究所 杭州市 310012）

海域资源市场化配置问题及制度完善浅谈

陈培雄，李欣曈，周鑫，相慧

（国家海洋局第二海洋研究所 杭州市 310012）

海域使用权招拍挂制度是将海域使用权作为一种特殊商品，采用市场化的运作模式，达到资源合理配置的目的。海域资源市场化配置的起步较晚，市场化配置制度体系还不够成熟，在实施“招拍挂”制度时出现了一些问题。本文着重分析了海域资源特点和海域资源市场化配置过程中面临的主要问题，并提出完善海域资源市场化配置制度的建议。

海域资源；市场化；出让；招拍挂

海洋是人类生存和发展的基本环境和重要资源，是世界各国进入全球经济体系的重要桥梁。浩瀚的海洋蕴藏着极其丰富的资源，具有巨大的经济价值，为人类发展提供了广阔空间。随着陆域资源的日益紧缺，许多国家都将触角尽力向海洋延伸，发展海洋经济已成为各国中长期战略的重要组成部分。我国也非常重视对海洋资源的开发与保护，党的十八大报告明确提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。海域资源作为国家基础性自然资源和战略性经济资源，稀缺性十分突出，但海域空间资源利用粗放、围填海用海过快过热、岸线资源利用水平低下、海域市场化出让不够完善等问题仍然十分突出。因此，急需强化海域使用效率和效益的综合管理，特别是通过健全海域资源市场化配置配套制度，发挥海域使用金对海域资源配置的引导和调节作用，本文针对这一问题进行了分析研究。

1 海域资源市场化配置的特点

海域使用权招标、拍卖、挂牌（招拍挂）是海域资源市场化配置的主要手段，是借鉴市场配置资源的方式，在政府宏观调控下，依据法律法规，经过科学合理的程序，运用价格调节方法，通过市场竞争方式来配置海域资源的行为。相对于行政审批而言，有利于优化海域资源配置，有效预防权力寻租，促进海洋可持续发展。开展海域使用权市场化运作能有效引导和鼓励有投资实力的用海主体加大投入，进行规模化开发，能进一步加快海洋生产力要素的优化组合，提高海洋开发规模和层次，同时，有利于化解用海矛盾，特别是多人申领同一海域使用权的矛盾，通过公开竞价确认海域使用权，实现国有资源的最大增值与公平、公正[2]。由于海域的开发活动起步较迟，尤其是海域的市场化出让是近年刚开始实施的行为，海域资源的市场化出让借鉴了土地市场的经验，但是由于海域具有流动性、系统性的特点和海域管理的复杂性特征，海域的市场化出让具有自身的特征。

1.1 海域的流动性和系统性

海域因水体的流动性，致使用海海域与周边海域具有系统联动性，这种系统性包括水动力、生态和环境系统的一体性。由于水动力的原因，海域的资源开发不像土地一样影响较为固定，其开发会通过水体的流动（比如悬浮物扩散）而对周边海域形成影响。因此，在海域资源出让过程中就不像土地的出让那么单一，只需要考虑土地开发过程中直接占用资源的补偿问题，而需要考虑海域开发过程中整体性、系统性的因素，比如：在海域开发过程中除了考虑海域开发直接造成的生态、环境、资源影响量，还需要考虑由此衍生的间接影响，如围填海悬浮物扩散对周边生态环境体系的破坏，施工期间可能发生的溢油影响的模拟，以及风险防控措施和海域生态资源的间接补偿等。此外，由于海洋的流动性特征会对项目施工、运营期带来不同的影响，平面布置方案和施工工艺也会对周边其它海域产生不同的影响结果，因此海域的资源市场化配置过程比土地要复杂，影响因子也更多。

1.2 海域市场化价值属性评价的复杂性

首先，海域市场化价值属性的评价复杂性体现在影响因素的多元性，海域评价主要因素是海域的用海产业类型和分类、用海的方式、用海的区位等级条件。海域资源的开发中，同一用海类型可能有不同的用海方式，同一用海方式也会有不同的用海类型，而海域的分类总共有9个一级类和30个二级类，用海方式则有5个一级类和20个二级类[3]。无论从产业类型还是其用海类型、方式来说，海域的资源价值界定都是十分复杂的。其次，由于海域资源的价值评估目前市场以及相应的配套措施尚未完善，海域资源价值的标准和操作规程也需提高，增加了海域价值属性评价工作中的技术难度和可变性。

