海河水利发展简述及启示

高建文

（水利部海河水利委员会，天津300170）

海河水利发展简述及启示

高建文

（水利部海河水利委员会，天津300170）

海河流域具有漫长的历史，粗线条梳理了海河水系形成过程、海河流域防洪排涝发展历程、农田水利发展历程、水土资源保护历程、水利管理发展历程等基本情况，并从中得到了几点启示。

海河流域；防洪排涝；农田水利；资源保护；启示

海河流域自古就有人类活动。人类从怕水到用水、爱水、护水、节水、赏水，经历了漫长的过程。《海河志》对海河的形成发展，历朝历代和各专业领域对水资源的开发利用情况进行了详细记述。在学习《海河志》过程中，为了便于理解，把其主要内容进行了粗线条的勾勒，并从中得到了一些启示。

1 海河水系形成过程

1.1 属黄河水系阶段（公元1世纪之前）

商周以前，共工氏“堕高堙庳”和大禹治水播九河都是在古黄河流域，但其大部分地区属今海河流域。据《山海经》《尚书》等古文献记载，古黄河流经今海河流域，从天津附近入渤海。海河流域的漳河、滹沱河、永定河、滦河等河流基本形成。商周时期，黄河流经海河平原，最北支为主流，由天津南部入渤海。今海河水系中大清河及其以南各河均流入黄河，属黄河水系；以北永定河和潮白河分流入海。战国至西汉时期，中国经济中心向东转移，各诸侯国相继筑堤，“壅防百川，各以自利”。黄河下游漫流区日益缩小，九河逐渐归一。由于堤防约束，河床淤高，周定王五年（公元前605年），黄河再次大改道，从沧州东入海，今漳河及以南水系入黄河，大清河、子牙河摆脱黄河控制，分流入海。此阶段，海河水系受黄河影响较大，难以形成独立的水系。

1.2 海河水系初步形成阶段（约公元1—6世纪）

公元11年，黄河发生一次大的改道，继续南徙。东汉汉明帝派王景治河，将河、汴分流，黄河沿今约徒骇河从滨州入海，并维持了大约800多年没有大的改道。此时，除卫河流域的大沙河和淇河入黄河外，其余海河水系支流已均不入黄河，这就为海河水系的形成提供了基本条件。

东汉末年，曹操为进攻袁绍余部，在淇河入黄河处修筑枋堰，“遏淇水入白沟，以通粮道”，致使白沟离开黄河水系，纳入海河水系。曹操为北征乌桓，消灭袁尚残余力量，组织修建了平虏渠、泉州渠和新河。平虏渠南起滹沱河畔的青县，北至泒水的独流镇，全长约50 km，沟通了滹沱河和泒水，二水汇合后称清河。泉州渠从清河北岸（天津以东）向北穿过白河下游，到今宝坻附近与潮白河相接，全长约100 km，沟通了清河和潮白河水系。不久，白河改道，正式汇入清河系统。新河从潮白河与泉州渠汇合处的北面向东穿过州河、陡河、沂河东流，汇于滦河，将滦河纳入海河水系。

黄河南徙与曹操修建的河渠工程的完成，海河第一次出现众流归一的扇形水系格局，使海河水系在中国有文字记载的历史上第一次宣告形成。因此，北魏郦道元在《水经注》中记载：“清、淇、漳、洹、滱、易、涞、濡、沽、滹沱同归于海。”这是海河水系形成的有力证据。但海河水系形成之初，由于战乱不断，渠堰堤坝多用于战争，各河系之间的联系极不稳定。到郦道元作《水经注》时，南北水道之间的联系已经中断，海河水系暂时处于解体状态。

