企业自行监测信息应用于环境监管的路径探析

吴旻妍，王亚超

(1. 苏州市环境科学研究所，江苏 苏州 215004；2. 苏州市环境监测中心，江苏 苏州 215004)

企业自行监测信息应用于环境监管的路径探析

吴旻妍1，王亚超2

(1. 苏州市环境科学研究所，江苏 苏州 215004；2. 苏州市环境监测中心，江苏 苏州 215004)

简述了企业自行监测及信息公开的法律义务，以及企业自行监测及信息公开的现状。指出了自行监测信息应用于环境监管遇到的瓶颈并分析其原因，提出应借鉴国外环境监管经验，加强对自行监测工作的宣贯培训，加快建立自行监测管理的长效机制，加速对第三方运维(检测)机构的规范引导。

自行监测信息；环境监管；应用路径；企业

随着公众对环境污染的关注度越来越高，环境监管力度也在不断提高，致使庞大的企业数量与薄弱的环境监管力量之间的矛盾越来越突出。单纯依靠有限次数的监督监测数据已经远远不能满足政府部门和公众对企业环境信息日益增长的需求。如果能将企业大量的污染源自行监测信息在环境监管中得到有效的应用，不仅能大大提高环境监管的效率和针对性，降低执法成本，而且还能提高企业守法的自觉性，更好地满足公众的环保诉求，发挥公众的监督权利以加强对企业的制约。

1 企业自行监测及信息公开的法律义务

1.1 国家层面

目前，确立企业自行监测信息报告义务的国家层面法律依据有3部，即2014年修订的《环境保护法》、2008年修订的《水污染防治法》和2015年修订的《大气污染防治法》。部门规章主要为：环保部2015年颁布的《企业事业单位环境信息公开办法》，2013年颁布的《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》(以下简称《办法(试行)》)，2010年环保部办公厅关于《加强国家重点监控企业污染源自动监测数据有效性审核工作》的通知(环办〔2010〕116号)，2009年环保部关于印发《国家监控企业污染源自动监测数据有效性审核办法》和《国家重点监控企业污染源自动监测设备监督考核规程》的通知(环发〔2009〕88 号)等[1-3]。

1.2 地方层面

各地结合自身实际，探索性地制定了相应的地方性政策法规[4-8]，例如：江苏省环保厅关于《加强对国家重点监控企业监管》的通知(苏环办〔2016〕43号)，上海市环境保护局关于《做好国家重点监控企业自行监测及信息公开工作》的通知(沪环保总〔2013〕272号)，甘肃省环境保护厅关于《进一步规范国控重点企业自行监测与结果公开工作》的通知(甘环监测发〔2013〕6号)，湖北省环境保护厅办公室关于《开展全省国家重点监控企业污染源自行监测情况检查》的通知(鄂环办〔2012〕277号)等。

上述法律和规范确定了企业自行监测及信息公开的合法地位，但尚未明确自测信息尤其是监测数据用于环境监管的合法性，在法律层面上难以确保企业自行监测及信息公开的真实性和准确性。

2 企业自行监测及信息公开的现状

2.1 总体情况

我国企业自行监测工作自20世纪80年代已逐步开展，但在环保部门的现行环境监管体系中，长期缺乏对企业自行监测的监管要求[9-11]，直至2013年《办法(试行)》的颁布实施。2016年，全国有14 000多家国家重点监控企业开展了自行监测及信息公开工作，其中江苏省有1 163家。苏州市有241家企业开展了自行监测，在全省占比超过1/5。截止2015年底，苏州市企业自行监测完成率和公开率分别为98.21%和99.47%，完成和公开项次均超过21万项次，在全省位列第一，大大超过国家对自行监测信息公开的要求。企业自行监测工作高标准、严要求地有序推进，为企业自行监测信息应用于环境监管和执法奠定了基础。

2.2 自行监测及信息公开方式

以苏州市为例，开展自行监测的国控重点企业中，85%采用自动监测，15%采用手工监测。其中，采用自动监测的企业，其自动监测设备90%以上交由第三方机构运营维护；采用手工监测的企业，90%的企业委托第三方环境检测机构开展监测，仅10%左右的企业有能力自行承担监测。按照《办法(试行)》要求，自动监测为全天连续监测(废水为2 h均值，废气为1 h均值)并实时公开，手工监测频次包括每日、每周、每月、每季度开展监测并于次日公开。因此，海量的自动监测数据和手工监测数据展示给公众，其有效性和合理性往往成为社会公益组织研究的对象。

