城乡统一建设用地视阈下的集体土地征收补偿问题

2017-03-06胡建

理论月刊 2017年8期

关键词：集体土地征地公共利益

□胡建

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠 233030）

城乡统一建设用地视阈下的集体土地征收补偿问题

□胡建

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠 233030）

现行农村集体土地征收仍存在补偿原则不确定、补偿范围不清晰、公共利益界定不明、补偿范围狭窄、补偿方式单一和被征对象多元，以及保障机制缺失等制度痼疾。集体土地征收制度改革的目标应定位于构建城乡统一建设用地市场，确立公平补偿为基本原则，明确列举涉及公共利益的具体事项，将残余地损失、被征地农民的社会保险费用和其他必要费用等间接损失纳入补偿范围，增加股权补偿、替代地补偿和就业补偿等方式，规范征收补偿程序和完善司法救助制度。

城乡统一建设；土地征收；征收补偿；公共利益；农村集体

构筑城乡统一的建设用地市场，其实质是通过土地市场化流转，优化城乡土地资源配置，破除城乡二元制，缩小城乡贫富差距，释放土地改革的红利。我国现行法律造成城乡建设用地市场的割裂，形成了城市建设用地与农村集体建设用地两个相互区隔，且发育程度完全不同的市场。目前，我国关于土地市场改革存在两种思路：一是打破城乡建设用地市场二元结构，建立城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，严格区分公益性与经营性用地，允许集体建设用地直接流转。二是维持目前的城乡建设用地市场二元结构，通过提高征地补偿标准，给予被征地人更多的经济利益，将集体土地征收改革的目标定位在城乡统一建设用地市场的构建上［1］。按照市场价格进行征地补偿已经成为基本的社会共识，我国立法的重心也放在了改革征地补偿标准之上。具体而言，就是对《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》，其它法律、法规、条例也依例用简称）第47条进行修订以及制定《集体土地征收补偿条例》。然而，在当前征地补偿的收益分配欠缺税费调节措施的状况下，如何做到既按市场价格提高征地补偿标准，又规范征地程序，并完善对被征地农民的多元保障机制，仍是推进农村集体土地征地制度改革所要面临的新难题。

1 集体土地征收补偿制度的理论基础

在不同的国家或地区，乃至不同的时期或不同的社会条件下，土地征收补偿制度的理论依据不尽相同，主要包括以下几种学说：（1）既得权说。该说认为土地权是人类的权利，土地属于人民所有，国家即使为了公共利益的需要进行征收，也应对被征收人进行全额补偿［2］。（2）社会协作说。该说认为公民与社会存在一种协作关系，国家进行集体土地征收时，公民只是在履行协助义务，因此不需要进行损害补偿。（3）公用征收说。该说认为国家有权对集体土地进行征收，无需承担任何责任。但是考虑到公平合理的法律原则，国家给予被征收人适量的补偿，以体现社会的公平正义［3］。（4）人权保障说。该说认为土地权是公民的基本人权，理应得到保护。集体土地征收行为是国家在依照法定程序行使其公权力，公民应当服从，但国家应对公民遭受的损失予以补偿［4］。（5）公共负担说。该说认为国家应平等地对每个公民设定义务。国家基于公共利益的需要进行的土地征收，其利益属于全体公民，造成的被征收人的损失也应由全体公民共同承担，这才符合社会公平的要求。（6）特别牺牲说。该说认为公民应当承担一定的社会责任，但每位公民所承担的社会责任应该是相同的，若部分公民所承担的社会责任有差别，则国家应对公民的特别牺牲予以补偿［5］。（7）恩惠说。该说认为国家基于公共利益的需要进行的集体土地征收，这是国家公权力的行使，无需对被征收人进行补偿，但考虑到被征收人日后的正常生活，国家可以适当给予补偿，保障被征收人的基本生活，这是国家给予公民的恩惠。

在上述诸多学说中，既得权说主要是把自然法的思想运用于行政补偿，但存在自身的缺陷，如土地权的天然取得与非法权利的保护；社会协作说虽然认识到了公民权利与义务的对等性，但不适合用于解释集体土地征收补偿问题；公用征收说将集体土地征收补偿归因于社会公平正义的需要，这很难给土地征收补偿准确定性，并且很难去确定补偿原则与补偿标准等一系列问题；人权保障说来源于宪法思想，并且成为全世界普遍的价值观，但是它解决不了土地征收补偿中理论上公权力如何得到尊重与保护的问题；恩惠说产生于专治王权时代，过分强调国家权力和国家利益，当国家利益与个人利益发生冲突时，个人应以国家利益为重，而忽视了公民的私权利的保护，因此很难应用于土地征收补偿制度；公共负担说与特别牺牲说与前五种学说相比，在保护国家公权力的同时，兼顾了公民私权利的保护，两者虽然在本质上很相似，但角度不同，公共负担平等说是站在国家的角度上来讨论公民权益，而特别牺牲说是站在公民的角度上来讨论国家的利益，此两种学说应成为当代土地征收补偿制度的理论基础。