1.3 海河水系再次形成阶段（6—12世纪）

隋朝时期，为将关东和江南货物运抵关中，兴建了永济渠等运河。永济渠由沁水连接黄河，再利用曹魏旧渠，由西南向东北，贯穿整个海河平原，穿大沙河、淇河、安阳河、漳河，把漳河纳入海河水系，向北穿滹沱河、拒马河，到天津后折向西北达北京，通白河、永定河。永济渠全长1 000 km，在天津附近入海。至此，海河水系再次形成。但刚刚修成的大运河尚未发挥作用，隋朝就已灭亡。唐代，出于军事和经济考虑，永济渠得到疏浚和维修，并开挖了若干侧向支渠和减河，既保持了航道的畅通，扩大了水运交通网，又分泄了洪水，减轻了防洪压力，较好地发挥了运河的作用，保证了长安的物资供应和国家的经济安全。唐朝文学家皮日休在《汴河铭》中曾对大运河作了如下评述：“在隋之民不胜其害也，在唐之民不胜其利也”。唐末至北宋初年，黄河略北移，由无棣入海，对海河水系影响不大。为了边防需要，北宋实施了河渠疏浚和洼淀沟通，形成了东西三百余里、南北五七十里河淀贯通的“屯田防线”，使其“深不可以行舟，浅不可以徒涉”，达到了以水戍边、以水养地的目的，从客观上加强了大清河与周边水系联通。北宋庆历八年（1048年），黄河从濮阳附近向北决口，自天津附近入海。此后80年间，黄河一直在无棣至天津之间游荡，对海河水系影响较大。这种局面至1128年，黄河南下夺淮入海后才结束。金代，黄河数次决口，河患较重，但对海河水系结构影响不大。

1.4 海河水系成熟稳定阶段（13世纪至今）

元定都北京后，为解决南粮北运问题，多方设法沟通南北内河运输线。在隋唐运河的基础上，郭守敬分别于1262和1275年，对海河流域内的通惠河和会通河的水道和地形进行了一系列勘测和规划，至1293年，两段水道完成，京杭大运河全线贯通。这两段的长度只占大运河全长的十分之一，但这两段工程量很大，技术比较复杂。它们的凿成和通航，开创了元明清三代南北运输线的基本格局，也进一步稳定了海河水系相互沟通和集中入海的基本格局。明清时期，非常重视漕运的作用，对大运河进行了积极的维护。明朝还修建了从曹州到徐州250多km的黄河北大堤，且每逢黄河泛滥，政府都会堵北堤，放南堤，以保证大运河漕运的通畅。由此，黄河对海河水系的影响被人为控制到最小状态，海河水系得以独立发育并不断成熟。为了漕运和防洪的需要，元代以来，直至新中国成立后，都进行了不同规模的河道治理。这些治理工程在发挥一些局部效益的同时，河流淤决改道也时有发生，海河流域各子河系之间相互袭扰，造成永定河、北三河、滹沱河、滏阳河、漳河、徒马河等干支流都发生了一些局部的动态变化，但这并不影响海河水系作为一个整体水系的成熟稳定。

2 海河流域防洪排涝发展历程

海河流域防洪古已有之。远古时期，地广人稀，为防洪灾，人们大多避水而居。古代关于共工“壅防百川，堕高堙庳”和“鲧障洪水”的传说，正是对这种防洪方式的描述。到大禹治水已有了很大改进。禹因水以为师，根据水流运动的客观规律，因势利导，疏浚排洪播九河，收到了“水由地中行，……然后人得平土而居之”的效益。在治河技术上使用了“左准绳，右规矩”，出现了原始的测量工具。

春秋时期，各诸侯国为防止黄河水患，开始修建堤防以自利。随着生产发展和人口增加，土地越来越紧张。处在黄河下游的齐国逐渐将黄河支流填平，用于耕种，只留下一条主槽通海。由于堤防约束，河床淤高，黄河决徙不断。至西汉末年，河滩内出现许多村落，居民修筑直堤保护田园；堤防加高，河床成为地上悬河，而决溢加频。至东汉王景治河，黄河已溃决散溢60多年。王景经勘测选择了一条相对比较低洼合理的流路，将河、汴分流，并在黄河修筑了千里长堤，在下游安排了多个湖泊洼淀用于蓄滞洪水，保证了黄河近千年不改道。

