科尔武岛海洋保护区管理模式及其启示

应晓丽,崔旺来，俞仙炯，刘超

(1.浙江海洋大学海洋科学与技术学院 舟山 316022；2.浙江海洋大学经济与管理学院 舟山 316022)

科尔武岛海洋保护区管理模式及其启示

应晓丽1,崔旺来2，俞仙炯1，刘超1

(1.浙江海洋大学海洋科学与技术学院 舟山 316022；2.浙江海洋大学经济与管理学院 舟山 316022)

目前海洋保护区(MPA)受到国际社会的重点关注。科尔武岛海洋保护区是发达国家边远小岛开展海洋保护区管理的重要案例，其管理模式包括社区主导型和政府主导型2种。文章介绍科尔武岛的概况，阐述2种管理模式的主要内容并对其进行比较分析；在此基础上提出我国边远海岛海洋保护区管理的借鉴和启示，即须具备建立海洋保护区的逻辑思维、社区层面须提升公民参与意识以及政府层面须提高制度执行力度。

科尔武岛；海洋保护区；边远海岛；海岛保护；生态岛礁

海洋保护区(MPA)目前受到国际社会的重点关注。各国在建立和管理本国海洋保护区的过程中，对海洋保护区的范围采取了灵活、弹性的标准，根据海洋保护区的目标、受保护的栖息地类型、当地社区的具体情况、可执行性标准等，进行海洋保护区的设计和选址。越来越多的案例表明，利用海洋保护区获得海洋资源开发和保护的双重效益是可行的。

海岛生态系统由于具有相对丰富的生物多样性以及人类活动和物种入侵双重压力下的脆弱性，往往成为资源管理和保护的重点[1]。一般而言，由于密集的人类活动、环境保护管理机构的能力限制和对海洋资源的高度依赖，海岛地区的生态环境更易受到影响[2]。尤其是边远海岛的资源管理和保护对当地具有重大意义。本研究以科尔武岛为案例，论述发达国家边远海岛海洋保护区的不同管理模式，找出相似环境背景下的最适用的方法；阐述相关保护举措的发展和利益相关者的意见，并对海岛保护政策的影响进行讨论，从而为我国边远海岛海洋保护区的管理提供参考。

1 科尔武岛概况

亚速尔群岛是葡萄牙的自治区，位于36°55′N-39°43′N、25°01′W-31°07′W，陆地面积2 247 km2。亚速尔群岛绵延640 km余，由9个火山岛组成，包括圣米格尔岛、圣玛丽亚岛、法亚尔岛、皮库岛、圣若热岛、特塞拉岛、格拉西奥萨岛、弗洛里斯岛和科尔武岛。

科尔武岛是亚速尔群岛最小的岛屿，面积仅为17.1 km2，被联合国教科文组织认定为世界生物圈保护区。自16世纪以来，科尔武岛的经济发展主要围绕畜牧业和农业，而后经济基础趋向多元化，自20世纪70年代开始捕捞藻类，至80年代商业性渔业逐渐普及，90年代之后开始发展旅游业。科尔武镇是岛上居民的活动中心，有400余居民散居于此。早期记录中对科尔武岛的描述为“拥有茂密森林的岛屿，是密集海鸟的栖息家园”，而多年来由于岛上居民大肆砍伐原始森林获取木材、开垦农地和牧场，为获取油和食物大肆捕杀鸟类，并引入外来物种，岛上生态平衡逐渐被打破[3]。科尔武岛首次采取海洋资源保护措施可以追溯到17世纪，主要体现为禁止在繁殖期间捕杀鸟类和严格控制海上运输以防害虫侵扰[4]，但并没能避免海鸟数量的急剧下降和大鼠的入侵。

科尔武岛的独特之处在于其是葡萄牙唯一成立社区海洋保护区的场所，结合其小规模的常住人口，使其成为试行区域海洋保护措施的绝佳之地。

2 社区主导型海洋保护区管理模式

2.1 保护“石斑鱼小巷”