2.3 未开展自行监测原因汇总

目前企业填报的未开展自行监测的原因分为3大类，即正常生产未监测、正常监测未公开和停产未监测。以苏州市为例，企业未开展自行监测的原因85%以上为企业停产，其中全年停产的有9家，其余为阶段性或季节性停产；正常监测未公开的企业约为10%以上，绝大多数是因为自动监测设备数采仪故障，无法显示读数造成的；极少数出现正常生产未监测的情形。但从监测完成率看，每月确实存在监测数据未及时公开且没有填报未监测原因的企业， 而企业缺失这部分自测信息的原因正应该是环境监管的重点。

3 自行监测信息应用于环境监管遇到的瓶颈

3.1 自行监测信息有效性和采信度有待提高

首先，企业为了逃避监管，所公示自行监测信息的真实性会大打折扣；其次，企业自动监控系统管理和手工监测数据多数是由第三方运维(检测)公司来负责，因此在污染源监测数据管理中便会存在三方主体，即排污单位、作为第三方的公司和环保部门。

在市场经济下，三者追求利益目标存在一些趋同和差异，而这些都会对监测数据的真实性和准确性产生影响；再次，企业自行监测数据的有效性审核是由总量、监测和监察等多部门共同完成的，海量数据有效性审核工作还有待进一步加强。

3.2 自行监测超标信息尚未直接适用于行政处罚

企业自行监测信息在环境监管中很多时候为“被动应用”。当前很多环保NGO组织会根据企业公开的自行监测超标信息向管理部门和政府投诉，管理部门根据投诉的信息对企业进行专项调查和执法检查，再答复环保组织。日常监管中，监管部门则参考企业在线监控数据超标情况，进行执法检查和监督监测，如果企业存在超标排放则依法予以立案处罚，监管程序历时较长，执法时效性大打折扣。目前很少有将企业自行监测超标信息直接应用于行政处罚的情况。

3.3 自行监测信息尚未有效应用于排污许可管理

目前对于排污许可“一证式”管理提出要实现排污企业生命周期的全过程监管。意味着排污许可管理应该涵盖企业建设期、生产运营期、停产期等各个阶段，如果受制于现阶段有限的执法力量，排污许可“一证式”管理的理念将无法贯彻实施，如能将贯穿于企业整个生命周期的自行监测信息加以有效利用，将有助于实现排污许可的全过程监管。但尚未找到恰当的对接点来付诸实践。

4 自行监测信息遭遇瓶颈的原因分析

4.1 企业层面

4.1.1 法律意识和主体意识不够

虽然新的环保法对企业自行监测及信息公开义务的合法性基础进行了阐述，但由于前30年管理部门长期缺乏自行监测的具体监管要求和检查手段，很多企业仍没有重视违法操作可能承担的后果，没有意识到他们作为自行监测的主体应该主动承担的工作，反而是环保相关部门因减排考核需要对其主动督促，定时提醒。

4.1.2 自行监测工作积极性不高

企业开展自行监测工作，需要配置相关人员、仪器设备和实验场所，还要列支耗材和设备运维费用，而且产生不了经济效益。对于以盈利为目的的企业来说，不愿意做投入与产出不成正比的亏本生意，因此其开展自行监测工作的积极性不高，依赖于管理部门的经费支持。例如，苏州市各地国控重点企业大部分自动监控系统的建设、运行、维护费用由政府专项经费保证，一旦需要企业承担自动监控系统的全部费用，势必更加打击企业自行监测的工作积极性，严重影响自行监测效果。

4.1.3 开展自行监测的能力不足

自身具备专业监测技术人员和实验条件的企业不多，因此各企业开展手工自行监测的能力有限，绝大多数依靠自动监控和第三方手工监测。鉴于管理部门所属的监测机构不能对同一家企业既开展监督(比对)监测，又接受其委托自行监测。因此，企业将监测均交给了第三方运维(检测)公司，其专业技能强弱、收费标准高低直接影响到自行监测数据质量的优劣。而目前第三方运维(检测)公司准入门槛较低，发展参差不齐，市场亟待成熟规范，使得监测数据的真实性和准确性大打折扣。

4.2 管理部门层面

4.2.1 缺乏对自行监测相关法规的有效宣贯

管理部门集中精力指导企业制定自行监测方案，定时督促企业开展自行监测并公开信息，这种管理方式让企业自行监测行为变得相当被动，往往忽视了对企业自行监测法律意识和主体意识的宣贯，造成企业对自行监测工作的不重视，一定程度上影响了自行监测信息的可靠性。

4.2.2 缺乏可操作的自行监测工作管理机制

管理部门没有形成自行监测工作全过程管理的机制，缺乏有效的自行监测执法检查制度和合理利用自行监测数据的办法。法律层面对企业开展自行监测的要求普遍较为笼统，可操作性不强，对于违规的责任也不够明确。

5 国外企业自行监测管理经验

以美国为例，企业自行监测是排污许可管理的重要环节。一般通过排污许可证的形式，将自行监测转变为对企业的具体要求[12-13]。例如，规章要求所有向地表水体排放的污染源，必须进行自行监测与报告；监测和报告的具体项目、方法和频次在许可证中予以规定。