至魏晋时期，已能很好地处理引水与防洪的关系。刘靖父子在永定河出山口以石笼设戾陵堰，水门在北岸，有闸门控制，连车箱渠，只在平流时引水，洪水则跨堰溢流，并在北岸修建了护岸和堤防。

隋唐时期，海河流域的防洪主要是保证运河顺利通航。当时，海河水系的漳河、滹沱河、唐河、拒马河、永定河、白河均汇聚到天津附近抢夺入海，造成汛期洪水宣泄不畅，影响通航。经过长期调查研究和摸索，在永济渠以东开挖了减河，并增辟新的入海口；在永济渠以西地区，利用大量的淀泊滞洪，减轻洪水压力，并在重要的河段增筑堤防。开挖的减河主要有阳通河、毛河、靳河、浮河、无棣河、明沟河、鬲津河、徒骇河、马颊河等。这些减河兼具排涝功能，辅之以羊令渠、千金渠、万金渠、通利渠、木刀沟等排涝渠道，平原排水体系比较完善。为保护河堤不受冲刷，还采用了栽柳、砌石等简易而有效的护堤方法。宋辽金时期，海河流域处在战事频发地区，治水的特点主要是加强水系连通，作为战略防御以水设险代兵。

元明清时期，海河流域防洪的重点是保证北京安全和运河畅通。永定河的治理随着北京政治地位的变化而逐渐重要起来。辽代开始有筑堤记载。金代以北京为中都，逐渐修建北京附近堤防，利用河水通漕运。元代定都北京，对永定河系防洪更加重视，堤防从石景山至武清县，总长度已达数百里。明清两代把治理永定河的重点转到了防洪，主要是保护北京免受洪灾，堤防规模更加扩大，质量也大有提高。康熙赐名永定河。清朝前期，对永定河治理方略进行了探讨，主要思想有，一是筑堤束水，以水攻沙；二是主张不治之治，让洪水在宽阔地域散漫落淤；三是主张全面治理，以高斌、高晋叔侄为代表，提出在永定河上游修建水坝，中游疏导，下游畅通河口、修筑堤防、疏浚减河，明确提出了上中下游应该采取的工程措施，这是河道治理思想的一大进步。但因清廷日渐衰落，终难实施。为保京杭大运河畅通，明清时期在北运河修建了筐儿港引河和青龙湾引河、天津河西务凿减水河一道，在南运河上开挖了四女寺减河、捷地减河、兴济减河、哨马营减河等分泄洪水。

民国时期，成立顺直水利委员会，后改为华北水利委员会，商定永定、子牙两河另辟尾闾，并制定了《永定河治本计划》，包括在上游修建水库、中游修减洪工程、中下游整治行洪河道、疏浚尾闾、修建拦沙工程及放淤工程等6项。这些措施仅放淤和疏浚海河较有成效。由于日本侵华战争爆发，大部分未能得到实施。

新中国成立后，百废待兴，水利也迎来了大发展时期。国家提出水利建设总的方向是由局部治理转向流域规划，由临时性措施转向永久性措施，由消极除害转向积极兴利。在此指导思想下，1957年编制了《海河流域规划（草案）》，提出在太行山和燕山出口处建设一大批大中型水库以调蓄洪水，控制径流；中下游适当利用洼地滞洪并整治河道，开辟减河，使各河系自成体系，解决尾闾不畅问题。海河流域“63·8”大水后，在毛主席“一定要根治海河”的伟大号召下，于1966年提出了《海河流域防洪规划（草案）》，明确提出了“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的防洪方针，海河南系按1963年型洪水、海河北系按1939年型洪水进行治理。此后，国务院于1993和2013年批复的《海河流域综合规划》，均沿用上述防洪方针，进一步提出了完善防洪工程体系和非工程体系的措施。截至目前，海河流域已建成大中小型水库1 879座、总库容321亿m3，修筑主要堤防9 000 km，开挖疏浚包括潮白新河、永定新河、独流减河、子牙新河、漳卫新河等行洪河道50余条，修建了海河防潮闸、独流减河防潮闸、永定新河防潮闸等一批防潮枢纽工程，安排了永定河泛区、东淀、文安洼、贾口洼、献县泛区、恩县洼等28个蓄滞洪区、蓄滞洪容积198亿m3，通信预警、指挥协调、调度决策等非工程体系逐步完善。上述水利工程的建设，形成了“分区防守、分流入海”的防洪格局，极大提高了海河流域防洪能力，保障了防洪安全。