2 集体土地征收补偿制度尚存在的法律问题

2.1 补偿原则未确立

不同的国家和地区对土地征收补偿原则的规定不尽相同，根据补偿的范围不同，主要区分为完全补偿、不完全补偿和公平补偿原则。（1）完全补偿原则。它是集体土地征收补偿原则中补偿范围最广的一个原则，它主张对被征收人所遭受的一切损失进行补偿，其包括直接利益损失与可预期利益损失，该补偿原则的目的是实现社会平等，保障公民的个人利益不受公权力的侵害。（2）不完全补偿原则。它仅就国家对被征收人因征收土地而遭受的直接损失予以补偿，其主张公民的权利须受到社会义务的限制，而公民的社会义务当然包含因“公共利益的需要”而进行的集体土地征收行为中所付出的牺牲。不完全补偿原则的补偿范围较窄，对间接损失不予补偿［6］。（3）公平补偿原则。国家对于因征地造成的被征地者的损失，基于我国宪法对财产权的平等保护，根据具体情况选择给予被征收人完全补偿或是不完全补偿，以保障征收人与被征收人之间的利益平衡，维护社会公平。

我国宪法中未对补偿原则予以确定，虽有弹性变更之空间，但也体现立法的惰性［7］。就现有补偿原则，《物权法》与《土地管理法》的规定存有差异；现有补偿标准是基于被征收人生存权的补偿，而未考虑其发展机会的问题；目前的补偿原则，仅仅能够理解为适当补偿，而与成熟市场经济国家的相当补偿、完全补偿有相当的差距。此种补偿体现了立法者的假设是与农村土地财产无价值的观点相通的，是计划经济时期所形成的观点，其严重扭曲了我国的土地收益分配制度。

2.2 补偿标准未明晰

目前主要依耕地确定补偿标准，以及对农村集体建设用地和房屋等物品价值的简单处理；由政府单方制定补偿标准的做法，其科学性与合理性缺乏机制保障。故而，如何解决各地补偿标准的差距的合理性问题，农村土地征收补偿中对地上建筑物的补偿与城市土地上建筑物的补偿的差距问题，对于农民宅基地的补偿问题，以及对于补偿标准本身是否可以协商的问题等皆尚未明晰。

2.3 征地补偿范围待细化

未予承认的补偿范围主要包括对土地承包经营权及农民宅基地使用权的单独补偿。其中土地承包经营权已为《农村土地承包法》及《物权法》所确认，但在《土地管理法》中没有单独列明该补偿；宅基地使用权亦如此。还有仅笼统规定土地补偿费、地上物与青苗补偿费、安置补助费等事项，而安置补助费的性质如何，能否等同于收回土地承包经营权的补偿，需要在研究过程中进一步说明与完善。在《物权法》出台后，将农民享有物权的房屋转变为“地上附着物”，《土地管理法》的规定是一种明显落后的表现。还有哪些利益应该纳入补偿范围，也存在认识不统一、规定不一致的问题。另外对于临时建筑、超占面积等如何进行补偿，尚未予以细化。

2.4 征地补偿费的分配与管理

对于土地补偿费的分配，在法律上规定由村级集体组织享有，各地出台的相关规定，一般做切块处理。有的地区规定，土地补偿费的70%用于被征地农民的养老保障支出，也有规定80%的，还有的只是笼统切块，未规定比例，剩余由农村集体经济组织享有并由上级政府监管。如何解决切块的科学性和合理性，也是补偿制度面临的重要问题。

2.5 失地农民的安置与养老保险

失地农民转为城市居民，政府有义务安排其就业，但目前城市的就业容纳能力有限，显然存在《就业促进法》与失地农民安置法律制度的衔接问题。此外如果地方政府不履行征地补偿安置义务，失地农民怎样获得法律救济，目前欠缺相应的程序与实体要件规定，也缺少相应的诉讼救济。