1998年，科尔武第一个潜水旅游公司成立。根据亚速尔群岛大学研究人员的报告，离科尔武镇海岸约500 m处存在丰富的海洋生物，潜水旅游经营者开始探索这片区域并发现了1个潜水点，那里定居着几条灰蒙蒙的石斑鱼(乌鳍石斑鱼)，这个潜水点即被称为“石斑鱼小巷”(Caneiro dos Meros)。石斑鱼性情温顺，对潜水者充满好奇并愿意与之亲近，为潜水者提供了高质量的潜水体验，该潜水点日渐成为主要旅游景点。然而旅游经营者非常清楚，珍贵的石斑鱼存在商业风险，因此他们决定提高当地社区尤其是渔民的保护意识，得到附近弗洛雷斯岛的学术研究者和潜水者的支持。他们为温驯的石斑鱼拍摄影像，在咖啡馆和其他主要社交场所展示，社区居民慢慢了解石斑鱼的存在及其作为旅游景点的价值，进而了解保护石斑鱼的必要性，且渔民被重点告知“石斑鱼小巷”并非其谋生的必去场所，而是可作为主要旅游景点为当地经济带来更高、更可持续的收益。

2.2 自发建立保护区

大多数利益相关者明白，潜水旅游经营者是海洋保护区建立的主要推动力，而渔民的自愿推动同样具有重大意义，尽管海洋保护区的存在至今没有法律依据。专业利益相关者曾在接受访谈时表示，当地社区希望保留对海洋保护区的管理权，不愿为获得合法地位而将权力移交给政府机构。然而，尽管科尔武岛的居民尤其是渔民在压力之下积极提升环保意识和参与环保执法，仍有部分利益相关者对法律措施的缺乏和弗洛雷斯岛休闲渔船在海洋保护区范围内捕鱼的行为提出质疑。

2.3 成功的主要因素

当地和专业的利益相关者认为，自发建立海洋保护区的成功关键在于海洋保护区的特点和社区的态度。①海洋保护区合适的地理位置既可使社区轻而易举地监管来自陆地的渔船，还能避开商业渔业捕捞活动；石斑鱼作为“旗舰物种”在利益相关者中享有极高的辨识度，许多人称其为“宠物”，大多数渔民和旅游经营者能够意识到并大致判断出海洋保护区的潜水旅游业所带来的直接和间接利益。②一些受访者表示他们为社区采取的海洋保护措施而感到自豪，对“石斑鱼小巷”获得的外界关注和认可及其为科尔武岛营造的正面形象感到相当满意，这证实了一个普遍观点，即同侪压力是一种高效机制；对于政府官员而言，海洋保护区的存在反映出社区居民对海洋保护的态度变化，约有40%的利益相关者将海洋保护区视为社区进行海洋环境保护的成功案例。

3 政府主导型海洋保护区管理模式

3.1 海洋保护区的建立

科尔武首个自然保护区建立于20世纪90年代，保护区范围包括海岸和海洋部分。1993年亚速尔地方政府为避免帽贝贸易走向崩溃而采取的区域政策之一，就是在各岛包括科尔武岛依法成立帽贝沿海保护区[5]。在此之前从未与当地社区讨论过相关事项的亚速尔群岛大学提供了科尔武帽贝保护区建设范围划定的基础科学数据。20世纪90年代初，欧盟(EU)的环境政策也促成了科尔武海洋保护区的建立，“栖息地指令”为在全欧洲范围内建立自然保护区网络提供法律基础，其中亚速尔群岛部分由地方政府主导、由欧盟委员会负责监督。1990年，根据欧盟“鸟类指令”(NATURA 2000)，首个科尔武岛海岸、海釜特别保护区(SPA)成立，成为第一个为多种海鸟提供保护的海洋保护区；1998年，科尔武岛建立第一个由2个总占地面积为156 hm2的海区组成的重要社群场址(SCI)，为NATURA 2000重要栖息地和科尔武海洋场所提供法律保护。这类保护区的特点是当地社区不需大量投入资金或人力，只需及时了解政府做出的相关决策。

3.2 地方政府重视项目研究

伴随各类环保项目的开展，欧洲大陆可利用的环境保护资金越来越充足，研究者们得以投入更多的精力研究亚速尔群岛海洋环境。这些研究项目的开展促进了监测方法的标准化、海洋保护区设计基础数据的收集和首次社区宣传的举办，同时使发展当地社区和研究人员之间的合作关系成为可能。

