法阈约束视角下农地产权抵押融资的路径探讨

罗永明，罗荷花

（湖南农业大学经济学院， 湖南 长沙 410128）

法阈约束视角下农地产权抵押融资的路径探讨

罗永明，罗荷花

（湖南农业大学经济学院， 湖南 长沙 410128）

农地产权抵押融资是当前农村金融改革中的重要研究方向，从我国当前农村金融发展路径来看，经济法律的滞后性是阻碍农地产权抵押融资开展的掣肘。为探索农地产权抵押融资的出路，分析了产权视角下我国农村土地改革路径和现行法律对农地产权抵押融资的约束，提出了建立专门法律和完善修改相关法律，规范建立专业化农地产权价值评估机构，银企加强协同合作，推动确权工作开展，规范农地流转经营制度，加大农业保险覆盖范围等四方面的建议。

农村金融；产权抵押融资；法律约束

农村金融是农村经济发展的核心，是促进新农村发展建设的关键所在。截至2017年第一季度末，我国银行业金融机构涉农贷款余额累计已达29.2万亿元，同比增长了8.9%，可见金融机构支农惠农的力度不断增大，农村普惠金融得到了进一步的发展。但是，由于我国长期以来城乡二元体制发展的趋势，导致农村金融具有特殊性。在农村金融市场上，存在着农户和村镇银行“双向惜贷”的矛盾，即由于缺乏抵押担保，农村金融机构面临着极大的信息不对称的风险，不愿将贷款发放给农户，而是倾向于将贷款流入城市；与此同时，农户在金融市场中处于被动地位，其在缺乏抵押品以及其贷款本身具有“小、频、急”的特征下，主动向金融机构申请贷款的积极性不高。由此可见，农村金融供给与需求错配的掣肘不但损害了农户的贷款用资权益，而且有悖于农村金融机构“农村资金服务农村”的根本宗旨。其中，阻碍农村金融市场发展的重要原因在于农户贷款抵押品不足以满足金融机构的要求。

那么，如何破解农村金融市场中抵押品不足的难题就成为了发展农村普惠金融的着力点。由于农业生产的风险性大，加之农户缺乏除农业外的其他抵押品，由此农地产权能否抵押融资也成为了学者争议的对象。农地产权抵押融资，指的是农户用承包土地的经营权向金融机构进行抵押来获取资金的借贷行为。早在2008年，中共中央《推进农村改革发展的重大若干问题的决定》中就提出要建立土地承包流转经营权市场，允许农户流转土地[1]。肖诗顺[2]对农地产权充当抵押品的可能性做出了分析，其运用产权实证模型论证了农地产权具有可分割性、排他性以及一定程度上的弱转让性，因而得出了农地产权可以作为抵押品的结论。在农地产权抵押的可行性方面，罗剑朝[3]认为农村的产权抵押是缓解农户抵押担保难的有效途径，同时能够扩大农村金融信贷规模，提高金融的服务效率；田静婷[4]从经济法的视角出发，认为农村土地权利的制度建设是农村立法变革的核心问题，但是农地产权不明晰、农地产权交易市场滞后以及法律供给不足制约了权利建设；王筱琴[5]在总结丽水农地产权抵押融资约束时也认为农地产权抵押融资面临土地流转经营权作为抵押物期限过短的法律障碍；李宏伟[6]认为农地产权融资关系到了农村金融的可获得性，但是现行法律法规与其存在矛盾以致农地产权在抵押融资中缺乏独立的法律依据。

通过上述学者对农地产权抵押融资可能性与可行性的分析，可以得出农地产权融资抵押融资具有普遍的可行性，但是在执行过程中受到法律法规的约束。基于此，本文拟对我国土地的改革路径进行总结，并对当前制约农地产权抵押融资的法律进行具体分析，并在相关分析上提出政策建议，旨在缓解现行法律对农地产权抵押融资的制度性约束，促进农村金融市场的稳定发展。