2 海域资源市场化配置目前存在的不足

2.1 海域“招拍挂制度”的配套不够完善

目前在一些地区海域资源配置的市场化工作已经开始实施，涉海项目的“招拍挂”亦持续推进，但配套的文件和规范等制度不够完善，导致海域资源市场化的过程中一些文件、规范依然沿用“审批制”的思路。以海域使用论证为例，在审批制度下，海域论证的对象比较明确，主体已经立项，业主也已经确定。在海域论证过程中项目工程的平面布置、施工方案、填海项目的土石方平衡等量化指标都是关注的一个重点，同时对项目的用海必要性、面积合理性都比较重视。但在海域的“招拍挂”出让过程，出让人（一般为政府）将一部分确定属性（包括出让海域的界址、面积、用海类型、用海方式、年限、出让方式、海域使用条件、产业类型、产业要求等）的海域进行出让时，海域的受让人是未知的，海域出让后的平面布置和施工的相关方案也有待明确。但是由于目前海域使用论证技术导则是在“审批制”的背景下编制的，需确定出让海域的界址、面积、用海类型、用海方式、年限、出让方式、海域使用条件、产业类型、产业要求、设计标准等即出让的海域，却侧重论证立项后具体实施阶段的一些重点，如面积合理性、工程概况（包括工程结构断面、剖面图）以及施工方案等，这给海域论证从业人员带来了一些困惑。

另外，“招拍挂”出让海域属于海域资源的市场化配置，势必要求对海域资源进行价格上的评估。目前全国层面的《海域评估技术导则》已经实施，对海域价格的评估方法、原则等都做了细致的规定。但是，目前的评估指引中有些是针对海域在二级市场的出让中编制的，对于海域一级市场的配置考虑的偏少，比如在成本法核算中，海域评估将工程可行性研究报告也纳入到专题费成本核算中，但在“招拍挂”制度出让下，工程可行性研究应是出让结束立项阶段方才实施的专题，这就是以“审批制”获取海域使用权与“招拍挂制”获取海域使用权在专题实施阶段的不同，应给予重视。

总之，当前海域资源市场化的配置，需要海洋管理部门不仅在制度的创新上有所突破，同时也需要抓紧完善“招拍挂”制度，海域出让所需专题的配套完善，对于一些海域出让涉及的专题纲要应给予进一步的修改，要去“审批”重“出让”的思路，才能扎实通过市场化的手段，推进海域使用权资源市场化的实施。

2.2 海域资源市场化配置推进与其他相关部门的协调不够

海域资源的市场化配置即海域的“招拍挂”出让过程较为复杂，涉及的部门也比较多，如发改、港航、海事、环保以及水利、规划、土地等等部门。以浙江省海域使用管理条例为例，其中第二十四条规定：海域使用权招标、拍卖、挂牌完成后，由县（市、区）海洋主管部门与中标人或者买受人签订海域使用权出让合同。填海项目的海域使用权招标、拍卖、挂牌完成后，由县（市、区）海洋主管部门和设区的市、县（市）国土资源主管部门与中标人或者买受人签订海域使用权（国有土地使用权）出让合同。同时第三十六条规定：通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域使用权的填海项目，填海形成土地后，海域使用权人可以凭海域使用权证书、海域使用权（国有土地使用权）出让合同、海洋主管部门出具的填海面积和填海形成土地界址的确认文件等材料，向设区的市、县（市）国土资源主管部门提出土地登记申请，换发国有土地使用权证书。换发国有土地使用权证书，不再收取土地使用权出让金。这种管理模式是海域使用管理机制创新上的一个重大举措，避免了原本在海域填海竣工后在土地招拍挂过程中，中标人不是海域填海施工单位的局面，减少了不必要的纠纷，真正实现了海域直通车的目标。但是在实际实施过程中，土地管理部门与海洋管理部门由于机构组织的不同，管理制度的不同，审批权限设置的不同会产生这样或者那样的矛盾。比如填海项目要求以海洋为主体实施“招拍挂”出让工作，在填海土地形成后直接换发土地证，且不能征收土地使用金。但是海洋管理主体在实施招拍挂工作的时候，海域出让金是以县（区）一级为基本单位，而土地出让在实施时却有可能是市级国土局在县（区）的分局为主体实施，这在财政的归口上一个是地市财政，一个是县区财政，归口是不同的，从客观上就会产生部门之间协调的摩擦，甚至有的国土管理部门不愿在海域出让的合同上签署国土资源主管部门的意见。