3 海河流域农田水利发展历程

海河流域灌溉事业开发较早，在藁城附近发现了商代的水井，渠灌的历史也很久远。

3.1 渠灌情况

据《史记》等古籍记载，战国初期魏国邺令西门豹修建的“引漳十二渠”是中国最早的大型引水灌溉工程，灌区以漳水为源，“溉田五百余顷”，比李冰所筑的都江堰还早160多年。燕国修建的督亢灌区自拒马河引水，方圆25 km，几经废弃，沿用至清初彻底废弃。

西汉初期，开凿了太白渠（位于今河北省石家庄地区），引冶河水入漳河，长75 km，灌溉两岸耕地的同时也发展了航运。三国时期，征北将军刘靖在今北京石景山修建了戾陵堰和车箱渠，引永定河水灌田1万hm2，是开发永定河最早的大型引水灌溉工程。南北朝时修建的督亢陂，引拒马河水灌溉农田达6.67万hm2。

隋初，在今河南省安阳市，修建了广润陂、鸬鹚陂、毛象陂等灌溉工程。唐代，对引漳十二渠、太白渠等古灌区进行了有效的维修和扩展，并以漳河和永定河、白河等为水源修建了一批灌区，其中有代表性的是引泃河水的渠河塘和孤山坡工程。

宋代，王安石变法期间，颁布的《农田利害条约》是中国历史上首部以鼓励与规范农田水利建设为核心的全国性行政法规，农田水利出现了一个建设高潮，陆续修建了一大批渠、井工程，并引滹沱河、滏阳河水淤灌两岸贫瘠、盐碱的土地，有效保障了灌溉，发展了农业生产。

明代，修复和新建了许多灌溉工程，在今邢台附近利用百泉等泉水，开渠建闸21座灌溉农田。清代，系统地修建了房涞涿灌区和民有灌区，并在畿辅地区（今京津冀地区）开展大规模的水利营田，把防洪、除涝、洼地利用等多项水利工程技术结合起来，有天津镇总兵蓝理兴建的“蓝田”，到雍正七年（1729年），天津地区的营田面积相当于明代天津屯田面积的4倍多，潮白河、滦河流域的营田面积也逐年增加；道光年间（1821—1851年），林则徐编制《畿辅水利议》，提出了由政府主导北方地区水利营田，以改变南粮北运的局面，农田水利得到较快发展。

民国以来，编制了《顺直河道治本计划报告书》和《永定河治本计划》，陆续修建了一些灌区，多因日本侵略而停建。截至1949年新中国成立前夕，全流域灌溉面积约86.67万hm2，万亩以上的自流灌区29处。

新中国成立后，党和政府高度重视农田水利建设，经过几十年的不懈努力，建成大中型灌区471个、引（提）水工程1.93万处、调水工程27处、大型灌排泵站21处，有效灌溉面积0.083亿hm2，其中节水灌溉面积446.67万hm2，基本建成了蓄引提灌排等综合措施配套完善的农田水利工程体系。

3.2 井灌情况

海河流域井灌始于4 000年前的龙山文化时期。考古学家在邯郸附近发现了2眼水井，井临近陶窑，直径约2 m，这是我国至今发现的最早的水井。

西汉时期，流域内开始打井灌溉，出现了陶井（井筒由陶瓦衬砌），提水方式由“抱瓮汲水”“桔槔打水”改为辘轳提水，园圃种菜成为专业。

明代，井灌事业有了较大发展，出现了砖井、木井、苇井、土井等不同形式的水井。徐光启所著《农政全书》详细记载了当时找寻地下水源、确定井位和试验评定水质等的方法，井灌有效促进了灌溉事业的发展。