尤其是地方政府和亚速尔大学制订的MARE项目(1998—2003年)，其目标是为NATURA 2000的沿海和海洋区域制订管理计划，包括科尔武的SCI和SPA。该项目实现了各区域的具体生物学和生态学资产清单的制订、用户和社区的社会经济调查、公众认识提高和空间管理计划的制订；该项目的开创性成果之一，是让亚速尔政府认识到需要建立更大的海洋保护区，有效保障亚速尔群岛海洋环境的保护和管理；该项目提议建立海洋公园，范围包括科尔武海洋区域和多个拥有不同捕捞限制的保护区，此外整合了大量文件支撑这一提议，包括生物物理和社会经济的基础数据、法律文件和管理计划的有关提议以及详细的行动计划[6]。

3.3 建立海岛自然公园

MARE项目之后，亚速尔地方政府致力于建立综合性自然公园，以促进国际对科尔武海洋保护的认可和支持。2006年，如MARE项目所提议，亚速尔地方政府批准建立科尔武地区自然公园的法规，但由于政府意识到需审查包含自然公园在内的保护区网络的相关法律体系，地区自然公园的名称没有生效。2008年，科尔武海岛自然公园依法成立，其海洋区块被纳入“科尔武资源管理海岸保护区”的海洋保护区范畴，该海洋保护区的目标包括生物多样性保护、资源管理促进可持续利用和推动区域可持续发展。2009年，海岛自然公园建设全面启动，初期工作包括任命主管、配置资源、开展公园管理和咨询议会，后期陆续有来自地区、地方政府和主要利益相关者的代表加入。政府立法规定，所有海事活动必须经海岛自然公园许可，并颁布一些限制条款，包括禁止长线垂钓、拖网、深水张网和10 m以上船只进入保护区水域；这些条款限制大型渔船在海洋保护区范围内作业，但不影响小规模渔业的发展。

4 不同海洋保护区管理模式的比较

4.1 社区主导型海洋保护区管理模式

众所周知，社区对海洋保护区目标的赞成和理解能够促使其支持和参与海洋保护，并保障预期目标的切实可行。“石斑鱼小巷”海洋保护区旨在促进旅游业发展，最终推动岛上整体经济发展。石斑鱼作为旗舰物种在吸引大众的同时，也提供了有形的、具有标志性的保护目标，而小规模的、近海的海洋保护区也为海洋保护执法提供了便利。研究表明，小型海洋保护区在石斑鱼的长期保护方面卓有成效[7]，石斑鱼已经可以作为栖息地保护的代言[8]，这一积极成果也体现在潜水游客数量的不断增加。此外，由于外界对其海洋保护成效的认可，社区居民自豪感有所提升。这些因素，加上地方利益相关者的参与，间接保障了当地居民对海洋保护的支持、参与和高度配合。

与此同时，“石斑鱼小巷”海洋保护区具有规模较小、与其他保护区缺少联系、无法提供充足的生态保护等社区主导型海洋保护区普遍存在的缺陷[9]。此外，这类海洋保护区旨在保护物种及其栖息地，却无法为其提供法律保障，也引发研究者们对相关外部威胁的关注。社区主导型海洋保护区对自然资源的管理被公认为是自下而上的激励机制，有些保护规划者提议将其与政府举措相结合以解决法律问题[10]；但应注意必须与地方利益相关者做好协商，避免使其误认为被剥夺了权利，从而导致配合度降低。

4.2 政府主导型海洋保护区管理模式

与社区主导型相比，科尔武海岛自然公园的保护措施更科学、目标更清晰，包括海洋生态保护和海洋资源可持续利用。科尔武海岛自然公园将亚速尔群岛最大的海洋保护区包含在内，其取得成功的关键因素主要包括：①其保护能力得到一些著名国际机构的公认与支持；②强大的法律基础保障其法律效力[11]；③其是旨在大面积保护海洋环境的海洋保护区网络的一部分。