对于一些重点行业及重点污染源，要求连续监测和实时报告，依据自行监测和报告获取的超标数据开展执法、实施处罚，并减少其下一年的污染物排放额度。

美国通常对拟采信的自行监测数据，通过技术检验和现场检查的方式对数据进行核实。对于提供的在线监测数据，每年会要求企业提交专业的第三方公司出具的认证报告。同时美国也鼓励企业“自我披露”违法行为。企业如果自愿揭露违法行为、迅速披露同时及时改正违法行为的，在进行民事制裁时予以减轻处理。

在美国，管理部门也注重自身服务，针对疏于了解掌握各类法律规范而发生违法行为、未及时开展自行监测的企业，管理部门会根据其行业特点，介绍环境法律规范内容，采取环保措施，防治污染设备安装使用等步骤，进一步促进企业守法积极性。

6 探索自行监测信息的应用

6.1 执行法律法规处罚条款

按照《环境保护法》第六十二条，重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令公开，处以罚款，并予以公告。《企业事业单位环境信息公开办法》规定重点企业违反信息公开规定的，责令公开，处三万以下罚款，并予以公告。

6.2 直接应用于行政许可处罚

《环境行政处罚办法》明确规定，在线监测数据可以作为环保行政处罚的证据。环保主管部门利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环保主管部门认定的有效性数据可以作为认定违法事实的证据。因此，企业自行监测中自动监测数据理论上是可以直接应用于环境执法的。一旦自动监测数据合法化应用，对于超标严重的企业即可适用按日计罚，大大提高了企业的违法成本，具有较强的威慑力。

6.3 锁定重点监管对象

对企业自行监测信息公布平台上超标数据较多的企业，管理部门可适当增加日常监管频次，并作为执法检查的重要依据。同时，对自行监测信息公布率不达标的企业，管理部门应重点关注，并相应在该企业年度信用评级中给予扣分处理。

7 对策建议

7.1 加强对自行监测工作的宣贯培训

管理部门要通过集中和定制培训、全面和个别检查相结合等方式加强对企业自主开展自行监测工作的宣贯，强化企业的法律意识和主体意识。通过完善自身的管理服务进一步提高企业和公众守法的积极性，使企业能够自觉将法律制度的外部约束落实到企业内部治理的各项制度中，建立一整套包括自行监测及信息公开制度在内的企业管理制度，并使之成为衡量自身是否履行社会责任的重要指标，自觉接受公众监督。

7.2 加快建立自行监测管理的长效机制

试点试行将企业自行监测超标信息直接应用于行政处罚，并制定相应的应用执法程序；抓住排污许可制度改革的契机，明确自行监测数据作为排污许可全过程监管的重要依据，进一步提高企业对自行监测工作的重视程度。借鉴美国的经验，在排污许可管理中明确企业自行监测项目、频次等相关要求，对于重点企业，实施连续监测和实时报告，发挥在线自动监测数据的作用。管理部门内部要制定对企业自行监测工作的监督检查方案，以查促改，从而规范企业自行监测及信息公开的自觉行为。各职能部门既各司其职又形成合力，以切实有效的工作机制来保证环境执法的顺利开展。

7.3 加速对第三方运维(检测)机构的规范引导

加强对第三方运维和社会化检测机构的监管，通过抽查、盲样考核以及比对监测等方式规范第三方机构的服务质量，尝试联合质监部门对存在弄虚作假的机构，依法采取严厉的惩处措施。探索建立环保运维(检测)服务机构黑名单制度，对监督检查中发现的违规操作机构，列入黑名单并予以公告，确保第三方机构提供给企业的自行监测信息真实、有效。

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栏目编辑 周立平

The Path Analysis on the Application of Enterprise Self-monitoring Information in Environmental Supervision and Management

WU Min-yan1， WANG Ya-chao2

(1.SuzhouEnvironmentalScienceResearchInstitute，Suzhou，Jiangsu215004，China； 2.SuzhouEnvironmentalMonitoringCenter,Suzhou，Jiangsu215004，China)

From the enterprise self-monitoring information application in environmental supervision and management， through the introduction of enterprise self-monitoring and information publication legal obligations and current situation， it summarized the present difficulties on the application of enterprise self-monitoring information in environmental supervision and management， and analysed the causes. Based on the management experience of foreign countries， it carried out the path of the application of self-monitoring information and provided the operable suggestions for management department.

Self-monitoring information；Environmental supervision and management；Application path；Enterprise

2016-08-17；

2016-09-09

吴旻妍(1984—)，女，工程师，硕士，从事环境监测管理和环境技术规划研究工作。

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C

1674-6732(2017)01-0067-04