1939年，日伪华北农事试验厂石门分厂打成海河流域第一眼农用机井，井管为钢管，配3英寸潜水电泵，出水正常。

20世纪70年代以来，海河流域连续干旱，各地掀起了打井抗旱的热潮，共打机井约136万眼，其中深井约14万眼，发展了400多万hm2井灌区，保证了粮食的高产稳产。

4 海河流域水土资源保护历程

4.1 水资源保护

海河流域水资源开发利用虽然历史悠久，但大规模开发利用地表水和地下水还是新中国成立以后开始的。海河流域多年平均水资源利用量370亿m3。结合防洪抗旱修建了大量水利工程，同时修建了引黄、引滦、南水北调等大型引调水工程。这些由水库、湖泊、河道、水井等水利工程提供的供水能力已达434亿m3，开发利用率超过100%。水资源的高强度开发造成了河道断流、湿地萎缩、污染严重、河流水生生物多样性下降、地下水超采、入海水量减少等一系列生态环境问题。

20世纪70年代以来，海河流域水资源保护工作开始提上日程，随着1980年水利部海河水利委员会的成立，海河流域水资源保护工作走上正轨。截至2007年，全流域建成污水处理厂121座，处理能力38亿t，19个城市地表水源地和46个地下水源地划定了保护区，建立了较为完善的水环境监测体系和科研体系，综合实施河道保护、湿地修复、水源地保护、生态补水、污染水体生态修复等各类工程500余项，基本遏制了海河流域水生态环境整体恶化的态势，局部有所好转，但任务依然艰巨。

4.2 水土保持

海河流域水土保持的历史，可以追溯到西周时期。当时，地广人稀，技术水平低下，人们没有必要也不可能开垦大量土地，但先民们已经有了平整土地、保护水土、封育山林的朴素思想。战国时期，随着封建制度的确立，生产力得到解放，人们开始大量开垦丘陵和低洼地区，水土流失日益严重。《礼记》提出“土归其宅，水归其壑”的主张，开始重视水土保持工作。

从秦到鸦片战争的漫长封建历史时期，由于封建帝王大兴土木和战争频繁，使山林破坏，水土流失严重。另外，由于地主阶级土地兼并，农民被迫上山开荒种地滥垦滥牧，加剧了水土流失。同时，农民群众也创造了区田、梯田、闸沟垫地等既能保持水土又能增加产量的水土保持耕作技术。

鸦片战争以后，中国沦为半封建、半殖民地社会，帝国主义者与官僚买办阶级在海河流域内开矿采石、建筑铁路、设立工厂，根本不考虑环境保护，造成了大量弃土、废渣、尾沙，加上滥伐森林，导致水土流失进一步加剧。19世纪30年代，有些知识分子接受了西方现代科学的影响，开始水土保持科学试验。他们吸取“山上开荒，山下遭殃”和“山低一寸（冲刷所致），河高一丈（淤积所致）”的教训，提倡在河流上游大量植树造林。

新中国成立伊始，政府大力推行水土保持工作，海河流域各省都设立了水土保持机构，结合群众当前利益，因地制宜开展了综合治理工作，修建了大量水土保持设施，大大改善了山区水土流失状况；在“大跃进”、三年经济困难和“文化大革命”期间，水土保持工作受到诸多因素影响，出现了很多的起伏和波折；十一届三中全会以后，国家全面恢复了水土保持工作，海河流域在科学试验和编制规划的基础上，大力开展小流域综合治理、重点治理区治理和监督管理，累计治理面积达9.55万km2，大大改善了流域重要水源地和太行山区的生态环境。