1 我国农村土地改革历程

研究我国农村土地制度的历史改革路径是进行农地产权分析的基础，同时有助于为农地产权抵押融资提供理论依据。总体来看，新中国成立以来，我国农地制度经历了三次历史性变革。第一阶段是土地私有制时期。1952年，新中国对建国前的土地制度进行了深刻的改革，土地由封建地主所有转变为农民私有，消灭了封建剥削制度，中下贫农占有了全国耕地和其他生产资料90%以上，在这种土地制度下，农地作为农户的私有物品可以自由转让租赁与流通。第二阶段是土地集体所有时期。在私有制下，小农经济土地私有的局限性逐渐暴露，1956年，国家已经通过三大改造实现了农业生产资料的变革，随后人民公社运动大规模展开并迅速蔓延至全国，私有土地制度也向人民公社集体所有的土地制度过渡。从农地产权角度来看，集体所有制下的农地产权得到了较大的弱化，土地已经失去了租赁流转功能。第三阶段是家庭联产承包责任制时期，也是我国延续至今的农地制度。在农地集体所有制下，农户生产积极性不高，安徽凤阳小岗村率先打破这一土地制度，开创了包产到户的先河。改革开放初期的承包责任制的本质是集体所有、家庭承包经营的两权分置土地模式，农地产权在集体所有的基础上有所强化。直到2003年出台的《农村土地承包法》的实施，土地流转才得到法律的认可。关于农地产权抵押融资的问题，党的十八届三中全会中明确提出了赋予农地抵押的权利[7]，2017年党的中央一号文件也明确提出了深化推动承包土地经营权抵押融资贷款的试点，由此看来，我国农地产权抵押融资的条件已经日趋成熟，农地抵押融资也将成为促进农村金融市场发展的重要动力。

2 现行法律对农地产权抵押融资的约束

从上述的分析可以看出，在经济学的视角下，赋予农地产权抵押融资权已经成为了促进农村金融市场发展的关键点，但是现行法律相对于经济学具有滞后性，即我国当前农地产权抵押融资的推广实施仍然受到经济法律的约束，其中经济法律主要包括《担保法》与《农村土地承包法》。

《担保法》第三十七条第二项明确规定：耕地与宅基地、自留山和自留地等归属于集体所有的土地使用权不能作为财产进行抵押，而可以作为财产进行抵押的农地为贷款人依法承包的并且经过发包人同意抵押的荒沟荒滩、荒山荒丘等荒地的土地使用权。从《担保法》的此条规定来看绝大部分的土地产权不能进行抵押融资，而能够进行抵押融资的土地产权为荒地产权，抵押价值不高，难以从金融机构获得贷款。同时，担保法司法解释第五十二条对农地产权抵押进行了进一步的解释，规定贷款人将农作物与农作物所在的土地的使用权同时进行抵押的，土地使用权部分进行抵押是无效的，不受到法律保护。这也就意味着，农地产权抵押融资在法律上界定为非法，即使目前已经进行农地产权抵押贷款的试点工作，但是其在法律上难以得到保障。

《农村土地承包法》第三十二条指出，通过家庭承包形式获得的土地承包经营权能够依照法律进行出租转让或者其它的方式流转，但是没有明确界定农地产权是否具有抵押功能。而在其第四十九条中明确规定，通过拍卖协商招标等方式承包的农地，可以进行抵押。通过这两条法律的对比发现，当前的《农村土地承包法》对一般性的农地产权是否能够抵押的界定比较模糊，其不足以保障农地产权抵押融资能够继续合法化推行。

3 农地产权抵押融资的路径建议

3.1 消除农村产权抵押融资的法律约束

从《农村土地承包法》和《担保法》等法律可以看出，我国农地产权抵押问题的界定依然不明晰，各种法律法规之间并未形成统一的规定[8]。因此，从国家层面来看，第一，应该专门建立《农村产权抵押融资法》，从根本上对农地产权抵押问题作出规定；第二，要借鉴其他国家的发展经验，适当修改《土地承包法》与《担保法》等相关法律法规，在一定程度上赋予承包人的农地处置权。从地方层面来看，第一，人民法院系统应积极响应国家法律，为农地产权抵押融资进行司法保障与政策保障，兼顾农户与农村金融机构的利益，保障农地产权抵押融资的合法性；第二，地方政府要在国家政策的基础上因地制宜地进行农地产权抵押融资试点，规范当地产权抵押的流程与实施细则，对农村金融机构采取适当的倾斜政策，对农户扩大宣传，鼓励农户向正规农村金融机构进行融资。

3.2 规范建立专业化农地产权价值评估机构

当前，由于农村金融机构与农户之间信息不对称问题的存在，农户在抵押融资方面处于被动地位。同时，我国目前缺乏专业化的农村产权价值评估机构，而价值评估通常由地方政府与金融机构博弈决定，这就导致了农地产权价值被低估的可能性增大，因此会使得农户融资金额有所减少。为打破这一掣肘，应该建立专门的第三方农村产权评估机构，做出正确的农地产权价值判断，真正使得抵押品的价格市场化，这样才能缓解农户的惜贷情绪。

