朝阳县小型农田水利工程产权制度改革探讨

2017-03-04赵玉静

黑龙江水利科技 2017年12期

赵玉静

(朝阳县乌兰河硕蒙古族乡水利水保站，辽宁朝阳 122632)

1 基本概述

小型农田水利工程的作用就是把水资源引到农田中，用于基本农田的灌溉工作，是灌溉工作过程中的最后一个步骤，小型农田水利工程涉及面广，数量众多，对农业生产和农民生活有着巨大的影响。大多数在中国的小型水利工程是在中华人民共和国建国初期建立的[1]。当时，国家技术落后，建设水平不高，设施的使用寿命不长。小型农田水利建设的目的就是提高农产品作业区的生产水平，改造自然环境，提高农业生产和农民生活条件。大多数的小型水利设施由政府所有和集体所有，中国农村的家庭联产承包责任制，农民家庭种植分离，水利设施属于集体和农村的实际情况有一些不适。鉴于此种原因，朝阳县也积极进行小型农田水利工程产权制度的改革，面对改革过程中存在的各种问题，加以研究，提出可行性举措，进行小型农田水利工程产权制度改革[2]。

2 小型农田水利工程产权制度改革存在的问题

朝阳县在进行小型农田水利工程产权制度改革中，采取了承包，股份分割等各种各样的措施，取得了一定的成效，但在产权改革过程中也遇到了很多困难[3]。

2.1 产权改革涉及面大，改革进度不平衡

虽然在县水利部门的推动下，各级水利部门依据当地实际情况进行了产权改革，但在改革过程中，也存在改革不彻底，改革工作停滞不前的情况。导致这种情况的主要原因是部分小型农田水利工程被破坏严重，相关配套设施工程不完善，小型农田水利工程受益不大，水资源污染严重的[4]。这些原因在各乡镇屡有发生，就直接导致各地小型农田水利设施产权改革推进进度不一，改革不平衡。

2.2 工程本身特性的影响

小型农田水利工程在地域上具有唯一性，在性质上具有公共用品属性，小型农田水利工程为农民公共使用，水利工程从引水源头到流进水利设施，从渠道运输到最后到达田间地头，整个过程全为开放式环境，水渠的漫长，水利工程数量众多，就导致经营者无法全面的对水利工程进行监管，承包水利工程的成本和效益是不成正比的，这也导致民营资本进入小型农田水利设施建设和管理上的不情愿，也是产权改革的一个关键问题[5]。工程技术管理缺乏，监督机制不完善。在小型农村水利工程产权改革之后，部分工程所有者对水利工程的管理缺失，也没有相应的专业技术人员针对水利工程进行维护。忽视小型水利工程安全运行所必要的制度建设，不重视日常堤坝的防汛加固，对水利工程的维修改造，后期扩建方面也是关注甚少。政府部门在转让产权之后，也是忽于监管，对后期承包合同的执行没有监管到位，造成水利设施的损坏，老旧问题严重。

2.3 水商品市场发展缓慢

水商品市场发展缓慢也是产权改革过程中的一个瓶颈。水商品市场发展缓慢主要存在以下4个主要的原因，①水资源的产权所有不明确。宪法规定，中国大地水资源归国家所有，但国家是个抽象的主体概念，但无实质产权所有人，这种原因就直接导致针对水资源的保护没有一个明确的产权责任主体，这也是水资源供给制的弊端长期无法根除的主要原因，用水无成本，也就造成水资源利用程度不高。②水资源所有权属于政府所有，但水资源所有权和经营权没有得到有效的区分[6]。水资源经营单位没有和国家政府分别开来，利用国家投资建设的水利工程基础设施进行相关经营工作。在这种情况下相关经营企业地区就没有对经营成本进行核算，控制经营成本，这样就造成水资源经营单位收益不高。③不同地区之间存在着行政区域的划分，个行政区域对水资源封锁现象比较严重。在不同地区之间进行水资源优缺互补的进程中，价格评估体系和补偿制度不完善，这样对水商品在市场上自由流通造成了很大的束缚。④政府在拥有水资源所有权的基础之上，对水资源的开发工程方面形成了垄断，国有水资源经营单位依赖国家的投资进行经营，这种经营方式也就限制其他性质资本进入水资源经营市场。对水资源的商品化进程改革造成严重的阻碍。