5 海河水利管理发展历程

5.1 机构设置

我国水利机构设置由来已久，大致分为三类：一是工部、水部系统的行政管理机构，二是都水监系统的工程修建机构，三是地方水官系统。相传早在舜时期，伯禹作司空，专门负责水利。周代，设水官川衡和泽虞，分别主管河流和湖泊的涉水事宜。秦代，设都水长丞。汉承秦制，西汉设都水长、丞，东汉改为河堤谒者，并设司空掌管“水土事”。从西晋到南北朝，基本沿用这些水利官的设置，只是名称略有改动。隋初，设水部侍郎，后改为水部郎，属工部领导。唐从隋制，至清朝，基本沿用隋制。但明清裁撤了都水监，将其权限中的农田水利划归地方管理、河道和漕运管理则由中央政府派设专职机构。

自金建都北京后，历代中央政府考虑到永定河和南北大运河对国都安全和生存的重要性，逐步在海河流域设置了治河管水的专职官员和机构，具体负责海河水系各河的工程实施和管理。金大定十年（1170年），在滹沱河上创设巡河官员。泰和六年（1206年），在通济渠、永济渠设立巡河官。元代设置了通惠河专职管理机构。明正统六年（1441年），永定河开始有了局部堤防的专门管理人员。清雍正四年（1726年），将永定河分司改为永定河道，总理永定河事务，成为永定河的统一管理机构，北运河、南运河等也相应成立河道机关，直至清末，体制不变。

民国初，设永定河、南运河和天津3个河务局，负责永定河、南运河、子牙河和大清河的治理事宜。1927年，国民政府在海河流域内分别设立了上述四河的河务局。1937年，日本全面侵华，华北地区陷落。1945年后，流域内各省设置水利机构，负责本地区水利工作。

中国共产党十分重视水利建设和河道治理。在抗日战争和解放战争时期建立的各解放区，大都设立了水利机构。新中国成立后，从中央到地方都设立了水利行政机构，并根据防洪抗旱需要，各地都成立了防汛抗旱指挥部。

随着经济社会的发展和客观形势的需要，人们逐渐认识到流域管理的重要性。1918年3月，顺直水利委员会成立，负责海河、黄河流域水利行政工作。1928年9月，改名为华北水利委员会，主要负责华北地区的水利建设事宜。1948年10月，华北人民政府成立了华北水利委员会，下设各河务局。20世纪70年代后，海河流域水资源形势发生重大变化，水资源供需矛盾加剧，因此从流域高度加强水资源规划管理成为共识。在这种情况下，1980年4月海河水利委员会成立，以加强海河水系的统一规划、统一治理和统一管理。海河水利委员会成立以来，全面应对水资源短缺、水环境污染、水生态损害和洪水灾害，统筹协调生活、生产、生态用水，妥善处理中央和地方、上下游、左右岸、干支流的关系，基本保证了水与经济社会的可持续发展。

5.2 水利规划

海河流域系统全面的水利规划工作始于20世纪初。顺直水利委员会编制了《顺直河道治本计划》，其主要内容是拟定永定河上游修建官厅水库及各河中下游河道治理计划，使各河洪水尽量控制在天津外围分泄入海，减轻洪水对天津市威胁。华北水利委员会制定了《永定河治本计划》，提出了上游、中游、下游、河口所采取的比较完善的相应防洪措施。但两者均因政局不稳、经济萧条和日本侵华，而未能付诸实施。

1949年新中国成立后，中央政府提出，今后必须从流域规划入手，采取标本兼治结合、防洪排涝并重的方针，继续治理危害严重的河流。根据这一方针，海河流域在全面查勘基础上，于1957年编制了《海河流域规划（草案）》。该规划是海河流域第一个全面的综合性规划，主要包括防洪、除涝、灌溉、城市供水、航运、水能开发和水土保持等内容，为海河流域掀起第一次流域综合治理高潮提供了依据。在此规划指导下，海河流域防洪、灌溉、排涝体系开始形成。