社区与利益相关者共同进行海洋保护区管理，有利于确保海洋保护区满足多方行为主体的不同利益[12]，同时制定社区充分理解并自愿承担的明确的保护目标[13]。目前科尔武海岛自然公园的立法明确利益相关者能够代表咨询议会，但议会并不参与管理计划的制订。参考以往情况，鼓励科尔武居民多参与海洋保护是可能的，尤其值得一提的是，其与专业利益相关者共同进行的海洋保护成效卓越并受到广泛认可[14]。尽管大多数利益相关者支持科尔武海岛自然公园，但多数人对其能否实现表示怀疑，担心其同许多其他欧洲海洋保护区一样，只是“纸上保护区”[15]。这一消极看法源于海洋保护区的建立过程极为复杂，受不同政策影响，不同级别管理主体的管辖权相重叠；而这些官僚机构和政客对海洋保护认识不足所引起的问题，普遍存在于全球的海洋保护区[16]。

5 借鉴与启示

国家海洋局印发的《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》(2015—2020年)为“十三五”期间的海洋生态文明建设提供了路线图和时间表。海洋保护区是构建我国海洋生态文明体系的重要内容之一，也是海洋生态文明建设的重要载体和动力[17]。以保护海洋生态、促进海洋社会和经济发展、推动海洋文化建设为目的的海洋保护区建设，是对海洋生态文明建设的有力阐释[18]。

5.1 须具备建立海洋保护区的逻辑思维

许多参与科尔武海洋保护的专业利益相关者认为，海洋保护区的建立过程遵循知识和信息的逻辑顺序，初期过程以积累知识为主，然后进入计划阶段，最终进入更高级的规划阶段即立法。20世纪90年代科学研究项目数量的增长，被认为对提供海洋保护区建立、管理、监测和公众参与的基础数据具有不可替代的重要意义。也有人指出，尽管受“不同利益和资金机会”的影响，这些项目始终遵循“知识积累的逻辑长线”。

5.2 社区层面须提升公民参与意识

海洋保护区在建立过程中产生的积极影响多与社会因素相关，包括社区居民的态度、社区和学术研究人员的互动以及公众的积极参与等。①专家学者和政府官员对当地社区的描述是“对本区空间、海洋和领土持有积极的保护态度”“愿意改变现状”以及“对保护措施高度配合”；②学术研究人员和社区之间形成的关系被认为是有益的，不仅能增加海洋保护区建立过程的可信度，也有助于向社区及时传达信息；③公众参与的积极成果(尤其是MARE项目)主要包括传达给社区和利益相关者的详细的海洋保护知识、政府与利益相关者的对话以及政府与社区共同制订科尔武海洋管理方案。

5.3 政府层面须提高制度执行力度

科尔武海岛自然公园被认为是进行海洋保护的强大综合管理手段，所有利益相关者都对其非常青睐。然而海洋保护措施执行滞后是最常被提及的消极影响，大多数地方利益相关者认为自然公园内的海洋保护区“从未真正实现”。学术研究人员尤其担心的是，科尔武海岛自然公园海洋保护措施执行的滞后，有可能导致社区和居民对有关保护措施的不信任和质疑，从而“减弱社区对后期保护措施的责任感和执行动力”。同时，环境保护所必需的基础设施、装备和人力资源等缺乏资金保障，也是严重阻碍海洋保护区保护措施执行的主要因素。

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MarineProtectedAreaManagementPatterninCorvoIslandandItsIllumination

YING Xiaoli1，CUI Wanglai2，YU Xianjiong1，LIU Chao1

(1.Marine Science and Technology College,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China；2.Economics and Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China)

Marine protected area (MPA) is a key issue that international community focus on.The MPA management in Corvo Island encompasses community-led and government-driven approaches and represents an important case study of MPA management in remote small islands of developed countries.This paper introduced the general situation of Crovo Island,expounded the community-led and government-driven MPA management patterns in the Crovo,and then made comparative analysis on the positive and negative aspects of two different MPA management patterns.Drawing on Crovo’s experience,the paper made several suggestions on MPA management in remote small islands in China.

Crovo Island，Marine Protected Area，Remote island，Island protection，Ecological island and reef

2017-03-06；

：2017-07-07

国家社会科学基金项目(12BZZ035)；国家海洋公益性行业科研专项经费项目(2013418009).

应晓丽，硕士研究生，研究方向为海岛规划与综合管理

崔旺来，教授，硕士，研究方向为海洋管理政策与技术

P74

：A

：1005-9857(2017)08-0044-05