2.4 多龙治水的现象

多龙治水的现象仍然存在。在水利工程资源管理上面存在着不同的管理组织制度和形式，这样就导致多龙治水现象的存在[7]。①中央针对全国水利工程资源统一管理，河流全区域，跨区域治理。而在地方政府层次上面，地方政府对境内的水利工程进行管理，这样的重叠管理就造成了管理重叠的问题，针对水利工程的管理责任分工不明确，造成不同区域之间的水利部门，不同政府层次水利部门之间在进行水利设施建设和后期维护的时候互相推卸责任。②城乡之间，管理机构的不同造成的问题。在农村地区，是水利部门针对境内的水资源引流，管道运输，水库管理等工作，而在城市供水问题由城建部门负责，这就导致在城乡携手防汛，治理水资源污染的工作过程中存在矛盾，甚至为了水资源，城乡不同的水利管理部门相互掠夺水资源，粗放型开发水资源，形成了一定的矛盾。

3 水利工程产权制度探索

随着农业生产水平的提升，对小型农田水利工程进行产权改革是盘活资金，科学有效的建立维修水利工程以及完成水利工程运行维护的重要举措。针对水利工程产权改革过程中存在的问题，朝阳县在产权改革方面进行了深入的探索[8]。

3.1 明确改革目标

朝阳县明确了水利工程产权改革过程中的改革目标。充分发挥市场的作用，利用承包，拍卖，招商等等一切灵活的方法对现存的水利工程产权进行改革，改善以往的产权所有形式和管理模式。水利工程所有者有对水利工程的建设投资的责任，对水利工程的养护维修也负有责任，但同时水利工程所有者也享有对水利工程的经营权，以及享受水利工程带来的受益，真正做到投入、管理、经营三位一体，责权到人，形成水利工程建设和运营的良好循环[9]。

3.2 坚持五项原则和六个关系

在水利工程产权改革中要坚持五项原则，处理好六种关系。五项原则为：保障国家利益，确保国家财产不受损失；坚持投资，管理，经营，受益一体的原则；坚持因地制宜原则，根据不同的地理环境和水文状况，合理的进行水利设施建设和改革指导；在改革过程中坚持公开，公正，公平的原则；依坚持法治水的原则，不可违法乱建，违法招标等。处理好四个关系分别是：三种权利(所有权，管理权，经营权)的关系；政府，集体和农户的关系；水利工程产权改革和农村改革的关系；当前和长远的关系。

3.3 强化措施，确保改革正常施行

在水利产权改革过程中，朝阳县政府部门多次召开水利改革专题会议，成立改革领导小组，统一领导组织全县的水利工程改革工作。改革领导小组对产权改革进行详细的部署，在群众中广泛的宣传，推动小型农田水利工程产权改革。朝阳县也制定了一些改革办法，对水利工程产权改革过程中的具体问题做了详细的书面解释。对全县的产权改革活动形成了巨大的推进作用。

3.4 推行流域管理体制，加强水资源管理

针对水资源流域管理，中央出台了《中华人民共和国水法》，实行流域管理和行政区划管理共同运行的体制。在朝阳县，成立了流域管理站，每个站点配备充足的水利工程管理人员，打破了以往县内各乡镇分离自治的局面，流域管理站从一个新的高度，新的层次整合全县水资源，人力资源，物力资源，发挥了水利工程的最大功用，让流域内水资源对农业生产和社会经济发展形成强有力的支撑[10]。