1963年的海河大水暴露出海河流域防洪体系不完善，特别是各河尾闾不畅、洪水集中天津入海的弊端。1966年，水利电力部海河勘测设计院提出了《海河流域防洪规划报告》，提出了“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的防洪方针，在工程措施上，在完善山区水库方案的同时，开挖、扩大中下游行洪河道，整治蓄滞洪区，以改变海河流域“上大下小、集中天津入海”的防洪格局。在此规划指导下，基本形成了海河流域防洪工程体系。

1980年，海河水利委员会成立后，为应对严峻的缺水问题，组织编制《海河流域综合规划》，规划工作于1986年基本完成，国务院以国函〔1993〕156号文批复。这次规划以“全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲究效益”为指导方针，涵盖了防洪、供水、除涝治碱、水资源保护、水土保持、水利管理等内容，是一部比较全面的综合规划。在此规划指导下，进一步完善了海河流域防洪工程体系，重点区域、重点城市防洪安全得到有效保障；供水安全保障体系的建立，特别是南水北调工程的实施，为海河流域经济社会发展和生态修复提供了有力支撑；流域管理与行政区域管理相结合的管理体制的建立，使流域层面的水资源开发、利用、保护、管理走上了法制化和规范化的轨道。

1998年长江、松花江大水后，中央提出了新的治水方针和治水思路。在水资源管理方面，由满足用水需求为主向节约用水、水资源合理配置和统一管理转变；在水资源保护方面，由水质监测为主向水功能区和入河污染物总量控制管理转变；在防洪减灾方面，由洪水控制为主向洪水管理和洪水资源利用转变。在此指导思想下，海河流域陆续编制了《海河流域近期防洪建设若干意见》《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》《海河流域防洪规划》（国函〔2008〕117号批复）《海河流域水资源综合规划》《海河流域水利保障体系建设近期实施方案》《海河流域水资源保护规划》《海河流域水土保持规划》《海河流域蓄滞洪区建设与管理规划》等规划，流域规划体系基本完善。

在此基础上，海河水利委员会组织编制了《海河流域综合规划（2012—2030）》（国函〔2013〕36号批复），提出到2020年，海河流域中下游地区和重点城市达到国家规定的防洪标准，主要蓄滞洪区能够正常启用；城乡供水和农业灌溉能力显著增强，城乡居民生活用水全面保障；流域主要河流和重要湿地最小生态水量得到保障，饮用水水源区水质全面达标，地下水超采基本遏制，重点区域水土流失得到控制；最严格水资源管理制度基本建立，涉水事务管理全面加强。到2030年，流域防洪减灾体系更加完善，防洪减灾能力进一步提高；节水型社会基本建成，供水安全有效保障；水生态环境恶化趋势基本遏制并有所改善，水功能区水质全面达标，地下水总体实现采补平衡，水土流失有效治理；流域综合管理现代化基本实现。

6 几点启示

6.1 海河水系的形成是自然因素和人为因素相互作用的结果

在自然和人类活动的双重影响下，海河水系经历了附属黄河—初步形成—暂时解体—再形成—成熟的阶段，最终形成现在的海河水系。海河平原中部的天然洼地是古黄河及周围诸河自然汇流之地。黄河以“善淤、善决、善徙”而著称，据统计，在1946年以前的几千年中，较大的改道有26次。改道最北的经海河，出大沽口；最南的经淮河，入长江。黄河就像一条巨龙，游弋在中华大地上。它的龙头在华北平原，在渤海和黄海之间，上下摆动着。当龙头低下时，海河水系得到了自由发展的机会。人们为了经济和军事的需要，修筑堤防，开挖三国运渠、隋唐运河和京杭大运河，把很多原本独流入海的河系沟通起来，形成了完整的海河水系。这期间，龙头会偶尔抬起，打破海河水系暂时的宁静；当龙头复低垂时，海河便又繁盛起来。这充分体现了海河水系的形成是自然因素和人为因素相互作用的结果。自然因素是基础，人为因素是主导。在两千多年的时间里，人们顺应自然规律，尤其是遵从黄河的发育规律，人为改造海河的发育，使之更加符合人类的需要，在一定程度上做到了趋利避害，人与自然和谐相处。