另外，在海域“招拍挂”出让的初步实施阶段，有一些历史遗留问题还有待解决，比如涉及岸线审批的项目，港航部门在海域“招拍挂”出让制度实施之前已将岸线审批给具体的实施单位，但海域的“招拍挂”出让其用海意见单位是未确定、不确定的，这样就有可能导致受让人取得海域使用权却没有获得岸线使用权的意外发生，给海域的出让工作带来了不便。

3 海域资源市场化配置制度的完善

3.1 完善海域出让的管理及配套制度

（1）完善海域出让所涉及的涉海专题的纲要编制工作。如前所述，海域的“出让”与“审批”具有完全不同的特殊性，出让时项目尚未立项，建设单位没有落实，因此，在海域论证报告中应更多的侧重海域的自然属性以及根据这些属性所衍生的产业属性、指标属性等内容，而对于管理属性侧重较少，因此，如何在这样的思路下研究海域使用权“招拍挂”体制，“海域使用论证”、“海域价格评估”等基础专题的改进，编制与海洋资源市场化配置下相配套的海域使用论证等涉海专题的规程就显得有尤为重要。

（2）借鉴海域审批管理模式，建立具有海域特色的海域出让预申请制度。海域资源的开发具有复杂性和不确定性因素，同时投资较大，风险较难以控制，因此，在海域出让时，建议可建立海域出让预申请制度，促使用海意向者可以对海域的概况等进行全方面的了解，也可以让用海意向单位之间能充分了解市场的竞争信息，使海域资源的开发能更高的体现其海域价值。海域预申请制度可以包括3个环节：海洋管理部门可以提前明确海域的出让条件和出让参数，以及开发规划条件，确定开发的产业类型，开发的范围、界址以及标高等。在这些条件设定的基础上，发布用海的出让预申请公告，在与用海意向单位进行充分沟通交流的情况下，适时安排海域的出让工作。这种预申请制度可以一次公布全年的海域出让信息，做到充分披露可开发海域资源的公开出让，激活海域市场的竞争氛围，提高海域出让的价值属性，使得国有资产不容易低价流失，保证海域开发市场有序、有度的进行。

（3）转变海洋管理部门的政府职能。海洋资源的市场化出让，势必让海洋管理部门从重参与转为重监督，从一锤定音转为全面服务。在此过程中政府必须加强监管能力，尤其是自身的监管和监督。在海域“招拍挂”的过程中加强透明与监督的机制，对于海域出让要做到“公正、公平、公开”，杜绝私下协议的海域通过公开“招拍挂”方式交易。另外要严格把关用海意见单位的资质、业绩等，严禁无资质单位或者不具备开发能力的用海意向单位竞得海域。对于“无底价”出让方式的海域，应该成立“招拍挂”领导小组，对于“招拍挂”起始价进行多方研究，谨慎设置，对于“有底价”方式出让的海域，应由领导小组设定相关的“底价”，使得海域出让做到价值合理、适度有序、过程透明。

4 结语

海域资源的市场化配置工作目前在我国处于起步阶段，虽然管理已取得显著成绩，但是仍存在很多问题[4]。与土地管理制度相比，其出让制度存在一些问题，也有一些不足，这些问题或与传统海域的“审批制”思维延续有关，或与其他相关管理部门与海洋管理部门在海域出让的协调上不够完善有关。海域“招拍挂”是在优化海域资源配置方面具有重要意义，对于进一步完善海域市场的准入方式，引入市场竞争制选择，防止不正当的竞争方式和腐败现象，实现海域资源的经济效益最大化具有重要的作用。通过深化海域使用制度改革，建立统一、公平、规范有序的海域市场，实现海域资源的可持续性发展需要。

[1] 曹英志.海域资源配置方法研究[D].青岛:中国海洋大学,2014.

[2] 潘国安,曹球.发挥好市场在海域管理中的作用,中国海洋报[N].2009,05,27.

[3] 关于印发海域使用论证技术导则的通知[Z].2010,08,2 0.

[4] 冯友建,张鹤.海域使用权出让指导价确定方法研究——以宁波市为例,国土与自然资源研究[J].2015,1:37-41.