3 城乡统一建设用地视阙下集体土地征收补偿的制度化构建

3.1 明确集体土地征收补偿的基本原则

我国仍处于社会转型时期，虽然近年我国经济有了大幅度提高，综合国力亦在不断提升，但作为一个发展中国家我国目前的国力还不足以在征收土地时实行完全补偿原则。若贸然采用完全补偿原则，会给财政带来难以承受的压力，并不符合我国实际需要。而不完全补偿原则要求对征地造成的直接损失进行补偿，对间接损失不予补偿，这一原则虽然减轻了财政压力，但却损害了被征地人的利益，故也不适合作为我国的补偿原则。因之，公平补偿原则更适合于我国当前的实际情况。公平补偿原则要求国家对于征地给农民造成的损失，基于平衡公共利益与个人利益的考虑，结合实际情况进行完全补偿或不完全补偿。公平补偿原则与其它两种补偿原则相比更加灵活，它具有其它两者的特性，并且可以在两者间自由选择适用，有利于集体土地征收工作的顺利进行，维护被征地人的合法权益，缓解被征地人与政府的矛盾。然而，公平补偿原则的灵活性也存在弊端，它赋予政府依据实际情况确定补偿原则，容易导致权力滥用，因此在确定其作为补偿原则的同时，相应的监督与救济程序亦必不可少。

3.2 合理界定“公共利益”

界定建设用地入市与征地的边界，关键在于如何合理地确定“公共利益”。发展性是“公共利益”所具有的一个突出特性，随着社会的激烈变革，“公共利益”表现出一定的抽象性和模糊性。在我国土地征收实践中，个别地方政府以“公共利益”为名，滥用公权力，大量征收集体土地的现象屡禁不止。为了严格规范集体土地征收，缩小土地征收范围，增强法律的权威性，有必要在法条中明确界定“公共利益”。目前世界各国对公共利益的立法主要采用三种模式：第一种是概括式，即在宪法或相关土地法中，对公共利益的概念、特征、范围作出原则性的笼统表述，然后在其他相关法律中作出具体规定。第二种是列举式，就是在法条中将属于公共利益的事项详细地列出，同时设有兜底条款。如日本，在其《土地征用法》中将社会公共利益列举了50余项［8］。第三种是模糊式，即法律并未对公共利益作出明确规定，政府在征收时视情况对公共利益进行解释。相较之下，我国可在集体土地征收的相关法律中明确列举公共利益的具体事项，并逐项予以解释。

3.3 扩大集体土地征收补偿的范围

根据我国法律规定，征收耕地的补偿款包括：土地的补偿费、被征收人的安置补助费、被征收土地上的附着物及青苗补偿费。该规定只是将征地的直接损失纳入征地补偿范围，并不能全面补偿被征地人的全部损失［9］。故而，可以通过扩大集体土地征收补偿范围的方法，对被征收人的直接损失和间接损失皆予补偿。征地所造成的间接损失主要包括：其一，剩余地损失。在进行集体土地征收时，必然会剩余一些小块的空地，这些残存地由于面积狭小，已经失去了原有的用途，不好再去进行利用，甚至会被丢弃不用，因此剩余地的价值也就会缩水，价值减少的部分应当算作间接损失，予以补偿。同样，土地征收造成的相邻地价值的减少，也应计入间接损失，予以补偿。其二，被征地农民的社会保险费用。虽然《物权法》42条规定“保障被征地农民的社保权利”，但并未给出具体的实施办法。被征地农民的养老保险和医疗保险等社会保险费用应由政府、集体经济组织和农民个人共同承担，政府承担的社会保险费用应列为土地征收补偿金。其三，其他必要费用。如土地上建筑物的拆迁费、因征收遭受的误工费、因房屋拆迁而租房居住的房租费和生活补助费等必要的费用，上述皆应列入间接损失的范畴，由国家进行补偿。

3.4 增加集体土地征收补偿方式

土地征收补偿方式应具有多样性，即以诸多形式给予补偿，而非单一的现金补偿，理应赋予被征收人更多的选择权。国外主要将补偿方式分为直接补偿和间接补偿，但我国目前并没有对此进行划分。在我国，无论是征收人还是被征收人，都比较青睐现金补偿，但直接补偿具有一时性，无法保障被征地农民的长远生计。因此，有必要增加以下几种集体土地征收补偿方式：（1）以被征收土地价值为股权进行补偿。在被征收集体土地用于商业或工业用途时，可以将被征收土地的价值直接转化为股权，使被征地农民参与商业的运作和经营［10］。农民所持股份按照其被征收的土地价值所占比例计算，既解决了土地征收补偿问题，又有利于保障被征地农民的日后生活，更加符合我国实际需要。（2）替代地补偿。此种土地征收补偿方式在国外比较普遍，但我国土地资源比较稀缺，无法普遍适用，但在我国土地相对充足的地区可以选择适用。土地管理部门可以按照被征地农民的要求，为其提供条件相似的土地进行耕种，但是对于被征收土地价值与替代地价值的差价，仍然应当按照法律的规定予以补偿。（3）提供就业补偿。农民作为土地上的工作者，失地相当于失业。征地不仅使农民失去土地，也使他们失去了职业，因此当地政府有必要提供适当的解决途径，以解决被征地农民的就业问题。若被征地用于商业用途，则可以聘用农民进行日常管理；若被征地用于工业建设，则可以在对被征地农民进行培训后聘用；若被征地用于其他用途，则由相关政府部门进行安置。（4）社会保险方面的补偿。在我国的集体土地征收工作中，农民失去土地后也就失去了农民这一身份，其户口转为城镇居民，应缴纳一些社会保险，但这是其之前不必要缴纳的，自然成为农民额外的负担，鉴于皆因集体土地被征收所引发，农民应缴纳的社会保险应由政府、集体经济组织和农民共同承担，保障被征地农民与城镇居民享受相同的社会保险待遇。