6.2 海河流域水资源开发利用经历了渐进式过程

兴水利，除水害，是历朝历代实行仁政、发展经济、安抚天下、获得民心的重要基础性工程。随着人类社会的发展进步，水资源开发利用也经历了从少到多、从弱到强的渐进式历程。远古时期，中国连续出现特大洪水，人们避水而居。此时的主要任务是防洪，大禹治水播九河，疏堵结合抗洪水，终于平息水患。这种抗洪的思路在后世的防汛除涝工作中得到了较好的应用。从奴隶社会到封建社会，社会生产力低下，水资源的主要开发利用方式是农业灌溉。自汉末开始，水运逐渐发达，成为水资源利用的另一种重要方式。灌溉和水运对水资源的影响非常小，造成的生态环境影响可以不考虑。但另一方面，统治者砍伐树木，修建宫殿，造成的水土流失非常严重，为后世的水土保持工作增加了相当难度。近现代以来，尤其是新中国成立以来，海河流域水利建设取得巨大成就，经济社会迅猛发展；同时，水资源开发利用的强度猛增，从地表到地下，从地上到天上，从流域内调配到流域外调水，从常规水到非常规水，水资源开发利用率已超过100%，水资源、水环境、水生态的欠账越来越多。习近平总书记讲，长江要搞大保护，不搞大开发，拿不准的先缓一缓。海河尤其应该如此。人与自然和谐相处，是一个永恒的命题。

6.3 海河水资源保护与水生态修复如何突破

生产力决定生产关系，经济社会基础决定上层建筑。在人与水的关系上也是如此。在以防洪和水资源开发利用为中心的阶段，海河流域建设了完善的水利工程体系，发挥了巨大效益，但同时也造成了“有河皆干，有水皆污”的被动局面。随着经济社会的发展，人们对水生态环境的要求越来越高，水资源保护和水生态修复逐步转变为水利的中心工作。在现状防洪和供水工程体系下，如何开展水资源保护和水生态修复工作，是摆在人们面前的一道难题。近年来，有关部门组织开展了一些科学技术研究工作，在基础理论和关键技术上已经取得了突破。现在，实施的关键问题有三，一是政府的意愿问题，这要涉及到经济发展方式的转变，影响目前经济数量的增长，谁会为了环境而牺牲发展？二是谁出钱的问题，这需要大笔投资，且主要是公益性支出，得到的是环境效益和社会效益，谁肯为此买单？三是体制机制问题，中央和地方之间、各有关部门单位之间行政协调成本高、效率低，如何协调相互之间的利益矛盾？破解的方法有两个：一是中央顶层设计，加强协调，制定政策，增加投资；二是选择经济发达、问题严重、意愿强烈的地方（河系）做试点，全面治理，综合施策，取得经验，逐步推开。

6.4 流域管理有待进一步强化

至20世纪80年代，我国七大江河流域陆续成立了流域管理机构，推行了以流域为单元的水资源统一管理。在实践基础上，我国1988年《中华人民共和国水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并进一步明确了流域管理机构的法律地位，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。多年来，流域管理机构较好地履行了规划、指导、管理、监督、协调等职责，发挥了应有的作用。但在流域综合管理上还存在权威性不强、协调机制不顺等问题，需要进一步加强和完善。可参考法国等流域管理模式，探索建立由国家高层主导建立的各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议事协调机制，由中央政府、地方政府、用水户和公众代表按照一定比例构成，通过定期召开会议，引导流域水政策方向，主要负责制订流域水政策和水规划、制定水量分配方案和水污染防治行动计划、建设水生态与水环境安全保障体系、决定大型水利工程建设、建设协调协作机制等并监督实施。现在的流域管理机构作为其办事机构，承办具体组织实施工作并对其负责。

TV882.8；K20

A

1004-7328（2017）04-0064-07

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.04.020

2017—04—05

高建文（1975—），男，高级工程师，主要从事水利科技管理工作。