在农地产权价值评估的具体实施过程中，评估机构要有针对性地做出农地产权价值判断并开具相关证明，农户通过此证明即可向金融机构进行规定限额内的融资。同时，应加大对产权价值评估机构的监管，杜绝开具“人情证明”“买卖证明”等行为的发生，维持良好的金融市场环境。

3.3 银企加强协同合作，推动确权工作的开展

农村土地确权有利于强化农户的农地产权，自2017年党的中央一号文件明确提出加速推动农地确权登记以来，农地承包权确权工作已经进入快车道。在确权登记过程中，政府与农村金融机构要抓住此契机，加强协同合作，促进农地产权抵押融资的可行化发展。一方面，地方政府应该明确权责，协调农户与金融机构之间的利益，防控农村金融风险，积极推动农地产权抵押融资规范化、有序化、制度化发展；另一方面，农村金融机构应该以切实服务农户为根本，根据当地金融市场实际情况，合理设计贷款流程，进行一对一的客户融资需求匹配与风险控制，把握好抵押物的价值。

3.4 规范农地流转经营制度，加大农业保险的覆盖范围

农地产权作为农户融资的抵押品，其价值影响着农户的融资额。农地的价值受到农户经营范围与经营成果的影响，因此，为了扩大农地产权的抵押价值，政府应该在充分尊重农户意愿的基础上合理引导土地用途，提高农产品的投入产出之比，防止“公地悲剧”现象的发生。除了规范农地经营范围以外，购买农业保险也能够稳定农地价值。因此，政府应该积极扩大政策性农业保险的覆盖范围，合理创新农业保险品种，如针对农地用途开发林业保险、主粮保险、水果保险、蔬菜保险、大棚保险等保险。其不仅能够切实维护农户利益，又能有效分散农地产权抵押贷款带来的风险。

[1] 曾庆芬.合约视角下农地抵押融资的困境与出路[J].中央财经大学学报，2014，（1）：42-47.

[2] 王筱琴.基于浙江丽水实践的农村产权抵押融资研究[J].浙江金融，2015，（5）：67-70.

[3] 李宏伟.农村产权融资的出路[J].中国金融，2015，（8）：88-90.

[4] 罗剑朝.杨凌示范区农村产权抵押融资实验与支持政策研究[J]. 西部金融，2013，（1）：23-29.

[5] 田静婷.我国农村信贷担保融资制度的创新研究-从产权的视角分析[J].未来与发展，2011，（12）：10-13.

[6] 肖诗顺.农村金融机构农户贷款模式研究[J].农业经济问题，2010，（4）：14-28.

[7] 李嵩誉.农村产权融资担保实现的法律保障[J].郑州大学学报，2010，（3）：54-57.

[8] 樊怿霖.关于农村产权抵押融资问题的思考与研究[J].湖北社会科学，2014，（10）：65-68.

（责任编辑：朱 蓓）

Discussions on the Way out of Farmland Property Right Mortgage Financing Under Legal Constraint

LUO Yong-ming，LUO He-hua

（College of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, PRC）

The farmland property rights mortgage fi nancing is an important research direction in the current rural fi nancial reform, from the point of the current rural fi nancial development path; lag of economy law is the obstacle that hinders the development of land property right mortgage fi nancing. To explore the way of rural land property mortgage fi nancing, analyzes the path of China's rural land system reform and the legal perspective of property mortgage fi nancing constraints of rural land property rights, put forward to build and perfect the special law to amend the relevant laws, the establishment of specialized agencies to assess the standard value of land ownership, strengthen the bank enterprise cooperation, promote counterpoising truly work and regulate the circulation of farmland management system, increase agricultural insurance coverage of the four aspects of the proposal.

rural fi nance; property right mortgage fi nancing; legal restraint

F830.58

：A

：1006-060X（2017）08-0106-03

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.008.027

2017-05-25

湖南省社科基金年度项目(15YBA194)；湖南省教育厅项目（16C0793）；湖南省哲学社会科学成果评审委员会立项项目（GLX172）；湖南农业大学大学生科技创新基金（2016SK10）

罗永明，(1995-)，男，河北唐山市人，本科生，主要从事农村金融研究。

罗荷花