3.5 严格规范集体土地征收补偿程序

我国《土地管理法》中虽然规定了土地征收的公告程序、监督程序和听取被征收人意见，但并未明确其具体内容和程序，故导致相关法律条文形同虚设［11］。我国需要制定出严格规范的集体土地征收补偿程序，确保征收补偿程序的公正。（1）公告制度。《土地管理法》第46条规定：征地方案和征地补偿方案在经过批准后，应予以公告，但对公告的内容、形式和期限并未给出明确的规定。公告制度的不完善不仅侵害了被征收人的知情权，而且侵害了被征收人的参与权。其一是要明确和增加公告的内容，不仅要包括被征收土地的信息、补偿方式，还要列明被征地人享有的异议权、听证权等救济权，以及如何通过法律途径行使救济权。其二是要明确公告的方式，目前的土地征收补偿主要是采取在村口或路口贴大字报的方式进行公告，此种方式并不规范，不能引起群众的重视，无法保障被征地农民有效行使权利。因此，有必要以法律的形式明确公告的方式和张贴的地点，抑或可考虑通过当地报纸、互联网平台和短信等发布相关信息的方式予以公告。其三是明确公告的期限，具体期限由法律制定者结合各种因素综合考虑，但应不少于7个工作日。（2）听证制度。听证制度可以保障公民参与到政府工作中，并且对政府行为发表意见，既有利于公民自主维权，又有利于增强政府行为的公信力和正当性。但在集体土地征收补偿问题上，囿于农民的法律意识不强，政府可以改变依申请进行听证的规定，主动进行听证或者向农民详细阐述其所享有的申请听证的权利。同时，应保证律师、学者或相关法律工作者到场旁听，为被征收人提供法律建议和法律咨询。听证会应允许征地补偿程序的双方进行辩论，若经辩论双方仍然无法达成一致，在充分听取相关专业人士的意见后，由双方协商解决或者就该问题再次进行辩论，但最终要保证听证的结果符合社会公平正义，保障被征收人的切身利益。（3）事前补偿制度。为缓和当前紧张的农村土地征收矛盾，可考虑规定事前补偿制度，彻底改变当前事中、事后补偿的现状。若补偿不到位，则不得对房屋实施强制性搬迁，在程序规定方面与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，明确“先补偿，后征收”的原则。

3.6 完善司法救济制度

农村群体性事件大多是因土地征收纠纷而起，为了避免此类事件发生，有必要构建良好的土地征收补偿纠纷解决机制。在实践中，被征地农民因为不知如何获得法律救济，而往往选择上访、武力对抗或者其他比较消极的方式来表达诉求，这极易导致恶性事件的发生。司法救济相对于其他的救济制度具有终局性，这是其他救济制度所不具有的功能［12］。征地补偿纠纷往往涉及双方的利益，尤其是被征地农民的利益，此类纠纷若是得不到妥善解决，会引发农民与政府之间的矛盾，并最终损害国家和社会的利益。故而，可考虑在土地征收补偿中发挥司法救济的终局性：其一，我国应设立专门的仲裁机构，专门负责仲裁土地征收补偿中产生的纠纷。其二，健全行政复议制度。如有必要赋予被征地人更多的权利，适当延长行政复议申请的期限。其三，增加司法救济途径。将土地征收补偿纠纷纳入行政诉讼的范围内，对于经过行政裁决与行政复议后，仍然无法达成一致的纠纷，可以向人民法院起诉，由人民法院作出终局裁判。其四，为被征地农民提供必要的法律援助。失地农民由于生活条件的限制，法律知识匮乏，维权意识淡薄，在土地征收补偿纠纷中，常常处于不利地位，为了实现社会公平与正义，保障被征地农民的合法权益，当地政府或者相关部门应组织成立法律援助中心，专门为被征地农民提供法律援助。

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